全球化背景下我国科技创新政策走向及转型研究

谢艳艳，张爱宁

（1.甘肃省科学技术情报研究所，甘肃 兰州730000；2.甘肃省科技评价监测重点实验室，甘肃 兰州 730000）

随着我国科技创新能力的不断提升，科技创新政策国际合作交流日趋紧密，我国科技创新政策引起了国际社会的高度关注。因此，在全球化背景下研究我国科技创新政策重点、方向及趋势显得尤为紧迫和重要。

1 我国科技创新政策的特点

党的十八大以来，我国把创新摆在国家发展全局的核心位置,为深入实施创新驱动发展战略，加快推进以科技创新为核心的全面创新，出台了一系列激励科技创新的政策措施，科技创新政策数量众多、内容全面、范围广泛，涵盖了科技工作的各个方面和科技创新链条的各个环节，初步形成了具有中国特色的科技创新政策体系框架[1]，政策叠加效应不断显现，为提升我国科技创新能力，优化科技创新环境，建设世界科技强国发挥了积极作用。

1.1 以知识价值为导向的分配激励政策正在形成

科技创新政策更加重视知识价值的体现，科研人员在科研成果产业化的过程中能够获得合理回报，让科研人员更有成就感和获得感。《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，突显知识价值，促进“知本”变成“资本。《促进科技成果转化法》明确规定，职务科技成果转化后，由科技完成单位对完成、转化该项科技成果做出重要贡献的人员给予奖励和报酬，无论是成果转让的净收益或者许可净收入，还是作价投资形成的股份或者出资比例，用于科研人员的奖励额度都不能低于50%，甚至有些地方用于奖励科研人员的奖励或者报酬的比例达80%以上。

1.2 高校、科研院所以及科研人员自主权进一步扩大

从创新体系来看，高校和科研院所作为知识创新主体发挥了重要作用。近年来，国家密集出台扩大科研机构、高校以及科研人员自主权的政策措施。《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政 〔2019〕260号）、《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）、《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》等政策，为科研机构、高校简政放权，为科研人员“松绑+激励”，激发人才及创新团队的创造性、积极性、主动性。

1.3 科技创新政策向外部延伸，政策工具多元化

科技政策的重要功能就是对科技资源进行配置，即人、财、物以及科研环境。科技创新政策制定从科技本身的政策向科技关联的外部延伸，诸如科技银行、风险投资、质押等科技金融领域，如科技投入政策，政府对科技创新的投入工具从财政经费的单一投入模式，向创新投资基金、引导基金、创新券、后补助、后奖励等多元化投资工具转变。除了财税、金融、知识产权政策之外，政府还通过科学、技术、产业、教育、贸易等一系列政策，促进企业、高校、科研机构等创新主体开展科技创新，提升科技竞争力。

2 我国科技创新政策存在的主要问题

2.1 科技创新政策分散化、碎片化

科技创新政策散落于纷繁的不同政策文件中，出现交叉、重复、低效等现象。据统计，自改革开放以来，国家及各部委颁布的相关企业创新政策大约达12500项，其中，经过筛选、关联分析后,可从中选择与技术创新相关性较强的政策约500项[2]。针对上述研究结论，克服对创新政策概念界定不清、部门政策查找不全等问题，重新梳理后显示，截止2016年12月31日，国务院及各部委发布的现行有效的企业创新政策合计有719条[3]，我国已形成了多层次、多类别、多批次的庞大政策工具包，但亟政策落实和执行效率有待进一步提升。

2.2 功能性科技创新政策匮乏

科技创新与产业变革的深度融合已成为当今时代经济发展最突出的特征之一。因此，科技创新政策要与产业政策高度契合。日本韩国等国家发展经验表明，在工业化中后期，逐步以功能性产业政策为主，而我国已进入工业化中后期，正在逐步调整产业政策，构建以弥补市场失灵为特征的功能性产业政策，需要与之相适应的功能性科技创新政策。主要发达国家扶持科技型中小企业的政策经历了从普适性支持到选择性支持的转变，注重制定与不同发展阶段或不同需求相适应的功能性政策[4]。现阶段，我国普适性科技创新政策数量增长速度加快，而针对种子期、初创期的科技型中小企业制定的政策长期处于匮乏状态[5]，中小企业科技创新政策与财政政策、产业政策结合不够紧密。

2.3 科技创新政策面临“落地难”的困境

政策制定者往往科将重点放在制定政策，而科技创新政策的重点、难点则在于落实落地的“最后一公里”，而“最先一公里”，即政策的顶层设计与“最后一公里”没有形成有机衔接，也就是说，政策的制定过程中很少考虑到政策的落实环节，责任主体不明确，在政策执行过程中出现敷衍性执行、替代性执行、附加性执行、粗暴性执行[6]，相互推诿扯皮、踢皮球、不作为现象时有发生，政策执行力不足。

3 新时代我国科技创新政策转型研究

全球科技竞争日趋白热化的时代背景下，科技竞争态势已经发生重大改变，科技水平从量的增长向质的提升跨越，科技创新周期正在缩短，颠覆性技术不断涌现，带来商业模式、生产生活方式的重大变革，群体性突破和群体性重大技术变革，新的技术群和新的产业群的蓬勃发展。在新时代新形势下，我国要争取新一轮全球科技竞争的战略主动权，力争在重要科技领域实现跨越发展，跟上甚至引领世界科技发展新方向，从科技大国走向科技强国，必须要有与其相适应的科技创新政策，来引领支撑科技创新的时代需求，因此，新时代我国科技创新政策转型迫在眉睫。

3.1 科技创新政策向规律性转型

我国创新政策演变呈现出重大创新政策的连续性、政策生命周期呈现缩短趋势，政策层级差异性[7]。世界科学中心转移，科学中心的转移平均周期约80年，科学兴隆的平均周期也大约是80年。“汤浅现象”，即科学活动的主要区域随时间变化而更迭的现象，揭示了世界科技发展的跳跃性和不平衡性。科技创新政策要遵循人类社会发展规律和科学技术发展规律，遵循建设创新型国家和世界科技强国规律，遵循中国特色自主创新道路和中国特色国家创新体系规律，把握中国特色社会主义国家创新体系的演变历程和发展脉络[8]，按照科技创新的规律来设计，引领我国科技体制改革趋势，适应新时代我国科技创新需求，理性分析科技体制改革的深层逻辑和政策机理，在吸纳借鉴中扬弃，在比较分析中鉴别，才能制定出切合我国实际的政策解决方案。

3.2 科技创新政策向制度化转型

政策运行不畅是制约政策效率的主要因素，应坚持政策的制度化运行。政策的制度化是将政策规范长期化、稳定化、明确化和法制化[9]。科技创新政策的制度化旨在为政府对科技创新公共政策的供给提供了必须遵循的长期稳定的制度模式，能够保持政策的稳定性、延续性和发展性，对于发挥科技政策效应，形成合理的政策预期，实现并巩固政策目标和价值意义重大。从长远看，颠覆性项目的产生、如何设置科研项目、智能化社会的技术与管理需求、解决“卡脖子”技术的治理模式等重大发展诉求，科技政策的制定要紧跟我国制度改革趋势，回应社会合理诉求，要有先进的政策制度来支撑、引领和激励。此外，在全球化背景下，科技创新政策需要一个国际科技创新政策框架，增强科技创新的双边和多边交流以及磋商，以引导政策理解、政策制定和冲突议题的解决[10]。

3.3 科技创新政策向系统化转型

针对科技政策分散、碎片化、落地难等问题，制定科技政策要充分考虑政策的整体性、系统性、操作性。政策顶层设计首先要有系统性框架，围绕国家创新体系建设的目标，设计与之相适应的科技创新政策体系，建立包括要素、主体、关联、产业、区域、环境，以及快速响应和反馈的科技创新政策体系框架，促进普惠性政策与功能性政策相结合。其次，要整合散落于各个文件中的创新政策，及时清理不合时宜的政策，加强政策动态调整，完善配套政策，形成政策合力，提高政策效率。创新政策的发展从单向政策向组合政策转变，实现由单项被动政策向双向互动转变、由分散向整体转变、由管理向服务转变、由单个部门办理向多部门协同转变[11]。第三，要建立政策联动和反馈机制，政策要有“一竿子插到底”贯彻和执行力。

3.4 科技创新政策向“用户”转型

长期以来，我国科技创新政策面临着“落实落地难”困境，究其根源就在于缺乏用户体验，受众或者目标群体对政策难以及时回应和反馈，致使政策效应迟滞或者效率低下。科技体制改革主要是围绕“人”这个最核心的要素而展开，诸如科技人才评价、科研人员激励、科研人员有更好的科研环境、科研人员的获得感等方面，都要以科研人员的需求为导向，激发人的创新潜力。

3.5 科技创新政策向国际化转型

在全球化背景下，科技政策是公开透明的，因此科技设计要符合国际规则，比如WTO规则、国际补贴规则等，塑造适应全球科技的创新竞争新格局的开放创新政策，营造公平、公正、开放、包容的创新环境[12]。随着我国科技实力的增强、国际技术竞争的加剧，要建立保护自己的知识产权政策，从保护别人的知识产权向保护自己的知识产权转型。除了知识产权外，对于所有可能涉及国际技术关系的科技创新政策，包括补贴和政府采购领域的政策，都要纳入世界贸易组织合规性审查范围，并开展政策合规性评估，确保我国科技创新符合国民待遇原则、知识产权保护期限、知识产权持有人的专有权利等重要条款的规定。

4 结论与展望

新时代，科技创新政策也要与时俱进，长期以来形成的政策模式需要创新，在全球化以及中美贸易摩擦不断升级的背景下，科技创新政策的制定要体现规律性、制度化、系统化、国际化，在政策的制度化框架下，体现系统性政策的优势，并要与国际社会接轨，特别是在知识产权、补贴等频繁受到别国指责的政策方面，要强化政策适应性调整，并建立政策对话机制。同时，科技创新政策的制定与落实更需要“用户”的参与，有政策受众的参与体验，才能永葆政策动力与活力。

当前，正是我国中长期科技发展规划纲要、国家“十三五”科技创新规划检查评估，以及新一轮中长期科技发展规划纲要、国家“十四五”科技创新规划制定的关键时期，我国科技政策要有新理念、新思路、新举措，呼应国内外科技创新需求，支撑、引领和激励世界科技强国建设，要从制度层面解决现代化经济体系建设的迫切需求与科技有效供给不足的主要矛盾，打通利益主体之间的壁垒，解决科技创新政策落实难的问题；要从管理层面激发创新主体的活力，增强科研人员的获得感，营造良好科技创新环境；要从技术层面科学布局国家重大战略技术，着力构建完备的技术创新体系，梳理出“卡脖子”技术清单，集中专门力量攻克技术难题。