日本区域合作组织的类型、功能与治理 *

肖 军

内容提要｜ 弥补我国区域合作组织缺失的短板，可以借鉴日本区域合作组织的经验和有益做法。日本有共设机关、协议会、部分事务组合、广域联合等四大区域合作组织，它们各有特点，不断发展，促进了区域互助协同和一体化。我国可在区域一体化的基础上重点借鉴共设机关和广域联合，把握和发挥中央与地方的定位和优势，深化全面的区域一体化发展；在建构和完善区域合作组织的相关政策和法规时，要将扩大地方自主权作为指导思想和新思路。

我国的区域合作、区域一体化正迈向高质量的新时代。我国区域合作起步早，发展快，但区域合作组织却不多，且多为政府间内部协商机构，较少对外工作，如长三角区域合作办公室。有权威学者指出，我国的区域合作走了一条以行为法机制实现行政组织法功能的道路。①叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，《现代法学》2016年第2期；叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，《中国社会科学》2017年第7期。没有组织的指挥、协调、处理等，工作易松散、低效率，目标难实现。组织缺失是我国区域合作的短板，必须加以弥补。在这方面，日本的区域合作组织及其治理经验值得我国借鉴。在区域合作组织方面，日本的现代化法律治理成绩突出，地方自治法、首都圈建设法等引领城市群建设快速发展。

一、日本区域合作组织的类型

区域合作组织有广义和狭义之分，广义是指为促进区域合作而成立的组织；狭义则不仅要求宗旨是促进区域合作，还要求其设置、人员构成、经费等也基于区域合作规则，即区域合作组织本身就是各方协商合作的产物。本文取狭义。日本有共设机关、协议会、部分事务组合、广域联合等四大区域合作组织，其中，共设机关和协议会是非法人组织，部分事务组合和广域联合是独立的法人组织，是地方自治法规定的特殊地方政府。

（一）共设机关

1967年4月东京都内成立了东京都市町村公平委员会。该委员会由东京都内的12个市、5个町、8个村等共同设立，目的是处理地方公务员法规定的审查判定工作人员工资与劳动时间、对工作人员的申诉和复议申请作出处理和决定等事务。②日本东京都市町村公平委员会网页：http://www.tokyoatv.gr.jp/kohei/gaiyou/index.html。在日本，人事委员会或公平委员会是地方政府必须设置的职能部门，是标配。但现实是有的市町村规模小，没有这方面的人才，或者财政无法支撑该部门，所以不得不与其他的市町村共同设置像公平委员会这样的机关。到2018年7月1日，日本现有共设机关446个，共有2035个地方政府参加；从承担事务方面看，最多的是护理分级认定审查，共127个，占比28.5%，其次是公平委员会事务，共115个，占比25.8%，第三是残障分级认定审查，共106个，占比23.8%。①[日]总务省：《地方公共団体間の事務の共同処理の状 況 調（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。共设机关是指数个地方政府经协商并制定规约，共同设置的一些公务机关或机构。如共同设置警察署、自治纠纷处理委员会、议会事务局等。共设机关的目的在于精简政府机构或共享行政人才，节约经费，提高行政效能。共设机关机构不需要上级机关批准或者报备。共设的机关机构就像各地方政府的机关机构一样，适用各个地方的议会或政府制定的条例/规则，公务效果属于各自地方。

（二）协议会

协议会是一个在日本被广泛使用的概念。这里的协议会特指地方自治法规定的一种区域合作类型，是数个地方政府经协商并制定规约而形成的组织，目的是共同管理执行地方政府的部分事务，或者对普通地方政府事务的管理执行进行联系协调，或者共同制定广域综合规划。基于上述三个目的，协议会在实践中被细分为管理执行协议会、联系协调协议会和规划编制协议会。例如，全国自治彩票事务协议会成立于1955年，由承担彩票销售的47个都道府县、19个政令市共同设立，目的是共同管理执行彩票销售事务，是管理执行协议会。到2018年7月1日，日本现有协议会211个，共有1132个地方政府参加；从承担事务方面看，最多的是消防，共41个，占比20.3%，其次是广域行政规划，共27个，占比12.8%。②[日]总务省：《地方公共団体間の事務の共同処理の状 況 調（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。协议会是组织，但不是法人组织，不得以自己的名义向居民行使事务管理执行权限。事实上，以联系协调或者制定广域综合规划为目的的协议会工作时也不会直接指向居民。但管理执行协议会会直接指向居民，其产生的后果则由作为协议会成员单位的地方政府承担。

（三）部分事务组合

组合是日本社会广泛使用的概念，意指数人或组织组合成一个新的组织或机构。部分事务组合也是数个组织为了实施部分事务而组合在一起，只是它在地方自治法上有着特定的法律意义和丰富内容，是一种重要的区域合作类型。境港是位于鸟取县和岛根县两县境内的良港。两县意识到要提高境港的开发利用和管理运营水平，必须实施跨地域的一体化发展，于是在1958年成立了境港管理组合。该组合是由两个县共同设立的，其目的和事务是管理境港。③日本境港管理组合网页：http://sakai-port.com。2016年5月，大阪府境内的枚方市和京都府境内的京田边市设立了枚方京田边环境设施组合。该组合由两个不同都道府县内的接壤的市共同设立，其目的和事务是设置两市可燃垃圾中间处理设施。④日本枚方京田边环境设施组合网页：https://hirakatakyotanabe.jp。到2018年7月1日，日本现有部分事务组合1466个，共有9640个地方政府参加，2个地方政府参加的部分事务组合有525个，占比36.2%，3个地方政府参加的有354个，占比24.1%，100个以上地方政府参加的有4个，50～99个地方政府参加的有25个，10～49个地方政府参加的有120个；从处理事务方面看，最多的是垃圾处理事务，共400个，占比27.3%，其次是粪便处理事务326个，占比22.2%，第三是急救事务268个，占比18.3%。⑤[日]总务省：《地方公共団体間の事務の共同処理の状 況 調（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。部分事务组合是地方政府为共同处理部分事务，经协商制定规约，经总务大臣或都道府县知事批准后设立的法人组织。部分事务组合是特殊的地方政府，具有处理部分事务的职能，而原来处理该事务的地方政府的职能部门会随着部分事务组合的成立而被撤销。部分事务组合需要设置议会和行政机关。

（四）广域联合

广域联合是指数个地方政府为跨区域处理事务，经协商制定规约，共同成立的法人组织，旨在制定广域综合规划，为实施规划而对相关事务管理进行必要联系协调、广域综合且有规划地处理事务。广域联合是独立的法人组织，是地方自治法上的特殊地方政府。1999年3月，东京都内的所有区市町村共同建立了旨在承担高龄老人医疗事务的东京都高龄老人医疗广域联合。2010年12月，关西广域联合建立，成员单位有大阪府、京都府、滋贺县、兵库县、和歌山县、鸟取县、德岛县、京都市、大阪市、堺市和神户市，承担防灾、观光、文化、产业、医疗、环境、资格、职员研修等事务。①日本关西广域联合网页：https://www.kouiki-kansai.jp。到2018年7月1日，日本现有广域联合116个，共有2360个地方政府参加，10～19个地方政府参加的有15个，20～29个地方政府参加的有14个，30个以上地方政府参加的有31个。北海道高龄老人医疗广域联合有179个地方政府参加。②[日]总务省：《地方公共団体間の事務の共同処理の状 況 調（2018年7月1日）》，http://www.soumu.go.jp/kouiki/kouiki.html。与同为特殊地方政府的部分事务组合相比，广域联合有显著特点。第一，广域联合处理多类型事务，即只要是适合广域处理的事务，就可以由广域联合承担，在事务内容上没有限制。都道府县和市町村可以将不同的事务交由广域联合来处理。第二，广域联合更容易实现广域调整，即广域联合必须制定广域规划，广域规划不只规定广域联合处理的事务，也可以规定成员单位的事务，可以建议成员单位实施相关事务。例如，垃圾处理设施运营的广域规划规定了成员单位的垃圾收集方法、垃圾减量对策等，广域联合可以就此向成员单位提出建议。第三，广域联合可以成为权限转移的承载器，即国家、都道府县让广域联合处理相关国家行政机关事务、都道府县行政机关事务，也就是可以直接接受来自国家或者都道府县的权限。各个市町村实施困难，但广域机关能实施的事务，可以依法交由广域联合直接处理。都道府县参加的广域联合可以向国家请求获得事务权限，其他广域联合可以向都道府县请求获得事务权限。第四，广域联合更加民主，即广域联合必须设置议会、首长、选举管理委员会，议员的选举要通过广域联合的选举人的投票或者地方议会的投票，首长的选举要通过广域联合的选举人的投票或者成员单位首长的投票。③本多泷夫，“自治体間の広域連携と連携協約制度”《龍谷法学》48（1）：223。

从上述可以看出，在日本，每种区域合作组织类型都有其特定的性质，性质有异，对外效果就不同。特殊地方政府的性质让部分事务组合和广域联合具备了很高的权威性，对外以自己的名义管理和执行权限内事务，并自己承担由此产生的后果。共设机关和协议会是非法人组织，其社会权威性不及特殊地方政府，其行为的对外效力需要具体情况具体分析。从地方自治法的规定来看，共设机关存在两种情况，一是共设行政机关，如委员会（委员）、警察署、保健所等，其对外所作的管理执行行为就如一般行政机关那样产生法律效果；二是共设附属机构、内设机构等，它们不能以自己名义对外实施行为，其行为的法律后果应由其所属的行政机关来承担。另外，每种区域合作类型都有侧重点，侧重点不同，功能和规模就不同。共设机关是从机关角度，解决机关和人员不足或者重复设置的问题；协议会重在协调、协议，共同协商完成特定事务；部分事务组合通过建立更加权威的组织形式来统一而持久地管理执行某些事务；广域联合强调区域和事务的广阔，最好能承担所有从中央或者都道府县下放的权限。

我们必须清楚看到，四大区域合作组织也有重合、边界不清、相互龃龉之处，需要理性借鉴。协议会的本质是协商，是成员单位之间内部沟通的较松散自由的组织，应该不对外执行公务。在我国，长三角区域合作办公室类似于此。但日本的协议会后来也具备对外执行公务的职能，这使得协议会跳出了协商的原旨，出现了变异性扩权，其实这并非好事，让区域合作组织体系浑浊化。协调组织非常必要，而且事实上也无所不在，最好就让其按本质存在和发展下去。部分事务组合和区域联合都是特殊地方政府，这是两者的显著标识。区域合作组织的地方政府性质让人眼前一亮，但也让人更加谨慎。地方政府是一级政权，有极高的权威，有严肃的组织体系和广泛的职权。在运行较为成熟的、大家都很熟悉和习惯的现有政府形态之外增加政府形态，不能有丝毫马虎。部分事务组合和广域联合虽然有区别，但发展到现在，两者交织和模糊地带越来越多。

为了让区域合作组织体系更加清爽，我们可以重点关注广域联合，因为按理讲广域联合可以包括部分事务组合，建立后的后续发展空间大。在扩大地方自主权精神引领下，开发区管委会的建构和改革可以参考广域联合模式，而在推进区域一体化发展战略中，广域联合具有更大的参考价值。比如各地方政府按规则选举人大代表共同组成区域合作组织的人大，区域合作组织的首长通过区域合作组织的人大选出，各地方政府候选人轮流当选等。共设机关是一种目的明确、程序相对简单、影响范围相对小的区域合作组织。共设机关适应面广，可以在省际、市际、县级、乡际等各层面运用。比如相邻两省的两个县，离各自省中心、市中心很远，两县平常各层面交往很紧密，这两县就可以协商共同设置养老机构及其管理机关、消防机关等。总而言之，在对我国的区域合作组织进行设计时应该坚持精简原则，不能让区域合作组织体系无谓地复杂化，不能对传统行政组织体系构成明显冲击。由此，日本的广域联合和共设机关值得重点关注和借鉴，但在借鉴过程中，一定要从我国的实际情况出发，保持自主和主动，做到良制善用，善作善成。

二、日本区域合作的功能

区域合作组织的宗旨就是促进区域合作，工作目标就是促进区域合作。在合作区域内，不同政府各扬所长，各取所需，协调步伐，携手共进，用一加一大于二的算法，促进区域整体发展。区域互助协同、区域一体化是区域合作组织的重要功能。如前所述，日本共有2035个地方政府参加的共设机关，1132个地方政府参加的协议会，9640个地方政府参加的部分事务组合，2360个地方政府参加的广域联合。这么多地方政府参与组建各类区域合作组织，展现出凝聚区域合力，合作共赢的强烈愿望和活跃局面。

（一）三圈建设

以东京为中心的首都圈①首都圈是指将东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县、茨城县、栃木县、群马县、山梨县视为一体的广阔区域。、以大阪为中心的近几圈②近几圈是指将福井县、三重县、滋贺县、京都府、大阪府、兵库县、奈良县、和歌山县视为一体的广阔区域。、以名古屋为中心的中部圈③中部圈是指将富山县、石川县、福井县、长野县、岐阜县、静冈县、爱知县、三重县、滋贺县视为一体的广阔区域。历来被视为日本最重要的三大区域。为促进三大区域的发展，1956年出台了《首都圈建设法》，1963年出台了《近几圈建设法》，1966年出台了《中部圈开发建设法》。首都圈建设目标是日本政治、经济、文化中心，近几圈建设目标是与首都圈比肩的日本经济、文化中心，中部圈建设目标是日本产业经济重地，并通过三圈建设规划的编制实施来实现目标。《首都圈建设规划（2016—2026）》指出，区域建设是区域自己的选择和责任，体现地域个性和特色很重要；地方政府成为主体，积极推动地方分权，提供财政保障；国家与地方做好分工，运用广域行政制度、协商组织等，推进地方政府间的合作。④[日]国土交通省：《首都圏整備計画（2016—2026）》，http://www.mlit.go.jp/toshi/daisei/toshi_machi_tk_000058.html。根据2019年的首都圈建设年度报告，到2018年10月1日，首都圈人口为4417万人，占全国的34.9%；GDP 占全国的39.6%；注册资金超10亿日元公司有3155家，占全国的64%；外资企业日本总部有2832家，占全国的88%；大学有263所，占全国的33.6%，大学在校人数1294万，占全国的44.5%；为应对巨大灾害、增强国际竞争力、超水平的老龄化这三大课题，首都圈必须更加推进区域合作。①[日]国土交通省：《平成30年度首都圏整備に関する年次報告（令和元年版首都圏白書）》，http://www.mlit.go.jp/toshi/daisei/toshi_daisei_fr_000026.html。事实上，1950年日本制定实施了《首都建设法》，6年后出台《首都圈建设法》以取代《首都建设法》，从首都建设到首都圈建设的变化源于区域协作、一体化发展等实践需求，是在更高层次推动首都和国家发展。

（二）居民自立圈建设

日本国土狭小，但都道府县和市町村的数量却很多，尤其是市町村的数量。日本进行过三次大的市町村合并，即明治大合并（1888—1889）、昭和大合并（1953—1961）和平成大合并（1999—2010），合并后，市町村数量从71314个减少到1718个；合并让市町村的居民服务体制得到加强，财政效率得到提高的同时，也使新市町村边缘的老市町村活力丧失、面向居民的行政服务水平下降、居民的声音难以传达、旧市町村地区的传统文化和历史地名消失等。②[日]总务省：《「平成合併」について》，http://www.soumu.go.jp/gapei/gapei.html。对此，主管地方事务的总务省经研究于2008年12月发布《居民自立圈构想推进纲要》，推行居民自立圈政策。居民自立圈是中心市与周边市町村自愿一对一地签订协定后形成圈域，在圈域内基于集约化和网络化理念，由中心市集约建设满足圈域全体生活的必要城市功能，由周边市町村配备必要的生活功能，相互合作提高圈域整体活力；并由此促进民间资本流向地方，提振内需，活跃地区经济，阻止人口外流，在前述三圈以外区域创造出安宁而有活力的社会。具体而言，居民自立圈中的中心市配备大规模商业娱乐功能、核心医疗功能、生活服务功能等，承担圈域治理之责，不但服务于本市居民，还服务于周边市町村居民，而居民自立圈中的市町村承担环保、社区、粮食生产、历史文化等方面的作用，比如在山村渔村，高龄老人还可以继续务农，在长寿社会里快乐生活。通过中心市功能与周边市町村作用的有机结合，保障定居型生活，培养出自立型经济基础和家乡自豪感，展现地方魅力。《居民自立圈构想推进纲要》指出，在居住自立圈内可以通过共设机关、事务委托等来开展工作。③[日]总务省：《定住自立圏構想推進要綱について》，http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/kenkyu/teizyu/index.html。到2019年4月1日，日本已经建立123个居民自立圈，525个市町村加入其中，136个城市宣布为居民自立圈的中心市。④[日]总务省：《全国の定住自立圏構想の取組状況（平 成31年4月1日）》，http://www.soumu.go.jp/main_sosiki/kenkyu/teizyu/index.html。如前所述，日本共有400多个共设机关，约2000个地方政府通过共设机关形式参与到居民自立圈等区域合作发展中。

三圈建设、居民自立圈建设等铺开了日本全境的圈域建设，形成区域合作全覆盖的态势。三圈建设显著增强了日本经济实力和国际竞争力，居民自立圈建设在民生改善、社会发展等方面作出了积极贡献。区域合作组织在圈域建设中，广泛渗透，因地制宜，发挥了积极作用。

早期日本区域一体化以区域经济一体化作为发展重点。早期的三圈建设其实也直指经济，从而创造出经济腾飞的奇迹，建成经济强国。但到20世纪90年代，不论是三圈建设，还是居民自立圈建设，都显示出一个重大转变，即从经济一体化转向全面一体化，区域合作中社会、民生等事务明显增加，甚至超过直接的经济事务。通过前面的数据可以知道，区域合作组织在日本区域合作中积极作为，发挥了重要作用，尤其是在社会、民生领域。我国在推进区域一体化发展战略时，也逐步意识到一体化是全面一体化。当然，我国发展经济的任务仍然不轻，圈域一体化在参与国际经济合作和竞争方面仍然重担在身。所以，我国的区域一体化发展要全面开花，要大大提升社会、民生领域的一体化水平，也要提升经济一体化水平。在建设长三角一体化发展试验区时，可以将民生领域的一体化作为亮点，比如打造高水平的养老社区，社区内配备高水平的医养结合机构等。

三圈建设是日本的发展战略，落实战略的重要抓手是三圈建设规划的编制实施，该规划由日本中央政府编制，其中的首都圈建设规划的实施情况还要每年由中央政府向国会报告。居民自立圈建设是日本的国家政策，中央政府提出该圈构想，极为宏观，内容极为简单，中观和微观层面的规划及其实施完全交由各地方政府自愿协商完成。从三圈建设到居民自立圈建设，显现出区域一体化发展中从中央主导到地方自主的转变。这种转变源于法治精神和地方自治精神的进步，也源于地方自身的优势和责任感。但圈域建设中仍然可以看到中央的身影，仍然需要中央的支持和适度干预。各类区域合作组织穿插于圈域建设中，有些区域合作组织成立也需要中央政府的批准。中央不论对区域合作组织也好，还是对圈域建设本身都有资金支持政策。区域合作中地方政府间发生纠纷还需要中央参与化解。党和国家的集中统一领导是我国所有工作的定海神针，在推进区域一体化发展战略过程中，这种集中统一领导只能加强，不能削弱。但在坚持中央领导同时，要更加发挥地方的自主性。在区域一体化发展中发挥地方自主性与“放管服”改革精神一脉相承，与尊重群众首创精神相吻合，更是减轻中央负担，发挥地方“春江水暖鸭先知”优势的现实选择。

三、日本区域合作组织的治理

法治是现代化国家普遍适用的治理方式。日本作为亚洲代表性现代国家，奉行法治，对区域合作组织也实行法治。这其中首要问题是确定法渊，即区域合作组织的主要内容应规范在什么法中，用什么法来引领区域合作组织。对此，首要回答当然是组织法。那么，组织法是否必须是以“组织法”命名？当然不是，主要还是看规范内容是否关于组织构成、权力配置与运行、人员配备、预算薪酬等。所以，在找寻区域合作组织的法渊时，关键还是看规范的内容，而不是法律名称。

（一）日本地方自治法是地方组织法

二战后，日本重新制定宪法，开启了国家治理的新阶段。在地方政府组织方面，制定实施了《地方教育行政的组织与运营法》《警察法》《消防组织法》《地方公务员法》《市町村合并特例法》《公职选举法》《地方议会解散特例法》以及关于国家派出机构与地方政府合作的《地方行政联络会议法》等法律，但最重要的还是《地方自治法》。①宇贺克也 《地方自治法概説》（第7版） 有斐阁，2017，12～13页。日本宪法专设“地方自治”一章，统领地方治理之根本，强调在地方贯彻自治精神，地方自治成为日本地方治理的一项重要宪法原则。日本宪法指出，地方政府的组织和运行事项，由法律基于地方自治宗旨而规定。基于此，1947年4月《地方自治法》出台，形成有关地方治理的权威性法律，成为地方治理的基本法和重要遵循，也是最重要的地方组织法。

《地方自治法》篇幅宏伟，开宗明义指出：“通过制定地方区划、地方政府组织与运行事项的大纲，以及确立国家与地方之间基本关系，以保障地方政府民主高效行政，保障地方健康发展。”“地方政府之组织与运行事项”正是组织法所规范的核心内容，是组织法的重要任务。为此，该法构筑起四大编，其中第二编是普通地方政府，包含居民、条例和规则、选举、直接请求、议会、执行机关、工资及其他给付、财务、公共设施、国家与普通地方政府间关系和普通地方政府相互间关系、大都市特例、基于外部监察合同的监察等十余章；第三编是特别地方政府，包含特别区①特指东京都内的千代田区、新宿区、中央区、文京区等23个区，它们设议会，是一级地方政府，是有别于普通地方政府（都道府县、市町村）的特别地方政府。东京都以外的很多地区，尤其是大城市，也有区的称谓，但这些区都不设议会，不是一级政府。、地方政府的组合、财产区等三章。根据地方自治法，普通地方政府设首长、教育委员会、公安委员会、选举管理委员会、监察委员等行政机关；首长也是行政机关，且地位最高；②《地方自治法》第138条之2规定，地方政府的行政机关的组织，在首长所辖下，由具有各自明确管辖事务和权限的行政机关有系统地构成；行政机关必须在首长所辖下，相互联络，作为一整体，发挥行政作用；行政机关相互间产生权限异议后首长必须尽力协调。首长可以选任副首长，任命会计管理人，以作为其辅助机关。选举管理委员会由四人委员组成，由选民通过议会选举产生，委员任期4年。行政机关可以设置旨在进行调解、审查、审议、调查等的附属机关。附属机关一般称“××会”、“××委员会”，由若干兼职委员组成，其发挥自身专业、技术等方面特长，在民主形式下支持行政机关工作。地方自治法编织了丰富的组织法规范，为消防组织法、警察法、地方公务员法等的出台和完善奠定了坚实的基础。这些法律不断发展壮大，最终形成地方组织法体系，而这个体系的核心就是地方自治法。

（二）自治精神引领区域合作组织的法渊

《地方自治法》在“普通地方政府相互间合作”和“地方政府的组合”这两章节中确立了区域合作制度。前者从政府间关系角度建构并规范了协议会、共设机关、事务委托、合作协议、事务代执行等五大区域合作类型，而后者是从政府机关角度建构并规范了部分事务组合、广域联合等两大区域合作类型，是普通地方政府参与下形成的特别地方政府。两部分的角度差别很大，但都明确建构了区域合作制度，而且都需要地方政府参与其中。如前所述，地方自治法对四大区域合作组织制定了详细的规范。同时，地方自治法的一般制度，如选举制度、居民诉讼制度、机关诉讼制度、纠纷处理制度、监察制度等也适用于区域合作组织。此外，公职选举法、地方公务员法、地方税法、民法等也在制度上对其予以强化。总之，地方自治法是区域合作组织最重要的法渊，为区域合作组织提供了强大的制度供给和法制保障。

地方自治法以自治精神牵引区域合作组织发展。日本对地方政府采用二层制结构，③田中二郎，1952，“わが地方公共団体の二重構造の意義――府県制廃止論の批判”《都市問題》43（2）；盐野宏《行政法Ⅲ（第4版）》 有斐阁，2012年，151页。一层是作为基层地方政府的市町村，另一层是在地域上包含多个市町村的都道府县。④日本现在有47个都道府县，1718个市町村。市、町、村都各自独立，行政上互不隶属，管辖地域也不重叠。市町村的称谓差异主要源于人口数，也有历史渊源、土地面积等方面因素。值得注意的是，市因人口差异而形成了差别，像大阪市、横滨市等大城市由于人口众多，根据法律，这些市的政府处理的事务会多于一般市的政府。市町村和都道府县都具有综合而统括地处理其辖区内事务的权力，基本组织结构也相同，议会和行政首长都由各自居民直接选举产生；面对国家，有着相同水平的自治权。基于同等水平的自治权，都道府县之间、市町村之间、都道府县与市町村之间都可以进行平等的合作。在关于区域合作组织的规范中，“协商”、“规约”、“经议会议决”等表述出现频率很高。这要求区域合作组织的设置要源于各参与单位自愿，互相协商制定一些章程，互守承诺，自主地开展工作；在一些重要事项上，要通过议会渠道，广泛听取民意，居民的事，居民知晓，居民做主。部分事务组合和广域联合是特殊地方政府，兹事体大，其设置需要中央或者都道府县一级批准，区域合作组织的其他事项很少用批准这样很有领导性和强制性的行政手法。上级政府对区域合作组织以不干涉为原则，必要时可使用备案、建议等柔性行政手法。地方自治法使日本在法制层面形成自下而上、上下联动的区域合作格局。另外，地方政府是最自主、最权威的地方治理主体，地方自治法给予部分事务组合和广域联合以特殊地方政府地位，选首长，开议会等，树立起地方治理的权威性。这样，国家在下放行政权限时，不但让广域联合等区域合作组织有能力运用这些权限，还能让这些权限配置更接地气。由于是数个地方政府参与组建特殊地方政府，各方共同选任首长、选举议会等，所以既保持了地方自主性，又体现了区域共同意志性。

从历史维度看，区域合作组织顺应时代需求，不断创设发展起来。①横道清孝，“時代域連携《都市》 20：11。地方自治法顺势而为，从法制层面积极推动区域合作组织的进化。组合制度历史最久，早在1888年的町村制中就已存在，当时是一种替代町村合并的制度。町村合并一致持续到21世纪初，所以部分事务组合在1947年《地方自治法》制定之时即被确立其中，延续至今。为提高行政效率、节约经费，建立组织和程序比组合更简约的制度，②地方自治制度研究会编 《地方自治関係実例判例集（第14次改訂版）》 行政出版社，2006，1589页。1952年《地方自治法》修改，新设了协议会、共设机关等制度。1993年4月第23次地方制度调查会建议实现广域联合的制度化，次年《地方自治法》修改，确定广域联合制度，主要运用于像环保、废弃物处理等需广域处理的领域。③宇贺克也 《地方自治法概説》（第7版） 有斐阁，2017，89页。可见，地方自治法不断丰富和进化着区域合作组织。

（三）主要规定

对共设机关，地方自治法从设置、规约、委员的选任与身份、辅助人员与经费、法令适用、组织变更与废止等方面进行了规范。共设机关的规约必须规定共设机关的名称、设置共设机关的地方政府、共设机关的办公场所、组成共设机关的委员及其他组成人员的选任方法及身份处理等。委员及其他组成人员对应各种情况，由议会选举产生，或者由政府首长经议会同意而选任产生，或者由政府首长、委员会或委员选任产生。共设机关的办公经费由相关地方政府承担，收取的手续费及其他收入作为相关地方政府的收入。在共设机关执行公务中适用法令、条例、规则及其他规程时，视为各相关地方政府的公务机关机构。拟退出共设机关时，应当提前两年书面告知相关地方政府。共设机关的废止、规约的缔结变更等必须经各相关地方议会的议决。

对协议会，地方自治法从设置、组织、规约、管理执行效力、组织变更与废止等方面进行了规范。地方政府协商设置管理执行协议会和规划编制协议会时，该协商必须经议会决议。设置协议会后必须向总务大臣或者都道府县知事报告。协议会由会长和委员组成，从相关地方政府的职员中选任。协议会的规约必须规定协议会名称、参与的地方政府、事务或规划的目录、组织和选任方法、经费支付方法等，而管理执行协议会的规约还须另外规定的事项有管理执行方法、场所、职员身份、财产取得或管理处理的方法、公共设施设置或管理的方法等。管理执行协议会以相关地方政府首长及其他行政机关名义管理执行事务时，具有该首长及其他行政机关管理执行的效力。拟退出协议会时，应当提前两年书面告知相关地方政府。

对部分事务组合，地方自治法从设置、规约、议会议决、解散、财产与经费等方面进行了规范。部分事务组合的设立需得到总务大臣或都道府县知事的批准。都道府县知事可以向市町村建议设置部分事务组合。规约应当规定部分事务组合的名称、成员单位、事务、办公地点、议会组织和议员选举方法、行政机关的组织和选任方法、经费的支付方法等。部分事务组合的议会议员、首长和职员可以由成员单位的议会议员、首长和职员兼任。部分事务组合的首长拟请求部分事务组合议会决议重要事项时，应当预先通知成员单位的首长。成员单位经协商拟解散部分事务组合，必须报告总务大臣或者都道府县知事。部分事务组合的经费分配违法或者有错误时，部分事务组合的成员单位可以在被告知日起30日内向该部分事务组合的首长提出异议，首长必须在咨询议会后作出决定。部分事务组合是地方自治法上的特殊地方政府。

对广域联合，地方自治法从设置、规约及其变更、议员议长选举、广域规划、分担金及其异议、解散等方面进行了规范。数个地方政府可以经协商制定规约，经总务大臣或者都道府县知事批准后设置广域联合。都道府县知事可以向市町村建议设置广域联合。规约应当规定广域联合的名称、成员单位、区域、事务、办公地点、议会组织和议员选举方法、首长及其他行政机关的组织与选任方法、经费的支付方法等。广域联合的议会议员由区域内选举权人投票产生或者成员单位议会选举产生，首长由选举权人投票或者成员单位首长投票选举产生。议员、首长和职员可以由成员单位的议会议员、首长和职员兼任。区域居民联名达到一定数量的，可以向首长请求变更规约。广域联合成立后必须尽快编制广域规划，广域联合和成员单位必须基于该规划来处理其事务。经费的支付方法必须以人口、面积、地方税的收入额、财力及其他客观指标为依据。成员单位认为经费分配违法或者有错误的，可以在30日内向广域联合的首长提出异议。解散广域联合必须得到总务大臣或者都道府县知事的同意。广域联合是地方自治法上的特殊地方政府。

如上所述，地方自治法是日本区域合作组织最重要的法渊，是治理区域合作组织的基本指引。这为我国进行区域合作组织法的建构和完善提供了一些参考。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）是我国最重要的地方组织法，自1979年制定以来，一直统领着我国地方政府组织建设。但该法条款的规定过于原则化，学界和实务界要求其完善的声音十分强烈。在区域合作形势愈加火热，区域合作立法需求愈加旺盛的当下，我国的区域合作组织法应当安排在《地方组织法》中，这近似前述日本法的安排，即安排在最重要的地方组织法之中。但或许是因为地方政府组织修改体量较大和任务过重等原因，《地方组织法》近期并无大修迹象。《行政程序法》已纳入了全国人大立法规划，而区域合作法是行政法，将区域合作组织法内容纳入行政程序法之中具有合理性和可行性。

我国正处在全面深化改革的新征程上，遵循重大改革于法有据的要求，制定改革法的可能性越来越高。区域合作组织制度作为新近的改革制度，也可以考虑放入改革法中。我们在思考区域合作组织的法渊问题时，应当同时思考该法渊在精神、原则等方面的革新。自治是日本地方自治法的精神内核，也始终贯穿于日本区域合作组织制度之中。以“放管服”改革为标志，扩大地方自主权成为近年中央工作的一条精神主线。在推进长三角区域一体化发展等国家战略、实施长三角区域一体化试验区等建设、进行区域合作组织法建构与完善中，扩大地方自主权应该成为指导思想和新思路，即从扩大地方自主权方面展现新路径，开辟新局面。比如，在组织建设长三角区域一体化试验区时，应摈弃以往由中央设立管委会并在管委会内设置各种传统行政机关机构的做法，可以考虑由区域内的一市三省共同出人、出资设立议事决策机关、执行机关和监督机关，以法治、高效、自主、创新为精神引领，以服务、治理为工作目标。地方政府和基层群众都有很大的智慧和理性，经过四十多年的实践锻炼和经验积累，相信扩大地方自主权会在区域合作等众多领域产生更大的改革红利。