PPP 项目建设管理问题及改进研究

舒冰

（中交上海航道局有限公司，上海200002）

1 引言

PPP 模式起源于国外，主要由政府与私人组织或企业在缔结契约的基础上进行合作，以缓解政府财政资金的压力，是一种新型的融资合作方式[1]。我国自2014 年开始在全国范围内推广PPP 模式，住房和城乡建设部等部门也颁布了一系列文件进行指导，在一定程度上推动了地方公共基础设施建设的发展，也带动了地方经济的发展。然而，国内PPP 项目工程模式仍处于初步发展阶段，在应用PPP 模式中仍存在不少问题。基于此，本文对PPP 项目建设管理问题进行了研究，并探讨了改进策略，对提高PPP 项目建设管理质量具有积极的意义。

2 现阶段PPP 项目建设管理问题

PPP 项目与传统项目有着明显的区别，实质为公私合营项目模式，私营合作方根据特许权协议中的规定地方运营项目，私营合作方与政府实现风险共担。从现实情况来看，PPP项目建设管理仍存在以下问题。

2.1 政府以及私营合作方没能适应角色转换

PPP 项目是政府与私营企业共同合作，项目管理难度进一步增加，在实际管理过程中，双方在管理范围、形式、程序等方面没有明确的划定。例如，由于政府管理部门与私营合作方没有全面、客观地分析项目风险与问题等，导致政府管理部门需要承担责任以外的经营风险，容易引发经济危机，也不利于政府与私营合作方进一步开展合作。与此同时，由于私营合作方市场竞争力的限制、私营企业对项目工程不够了解，所以，在项目建设与管理过程中容易出现意外与问题，当问题无法及时得到解决时，PPP 项目建设的进度势必会受到影响，也无法按期履行合作协议的内容，在一定程度上影响了企业的信誉，也使项目在实际工程项目管理中出现一些不稳定因素[2]。整体看来，PPP 项目建设中政府与私营合作方对新管理角色的不适应严重影响了项目建设管理质量与效率。

2.2 PPP 项目管理体系不健全

政府与私营企业在合作过程中没有对原管理体系进行调整，仍沿用以往的管理思路与管理体系。一方面，不同的PPP项目建设条件、区域环境存在明显的差异，且项目建设类型与要求也有明显的不同，因此，对不同的项目应采用不同的管理方法与要求，若一味地沿用传统的管理体系，势必会影响项目管理效果。另一方面，近年来国内建筑行业发展迅速，建筑理念、技术标准等不断变化，而现有的管理体系却并未跟上建筑理念的发展速度，导致项目建设成本上升，项目风险加大，与项目建设引入PPP 模式目的相悖。

2.3 项目投资回报与收入机制不完善

由于PPP 项目基于合同、协议的一项合作，虽然企业与政府在签订合同时会明确双方的职责，如资金投入、政策补贴等，但并未明确政府政策资金补贴数量或优惠力度，加之部分情况下没有安排专人跟进有关工作，造成合作企业需要承担大部分风险。同时，因为国内PPP 模式价格体系不完善、价格信息不对称现象，影响了私营企业合作收益的稳定性，以及合作企业的合作动机与积极性，也使社会上其他想加入的企业望而却步。

3 PPP 项目建设管理改进策略

3.1 合理转换合作双方角色

政府与私营承包商是PPP 项目运行的两大主体，为了使PPP 项目高效运行，政府与私营承包商需要尽快适应角色转变，使二者可以优势互补，保证PPP 项目建设管理工作得到落实。在PPP 模式中，为了进一步降低项目风险，项目企业需要积极与施工承包商沟通与协调，使施工承包商可以严格按照项目要求进行施工，重视项目施工现场安全管理与质量管理工作。与此同时，为了规避项目风险，项目企业还可以利用商业保险转嫁风险，为作业人员投保还可以节约风险成本。

在PPP 模式下，私营承包商还可以利用自身技术、资金优势为政府提供市政基础设施建设等方面的咨询服务，加强与政府的联系，不断完善PPP 项目投资融资机制，使私营承包商能够更好地参与到项目建设管理过程中。而政府也应积极回应私营承包商，主动、积极与其联系，减少政府与私营承包商之间信息不对称情况，使二者资源可以共享，可以优势互补，从而提高PPP 项目建设质量。

为了使政府与私营承包商尽快适应角色，保持良好的合作关系，政府部门应尽快建立联动部门，选拔或从社会上聘用专业人员组建一支PPP 项目建设工作小组，专门负责与项目企业对接，积极参与项目全生命周期管理中，尽可能地保证辅助权与主导权都处于平衡状态。同时，双方还需要在合作过程中明确管理角色，确定各项工作的主要负责人，实现管理角色的无缝切换，保证管理的有效性与全面性，从而保证项目施工进度与建设质量。

3.2 建立健全项目管理体系

针对政府与私营承包商在合作过程中仍沿用以往的管理思路与管理体系、现有项目管理体系不完善的问题，政府与私营承包商需要加强合作，共同建设与完善项目管理体系。在实际工作中，政府以及承包项目的企业都需要细致地去调查与了解建设项目的周边环境、设计标准、建设类型、施工要求等，在此基础上确定基本管理思路。之后，政府以及项目企业分别对各自现阶段使用的管理体系进行分析，删除现有管理体系中不合理、不适应的部分，并根据实际建设增加管理体系中缺乏的部分。在这一过程中，项目企业还需要就PPP 项目建设中应用到的新理念、新技术与标准等调整管理制度，使管理体系可以较好地适用于各个施工环节，从而确保项目施工过程中受到有效的监管与控制。

3.3 完善项目投资回报与收入机制

为了保障PPP 模式下合作双方的权益，首先要完善政府资金投入制度。笔者认为，现阶段PPP 项目的政府资金投入不应超过财政支出总额的10%。在这一过程中，还需要参考地方经济发展情况、政府偿债能力等数据确定地方财承的比例[3]。其次，政府还应发挥职能作用，健全价格形成和动态调整机制。政府部门应综合考虑项目特点、地方经济水平、资源等因素确定差异化的价格形成方式，坚持市场化运作，尽可能减少政府干预。在项目建设过程中，为了保证私营企业合作收益的稳定性，有关部门还应完善价格动态调整机制，利用互联网等技术使调价过程的公开、透明，在调价时积极与对方沟通，其实保障多方利益。

4 结语

PPP 模式在我国项目建设中应用的时间不长，仍处于探索阶段，缺乏经验，造成PPP 项目建设管理中存在政府以及私营合作方没能适应角色转换、项目管理体系不健全、项目投资回报与收入机制不完善等问题。政府与行业需要高度重视这些问题，尽快完善相应的管理制度与政策，加大对PPP 模式的研究，不断完善PPP 项目投资融资机制，从而推动我国建筑行业的发展。