政府投资工程采用EPC工程总承包模式风险分析及控制研究

李金娟，范大鹏，张黎，陈虹

（1.中国人民解放军32378 部队，北京100072；2.中国人民解放军32178 部队，北京100012）

1 引言

设计-采购-施工总承包模式（Engineering-Procurement-Construction）简称EPC，作为工程建设项目组织实施方式之一，在国际工程市场中占有的份额越来越大，目前约占有60%～70%的份额。国内EPC 模式发展时间较短，经过约40a的摸索和孕育，这种模式逐渐展示其魅力，国家和各部委先后出台30 余部政策文件，为这种模式营造了合适的法律环境，国家投资建设项目和市政基础设施项目选择使用EPC 模式的案例越来越多。政府工程领域作为国家投资的项目，也逐渐接受和使用EPC 模式。本文结合笔者多年工程建设管理实践，系统分析EPC 模式的优势和挑战，对该模式应用于政府工程建设领域所面临的风险进行了剖析，并提出了规避风险的对策建议。

2 EPC总承包模式的优势和挑战

EPC 总承包模式是指建设单位将建设工程发包给总承包单位，由总承包单位承揽整个建设工程的设计、采购、施工，并对所承包的建设工程的质量、安全、工期、造价等全面负责，最终向建设单位提交一个符合合同约定、满足使用功能、具备使用条件并经竣工验收合格的建设工程承包模式【1】。这一模式因其诸多优点，国家各部委、各省市在“十三五”规划中均计划大力推广，2018 年1 月1 日起实施的GB 50358—2017《建设项目工程总承包管理规范》中明确对EPC 总承包模式进行了系统规范和明细要求，为一步推广和实施提供了依据。与传统设计施工分离模式相比，EPC 模式优势明显，但在工程管理和推进的实践中，新模式也带来了新挑战新要求。

2.1 优势

1）建设方所承担的风险大大降低。一个项目建设期的建设方主要风险来自于招标失误、合同缺陷、设计变更、材料设备价格波动、施工索赔、不可抗力、资金短缺、政策法规的变化等。实行EPC 总承包后，部分风险转移到总承包商，部分风险自动消失。同时，EPC 总承包模式采用的是总价合同，基本上不用再支付索赔及追加项目费用，项目的最终价格和要求的工期具有更大程度的确定性。

2）有利于提高设计质量。在EPC 总承包模式下，工程的质量由建设方负责转移到由总承包商负责，总承包在设计阶段就开始关注施工方式和施工质量，设计将不仅仅是一套施工蓝图，更重要的是要在后期建设过程中能够保障工程质量和经济节约前提下的科学实施方案。这使得设计师承担了更多的责任，有利于提高设计质量。

3）设计变更少，有效彰显设计的严肃性和科学性。建设方前期的咨询设计仅仅是初步设计或者对初步设计进行扩大，具体的设计施工图纸由承包商负责，总承包商的设计师既要考虑按规范和标准设计建筑物，还要把握市场行情和施工的可行性和经济性。这不同于传统意义上的设计师只把他的设计当作整个项目的阶段性工作，这要求设计师在设计时就考虑到采购和施工的影响，合理规避设计、采购、施工之间的矛盾，更强调设计的完整性和科学性，这必将更加有利于工程建设核心能力的提升。

4）工程各阶段由总承包方统筹安排，有利于缩短工期。能够充分利用承包商的技术、管理能力及综合资源，将设计、采购与施工交叉并行实施，有效缩短项目工期，降低资源浪费，减少建设方的风险，让建设方更省心、省力。从工程组织管理角度看，EPC 模式机构简单、层次分明、管理层次的人员分配均衡，比传统的管理模式更加系统化、明确化，减少了实施阶段协调量，可以大大提升工作效率。

5）减少建设方过多干预工程建设，避免外行指导内行的尴尬。总承包商全面负责工程设计、采购、施工等环节，建设方不再对建设全过程和细节负责，只负责整体的、原则的、目标的管理和控制，避免了建设方不专业盲目指挥业带来的不良影响。对于总承包商来说，更能发挥专长，发挥其主观能动性，最大限度地运用其先进的管理经验和专业特长为建设方和承包商自身创造更多的效益。

2.2 挑战

当前EPC 模式总体上还处在初级阶段，行业内对推行工程总承包的认识还不够全面，能够承揽总承包的设计院、工程企业还很缺乏，熟悉工程总承包的人才比较匮乏，与该模式相适应的体制机制还不健全。具体来说还存在以下几方面的挑战。

2.2.1 建设方由过去对工程全程控制转变为以合同管理为主的控制方式

建设方在前期必须进行详细的研究和论证，准确定义建设项目的功能、规模、标准和工期等要求，准确确定工程总投资及资金使用进度，并以合同形式明确与总承包方清晰约定，通过合同体现建设方对项目总体的、原则的、目标的管理控制，这对建设方合同管理能力要求大大提高。

2.2.2 总承包商的风险控制能力需要进一步提高

总承包商对整个项目的成本、工期和质量负责，工程建设过程中很多不确定因素所带来的风险需要总承包商采用有效措施规避，这对总承包商的风险控制能力提出了更高要求。在总价合同模式下，承包商获得建设方变更令及追加费用的弹性很小。承包商为了降低风险获得更多的利润，可能通过调整设计方案来降低成本，会影响长远意义上的质量。

2.2.3 与传统建设模式不同，更强调统筹和协调

在EPC 模式下，更需要建设方和承包商对项目资源整体统筹有共识，特别是项目合同无法详尽明确之处。在这个角度上，建设方和承包商不再是甲乙双方的关系，更应该是合作共赢的伙伴，怎么把资源发挥到最大效益，是双方合作统筹协调的关键。

3 政府工程建设引入EPC模式的风险

政府工程建设引入EPC 模式，在当前政府工程建设任务重、工程建设管理人员严重匮乏的大背景下，有极强的针对性和现实需要。政府工程项目用途明确，建设规范性强，采用EPC 总承包方式，项目运作效率会大大提高，费用可以大大降低，有效弥补了当前建设管理人员不足的困难，即使在管理技术人员较少的情况下，采用这种模式也可以同时快速推进建设多个项目或建设大项目。当然，我们也必须清楚地看到政府工程建设引入EPC 模式存在的风险。

3.1 法律层面的风险

国家相关法规和规范对EPC 总承包模式的适用范围及相关各方的责任义务进行了界定，如《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中明确了EPC 总承包模式的适用项目：政府投资和国有资金占主导地位的项目优先采用，采用BIM 技术的项目应积极采用，装配式建筑原则上采用，同时规定建设范围、建设规模、建设标准、功能需求等不明确的项目不宜采用【2】。政府工程采用EPC 模式时，必须在工程准备阶段做好详细的调研论证，准确定义项目的建设范围、建设规模、建设标准、功能需求，准确预算项目总费用，防范投资估算不足。前期准备的充分程度决定了工程总合同的准确性及其合同条款约束的有效性，这既决定了能否按EPC 模式顺利推进工程，也在另一个层面上决定了本工程项目采用EPC 模式的合法合规程度。从法规层面准确理解EPC 总承包模式的法规要求，对建设方规避项目投资失败风险显得尤为重要。

3.2 项目各阶段风险

招投标阶段。传统模式在施工图设计阶段完成后进行招标，而EPC 总承包模式是在方案设计阶段进行招标，该模式要求建设方有充分详尽的前期准备，对于项目定义和条件论证，建设方与承包商都有清晰明确的理解，并在合同条款中能够表述清楚；若双方对此歧义较大，往往需要依托专业咨询机构；对工程可能发生的风险因素能够准确预见，能够根据方案设计编制、审核招标控制限价。这些前期准备工作若不够详尽，建设方和承包商对招投标的标的及其要求认识差别大，极有可能导致招投标失效。

合同签订阶段，EPC 总承包模式本质是在合同中固定总价、固定工期，承包商在项目实施过程中，对设计、采购、施工（含竣工实验）、试运行等阶段实行全过程负责，总包方可以发挥自己资源整合优势，将各类型、各阶段工作密切穿插进行。但在当前EPC 模式不够规范、总包方资源整合能力参差不齐的环境下，建设方和承包商对EPC 模式的优势和风险认识差别较大，进而在合同中很难准确界定具体责任，最终导致合同的约束力大打折扣。

项目设计阶段，设计是工程项目的灵魂，往往需要兼顾工程目标、投资控制、工程安全和施工进度等要求，EPC 模式下，项目设计极易导致为满足项目投资控制需要，牺牲项目本质目标要求和长远质量。

施工实施阶段，EPC 模式的核心优势在于总包方可以掌控资源，科学统筹推进，达到缩短工期、节约投资目的。总包方统筹项目人力、设备、材料、机具、技术、资金等资源，合理编制资源利用计划，规划利用有限资源。若总包方资源计划不合理、资源统筹利用能力欠缺，则项目实施阶段，EPC 模式的核心优势可能转化为劣势，甚至会拖延工期、浪费投资。

4 政府工程EPC模式的风险控制和对策

4.1 努力提高管理队伍水平

政府工程引入EPC 模式，使得建设方摆脱了大量具体事务，可以集中精力解决一些关键性事情，但对建设方的合同管理和风险把控能力提出了更高要求，这更需要一支协调能力强、业务过硬、熟悉建设程序、有经验、有威信的建设管理队伍。

4.2 引入技术规格书

采用EPC 模式的项目，建设方应进行项目可行性研究和初步设计，详细进行项目定义和条件论证，形成完整报告，经过评审后，可引入技术规格书的编制环节后再进行招标。技术规格书是对初步设计的深入阐释，对工程的档次有具体的要求，细致到施工工艺和主材等环节，重点部位或者是容易出现质量通病、在建成使用中积累过矛盾问题的环节，对施工工艺要有明确表述和要求，各类主材的规格要求也要明确清晰。这既可以有效防止施工过程中简化施工工艺或者使用主材以次充好的情况，又可据此编制出更为接近实际工程价的合同预算，能够为签订合同提供技术依据，避免合同履行中的不规范行为或者扯皮纠纷等。建设方前期准备能力不足时，可委托有类似工程业绩、有类似工程指标体系的咨询机构编制技术规格书。

4.3 合同签订过程中的风险控制方法

项目招投标阶段，对于企业的选择，除了考虑报价，更重要的是对企业的资质和承建能力的调查，政府工程，资金珍贵，对国家安全作用巨大，需要选择有社会担当的、职业操守好的、技术和经济实力雄厚的企业参与投标，从企业进入环节设置高标准。通过市场竞争确定设计、采购、施工、竣工试验、试运行考核和服务工作在内的总承包合同价，在招标阶段即将项目投资置于可控状态。

合同签订阶段，在EPC 模式中，建设方和承包商往往会感到合同条款无法清晰表述，后续工程管理过程中又会感到合同约束力宽严失度。建议使用总承包合同示范文本签订，通过示范文本提示，提醒一些过去容易忽视或双方理解有歧义的问题，对一些风险因素，可以提出预见并编制在控制限价内。同时为保证技术水平和造价的匹配性、合理性，对工程参与人员可以在合同中提出考察和条件要求，对可能出现的争议问题可以约定聘请一定级别的专家咨询评审。总之，提高合同的严肃性和约束力，合同条款应兼顾共性模式内涵和项目个性要求。

设计实施阶段，从设计管理出发，控制进度和费用，在设计中即兼顾采购、施工和管理统筹，尽可能减少设计变更，充分发挥出设计技术支撑作用。

施工过程中，建设方对关键工序和验收进行严格的质量把控，与施工各方和设计经常性沟通，协商工程施工过程中可能出现的问题并及时解决，并对施工质量和安全性进行检查督促，采用EPC 模式，总承包企业对现场负全责，但是，为避免建设方对现场失察失控，应在合同中明确建设方有紧急叫停的权力。

针对工期逾期竣工违约金，可适当提高惩罚力度。鉴于政府工程均有其严格的时效性，延期竣工也许耽误的就是对国际形势和国家安全的影响，所以，除了对质量严格要求外，竣工时间也要有严格保证。适当提高违约金额度并写进合同，有利于按合同约束和管理总承包企业。

4.4 培育全过程工程咨询

对于部队工程项而言，可以鼓励咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业或机构与部队联合，采取多种方式发展全过程工程咨询，结合政府工程的特殊要求和建设特点，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询机构为部队工程项目服务，制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本，逐步提高咨询服务的规范性和准确度，逐步形成全过程工程咨询服务模式【3】。

4.5 创新工程监理服务模式

切实发挥好监理的专业技术优势和作用，对监理单位的监督主体责任应有一定的监督和考核，给予监理单位一定的现场奖罚权力，充分调动其管理积极性。同时，鼓励监理单位拓展服务领域，提供项目咨询、招标代理、造价咨询、项目管理、现场监督等多元化的“菜单式”咨询服务。

5 结语

总之，使用EPC 模式有很多优势，在实施过程中也会遇到很多问题。如对EPC 模式了解不够，研讨不够；对实施过程中的风险预测不够，评估不全面；在实操过程中应对不周全，带来经济损失。尤其是政府工程，采用此模式运作不当，可能还要承担政治影响，因此，对该模式的风险分析和对策研究尤为重要。