新冠肺炎疫情对民航的影响分析与政策建议

彭 峥

（1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.中国民航科学技术研究院民航发展规划研究院，北京 100028）

0 引言

2020年1月，新型冠状病毒肺炎疫情暴发并向全国蔓延。因疫情防控需要，大量出行计划被迫取消，全国交通运输行业受到严重影响。民航再次遭遇自“非典”之后的市场严冬。为了积极应对此次危机，需明确民航受新型冠状病毒肺炎疫情影响的范围和程度，合理预判未来民航运输发展形势，为政府及有关部门进一步研究制定应对措施提供支撑。

相比2003年“非典”，本次新型冠状病毒肺炎疫情虽致死率较低，但传播速度更快，波及范围更广，对国家经济社会运行可能造成更加严重的影响[1]。运输需求是其他经济社会活动所引发的派生性需求，外部环境的骤然变化，将对交通运输行业产生波动性影响[2]。相较于其他运输方式，航空运输与旅游、贸易等产业紧密相关，对外部风险的敏感性更高，受到影响的波动性也更大[3-5]。2003年“非典”对民航造成了较大的负面影响，但随着优惠扶持政策实施和市场需求滞后释放，民航在疫情结束后实现了较快的复苏性增长[6-7]。但值得注意的是，当前我国民航的规模体量、发展面临的问题和挑战以及所处外部环境，与2003年均有明显不同，本次疫情对民航影响的范围和程度可能超过“非典”。本文将基于航班运行数据就新型冠状病毒肺炎疫情对民航造成的直接影响进行分析，对比其与“非典”对民航影响的差异性，通过情景分析预判疫情对2020年民航的影响，进而提出相关政策建议。

1 疫情对民航造成的直接影响

1.1 民航春运遭受严重需求冲击

2020年1月10日—2月18日为春运时段。节前有关部门预计，今年春运旅客运量约30亿人次，与2019年基本持平[8]。由于今年春节较早，学生流与务工流、探亲流等多种客流高度叠加，节前客流高峰明显。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，全国进入疫情防控紧急状态，交通行业遭受严重的需求冲击。相关数据[9]显示，2020年1月23日至2月7日，全国发送旅客累计3.30亿人次，同比下降72.3%，民航运输旅客累计1 119万人次，同比下降62.4%。2020年春运期间各种交通方式日旅客发送量增长率曲线如图1所示。

图1 2020年春运期间各种交通方式日旅客发送量增长率

2020年1月23日10时起，武汉关闭所有对外通道。2020年春运第14天，全国各种交通方式日旅客发送量进入拐点，当天全国共发送旅客8 350万人次，同比下降0.1%。民航运输完成178万人次，同比下降0.9%。1月24日0时起，铁路、民航实施免费退票政策。为防控病毒感染风险，大量计划返乡、春节出游的旅客取消行程。25日，全国共发送旅客2 506万人次，仅为节前高峰日（22日）运输量的30%。民航旅客运输量为96万人次，不足节前日均运输量的一半。1月26日，国务院宣布延长春节假期至2月2日，并允许各地根据具体情况合理制定节后复工时间。返乡旅客推迟或取消返程计划，全国旅客发送量持续降低。29日全国发送旅客量同比降幅超过80%。1月30日，世界卫生组织（World Health Organization,WHO）宣布新型冠状病毒肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”（Public Health Emergency of International Concern,PHEIC）。尽管WHO不建议任何旅行或贸易限制，但美国等部分国家开始对中国旅客实施入境限制措施，部分外国航空公司开始取消或削减至中国的航班。中国国际航空运输市场受到直接影响。31日，民航计划航班执行率仅52.4%，民航旅客运输量52万人次，同比降幅扩大至74.5%。1月18日—2月7日，民航共运输旅客3 624万人次，同比下降31.4%。受疫情影响，2020年春运形势远不及预期。2020年春运期间民航旅客运输量及航班执行情况如图2所示。

图2 2020年春运期间民航旅客运输量及航班执行情况

1.2 机场航班服务水平大幅下降

截至2019年底，我国共有民用运输机场238个，除6个机场计划停航外，各机场均受到疫情的严重影响。根据2月6日航班运行实时监测数据[10]显示，全国机场计划航班1.9万架次，实际执行5 364架次，执行率27.9%。其中，国内航班计划14 763架次，执行率21.8%；国际及地区航班计划4 477架次，执行率48.0%。总体来看，全国机场总体航班服务水平不足常态的1/3。当日，各地区民航运输机场受疫情影响航班执行率情况如图3所示。

从空间分布来看，受疫情影响航班取消量最大的主要集中在华东和中南地区，分别占当日航班取消总量的27.3%和24.6%，航班执行率分别为25.4%和21.9%。值得注意的是，西北地区（包含新疆）执行航班272班，执行率仅为16.9%。较低的航班执行率意味着部分中小机场面临停航的风险。

图3 各地区民航运输机场受疫情影响航班执行情况（2020年2月6日）

大型枢纽机场主要集中在我国中东部地区，位于我国航空市场的主要腹地，也是本次疫情防控的重要战场。除武汉机场停止正常航班运输服务外，其他枢纽机场均大幅削减航班计划。2月6日，在计划航班量大幅削减的情况下，全国40个枢纽机场平均航班执行率仅为23%，这对民航运输体系的服务水平和可靠性产生了重大影响。北京首都、上海浦东、广州白云、成都双流机场的计划航班量削减为常态的1/2，但航班执行率仅为30%。上海虹桥、深圳、昆明、西安、重庆、杭州、南京等3000～5000万级枢纽机场平均航班执行率为23.8%。其他29个1000～3000万级枢纽机场平均航班执行率为19%。当日，枢纽机场受疫情影响航班执行情况如图4所示。

1.3 航线运输面临严峻的市场压力

为了有效防控疫情，需要尽量减少出行，民航实施了免费退票政策，大量春节出行计划被临时取消，累计取消超过2 000万人次[11]。为了应对需求骤然的大幅下降，航空公司积极调整运力安排，调配合适机型，削减或取消航班。尽管如此，在病疫面前，航线运营仍然面临严峻的生存压力。2020年在2月6日国务院联防联控机制新闻发布会上，民航局运输司相关负责人表示，2020春节假期7d时间里，民航旅客运输量仅为651万人次，比去年春节同期大幅减少近一半（48.3%），平均客座率仅为51.7%。从预订数据来看，2月6日—2月12日，平均预订客座率仅为30%左右，日均预订旅客量80.4万人，仅为去年同期的43%左右。

（1）国内骨干航线航班量大幅削减运力投放，降低运营亏损。以国内客运量最大的四条航线为例（如图5所示），2020年1月20日—23日，京沪、京广、沪深和京蓉航线保持高位满负荷运行，日航班量（单向）均超过30班。1月24日开始，随着疫情防控形势加剧，大量航空出行计划取消，各航线每日执行航班量急速下滑。到1月31日各航线航班计划执行率仅为30%左右，到2月6日各航线日执行航班量不足10班。同时，为降低需求不足造成的运营亏损，航空公司均将宽体机替换为窄体机，平均每班可供座位数仅为常态的一半。

图4 枢纽机场受疫情影响航班执行情况（2020年2月6日）

图5 国内四大航线受到疫情影响航班执行情况[12]

（2）大量中小机场航线面临停航窘境。究其原因：首先，航空公司因为需求不足，选择取消航班，避免更大的运营损失；其次，疫情防控期间国内航班运行总量不足常态的1/3，大量飞机停场，航空公司出于航线运输组织的原因，也会取消部分中小机场的航班；再次，应疫情防控需要，部分中小机场所在城市可能实施了封闭措施。根据航班运行监测数据，2020年2月6日，除计划停航的6个机场外，全国还有47个机场航班执行率为零。除去疫情最严重的湖北外，这些机场主要分布在东北地区的黑龙江，西北地区的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，西南地区的四川、云南、西藏，以及内蒙等地区。

（3）国际航线市场将可能面临“恐慌性”市场萎缩。自WHO宣布新型冠状病毒肺炎疫情为国际关注的突发公共卫生事件后，为降低输入性风险，美国、意大利、澳大利亚等70多个国家宣布了不同程度的入境限制性措施，达美、英航等全球64家航空公司取消或部分取消了至中国的航班。根据2020年2月2日更新的航班计划[13]，国际航线运力投入大幅削减。对比春节前后一周的数据（如图6所示），国际航线通航率减少19%，航班量和座位数均下降28%，中外承运人运力投入下降幅度相当。从区域市场来看，东北亚和东南亚航线共削减航班2 416个，占航班削减总量的86.4%。北美和欧洲航线航班量分别减少26%和16%，亚特兰大、底特律等6个航点停航。值得注意的是，境外承运人约占我国国际市场运力的1/2，外方运力的大幅削减，势必对我国国际航线网络产生较大的影响。特别是目前国际航空市场上已经形成了一定的恐慌情绪，外方承运人进一步削减运力的可能性很大。

图6 2020年春节前后中外承运人国际航线通航点及运力变化情况

为了确保我国国际航线网络的通达性，民航局要求国内各航空公司在考虑市场需求取消部分航班的同时，除对方国家实施航行限制措施外，要确保通航国家不断航，满足特殊时期旅客出入境和物资国际运输需求。同时，航空公司也积极调整国际航线和运力安排，尽可能地降低运营损失。国航于2020年2月11日—3月28日实施新的美国航线航班计划，将原“北京—洛杉矶—北京”航线的CA983/4航班调整为“北京—洛杉矶—旧金山—洛杉矶—北京”，每周4班；将原“北京—纽约”航线的CA981/2航班调整为“北京—纽约肯尼迪—华盛顿—纽约肯尼迪—北京”，每周3班。

1.4 航空货运积极动员提升供给

航空货运是国家应急救援的重要力量。本次疫情暴发以来，民航紧急动员组织协调货运运力，开辟了应急物资运输绿色通道。东航、邮政、顺丰、圆通、金鹏等货运航空公司执飞国内外货运包机，运输应急救援物资。客运航空公司也积极利用腹舱运力开展物资运输。截至2月10日，民航系统共9 379个航班，运送口罩、防护服、消毒液等防控物资138.17万件，累计11 856.6t。其中，向湖北地区共280个航班，运输防控物资34.47万件，累计2 682.5t。

航空货运一直是我国民航发展的短板，在运力结构、网络布局、供应链管理等方面均存在结构性问题。

（1）从运力结构看，我国航空货运腹舱运力约占80%，货机运力总体规模偏小。受疫情影响客运航班大幅削减至常态的1/3左右，航空货运供给能力存在明显的缺口。

（2）从网络布局来看，我国货运承运人国际化和竞争力不足，在我国国际航空货运市场的份额约占30%，海外网络资源布局不足。春节期间是国际货运淡季，外国承运人季节性削减航班，我国国际货运运力严重不足。在此次疫情中，海外采购的大量应急物资，仍有部分是通过“人肉”方式转运回国。构建自主可控的国际航空物流运输通道体系，显得尤为紧迫。

（3）我国航空货运企业的供应链整合能力薄弱。尽管邮政、顺丰、圆通等骨干快递物流企业快速发展，提升了航空物流的供应链管理水平，但是与我国地域空间、人口规模和经济产业相匹配的供应链管理体系亟待构建。

2 疫情对2020年民航影响的预判分析

2.1 对比2003年“非典”对民航的影响

回顾2003年“非典”疫情的影响，当年4月开始民航客运量大幅下滑，5月同比下降达到谷底-78%。至第2季度末，全国“非典”疫情基本得以控制并逐步好转，第3季度民航运输逐步恢复正常，7月份旅客运输量同比增长3%，8月份开始民航进入高速恢复性增长阶段。即便在传统淡季的第4季度，旅客运输量同比增长25%，呈现出明显的逆季节周期现象。纵观2003年，民航运输呈现明显的U字形，两头翘尾现象明显。年初第1季度因春运增长快速，后半年因“非典”抑制的航空出行需求释放，强势反弹。旅客运输量上半年同比下降19%，下半年同比增长20%，全年合计同比增长2%。2003年民航旅客运输业务量月度增长情况如图7所示。

图7 2003年民航旅客运输业务量月度增长情况[14]

在新型冠状病毒肺炎疫情影响下，2020年中国民航的走势如何，能否复制17年前“非典”疫情后的强劲复苏增长势头，都倍受关注。就目前我国民航发展阶段、内外部环境和资源条件来看，本次新冠病毒肺炎疫情影响下我国民航发展主要有以下特点。

（1）民航规模体量发生了巨变

2003年，我国民航刚经历航空公司重组、机场属地化等重大行业改革，正处于快速成长期的起步阶段。当时民航服务还处于比较小众的高端定位，航线网络通达性较低，国际化程度较低。2003年我国民航旅客运输量8 759万人次，运输机场126个，运输飞机664架，国际航线194条，仅为2019年的13%,53%,17%和24%。当前我国航空客货运输规模稳居世界第二，总周转量占到世界民航的13%，航空人口数量已经超过3亿，民航大众化、国际化深入发展，民航服务与社会生产、人民生活和国际经贸往来已密不可分。现今民航运输网络通达性、运行体系的可靠性和服务产品的多样性，对国家经济社会的有序运行发挥着不可替代的基础性作用。当前，疫情影响下我国民航服务水平的骤然降低，对国家经济社会生产和日常生活的影响是巨大的。

（2）航空有效需求的不确定性加大

与“非典”时期相比，我国当前处于不同的经济发展阶段，当前我国经济增速换挡，人口老龄化加重，宏观杠杆率较高，经济下行压力较大，且财政货币政策空间小于2003年。从产业结构来看，当前第三产业、消费占比较高。2019年第三产业占比53.9%，比2003年高11.9%；最终消费支出的经济贡献率57.8%，比2003年高22.4%。疫情对以中小企业为主体的服务业影响较大，80%的就业将受到影响。从净出口来看，受全球经济放缓和中美贸易摩擦影响，2019年中国对外、对美出口分别为0.5%和-12.5%，创2008年以来新低。尽管中美签订了第一阶段经贸协议，但受疫情影响，出口形势较大改善的可能性不大。总体来看，疫情影响下的全年经济走势更加复杂，民航客货运输需求的不确定性加大。

（3）民航核心资源保障能力不足

近年来我国民航运行处于“紧资源”状态，即便疫情控制后，存在较大的市场恢复性需求，但仍受限于民航核心运行保障资源，实现较大程度的反弹性增长可能性不大。相较于2003年，我国民航运输规模增长了近8倍，民航机场数量增加了2倍，空域资源几乎没有增长。相较于快速增长的客货运输市场需求，我国民航空域和基础设施供给能力滞后的短板效应愈发明显。当前，我国东部地区机场数量不足全国1/4，但承担了全国年均旅客增量的1/2以上，平均机场年旅客吞吐量超过1 200万人次。特别是京津冀、长三角、粤港澳地区，空域繁忙程度和单位跑道运行负荷已经位居世界前列。为此，为了处理好安全、容量、服务和效率的关系，民航局从2017年开始实施了严格的航班总量管控政策，年航班量增幅控制在5%左右。从载运效率来看，2003年和2004年客座率分别为64.9%和69.6%，2018年客座率为83.2%，航班载运率进一步提升的挖潜空间有限。

（4）国际外部发展环境日趋复杂

随着“一带一路”倡议的深入实施，我国与世界各国的经贸人文联系日趋紧密，中国海外利益遍及全球。当前大国竞合博弈愈演愈烈，世界秩序在多边与单边的对垒中变革激荡，国际形势不稳定性和不确定性明显上升。我国是全球最大的出境游市场，每年超过2亿人次出境，春节期间正是出境游的高峰。本次疫情发生后，受到全球高度关注，特别是WHO宣布国际关注的突发公共卫生事件后，多个国家和地区采取了不同程度的限制性入境措施，大量外国航空公司减少或取消航班。为此，需要确保国际运输网络的通达，保障海外中国公民权益和紧急物质运输通道。同时，还需要加强国际民航协作，积极应对疫情，避免引发全球性航空市场的“恐慌”。

（5）民航面临技术进步带来的竞争与合作

这主要体现在两个方面。一是高速铁路对民航在国内运输市场上的替代效应日趋明显。截至2019年底，中国高铁运营里程达3.5万km。随着“八横八纵”高铁网络的建成投用，将实现高铁“市市通”，800km以内的航线将面临高铁的完全替代。二是移动互联网对人们工作生活方式的变革。疫情期间，钉钉、微信等远程协作和办公软件的广泛应用，短期内将可能消解部分公商务航空出行需求。但同时，疫情期间电子商务的加速发展，将带动快递包裹等运输需求，对航空物流将产生积极的带动效应。

2.2 疫情对2020年民航运输影响的情景分析

疫情对民航的影响取决于疫情的持续时间和产业政策的对冲力度。为了评估疫情对民航的影响，基于乐观和审慎两种态度，开展两种情景假设分析。情景分析以2019年航班量计划为基数。考虑到我国民航核心资源保障能力紧张的现实情况，预计疫情结束后民航仍将继续保持全国航班总量控制政策。由此，参考2019年月度航班量增速作为预期增长率。结合疫情对航班运行的直接影响程度，设定不同情景下的航班取消率和客座率水平（如表1所示）。航班平均座位数取2019年民航平均值171个。

表1 两种情景下的航班取消率和客座率水平设定

两种情景假设分析（如图8所示）具体如下：

（1）情景1：防控及时得力，疫情持续时间较短，疫情高峰出现在2月中下旬，3～4月结束。预计1～4月民航运输旅客累计1.5亿人次，同比下降30%。考虑到5月开始恢复性增长，预计全年旅客运输量6.58亿人次。

（2）情景2：假设疫情防控措施不得力，疫情将延续至二季度，最终在6月左右结束。预计1～6月民航运输旅客累计2.0亿人次，同比下降37%。考虑到7月开始恢复性增长，预计全年旅客运输量5.88亿人次。

根据民航2020年工作会报告，预期今年旅客运输量7.1亿人次，同比增长7.1%。在两种情景下，全年旅客运输量将下降至5.88～6.58亿人次。这意味着在乐观情况下，2020年旅客运输量将与2019年基本持平；在审慎的情况下，年旅客运输量将同比下降10.9%。可以初步预判，即便疫情结束后市场需求恢复增长，但受资源紧约束制约，民航将持续饱和运行状态，难以出现“非典”结束后强势反弹性的增长趋势。

基于以上分析，新型冠状病毒肺炎疫情对民航将造成较大需求冲击，可能导致运输收入大幅下降，航空公司面临较大亏损压力。按照旅客平均票价人民币1 000元/人估计，全年旅客运输收入将减少520～1218亿元。尽管这些预期收入并不能直接对等于航空公司的利润损失，但考虑到由于运输市场需求下降，运力供大于求，飞机利用率降低，航空公司因需要支付租金、利息、维修、工资等固定成本，因而仍将面临较大的亏损压力。对于中小航空公司而言，还存在固定成本偏高，规模经济不足，缺乏优质时刻航线资源等问题。在此次疫情期间，中小航空公司将面临更加严峻的生存挑战。

此外，受新型冠状病毒肺炎疫情影响，航空货运形势也不容乐观。航空货运与贸易紧密相关，航空货运约承担了我国20%的进出口货值。尽管中美签署了第一阶段经贸协议，贸易形势趋于缓和，但受疫情影响，国际贸易形势日趋严峻。WHO认定此次疫情为PHEIC，虽不建议实施旅行和贸易限制，但出口仍可能受到较大影响。值得注意的是，WHO以“省/市”为单位定义疫区，“非典”时期先后有10个省（直辖市）被定义为“疫区”。由此来看，疫情最为严重的湖北仍有较大可能被定义为“疫区”。湖北已经汇集了一些光电、信息、汽车、医药等高科技制造业，相关产业链的国际贸易可能会受到直接影响。此外，湖北一旦被认定为疫区，将导致中国出口商品的接受程度降低、手续更复杂、运输成本更高，国际贸易受到一定限制，进而影响航空货运。

图8 疫情对2020年民航旅客运输影响的情景分析

3 政策建议

民航是典型的网络型产业，具有固定成本大、边际成本低的特点，呈现突出的网络密度经济和幅员经济特征[15]。在正常情况下，随着运输业务量增大，固定成本逐步分摊，民航运输呈现平均成本逐步降低的趋势，因此追求规模是提高民航运输经济效益的必要条件。那么，在需求锐减的情况下，由于业务量难以实现原有的规模经济，必须压缩运营网络规模，减少成本投入。但值得注意的是，由于民航资产专用性和固定资产投入的刚性，民航企业难以在短时间内实现运营规模的灵活调整，短期内疫情造成运营亏损难以避免。此外，民航作为网络型产业，在疫情防控期间承担的应急保障运输任务具有突出的公益性。由此，政府需要加大必要的投入，支持非常时期航空运输网络的基本通达和有效运行。

针对疫情防控形势和对民航可能产生的影响，民航需要加强长短期政策组合措施，出台积极的产业政策，提振民航业发展信心，加强民航运输应急保障组织，积极应对国际运输潜在风险，帮扶运输企业度过难关，研究部署民航振兴计划，强化民航客货运输网络体系建设。

3.1 加强民航动员组织，保障疫情防控的重大运输需求

民航是疫情防控的主力军之一，必须发挥运输航空和通用航空的比较优势，充分发挥民航“一盘棋”的集中动员能力，积极支持和保障医疗队伍、应急物资和危重病人转运等重大运输需求。为此要做到以下几点：

（1）加强与其他交通方式协同，与卫生、发改、商务、工信、海关、军队等部门及相关地方政府协作，构建通畅的应急运输响应和服务机制；

（2）根据疫情防控形势，不断完善民航自身动员机制，加强空管、机场、航空公司、快递物流企业的应急保障协同水平，加强现场运行指挥和协调；

（3）做好湖北特别是武汉等疫情严重地区的应急运输保障工作，增加配置必要的安全防护设施，在必要的时候可考虑对口支援，以增强湖北民航的应急保障能力。

3.2 加强运输组织保障，全面做好疫情防控期间的运输服务

随着防控形势的逐步好转，需要结合各地结束假期和复工安排，做好非常时期的运输保障工作，满足返程客流运输需求：

（1）加强组织协调和业务指导，避免航空公司因过度削减运力导致部分中小机场停航，通过订制化包机等多种方式，尽最大可能保障民航运输网络的基本通达，满足春运返程需求；

（2）防控期间物资调运需求增大，建议临时开放枢纽机场货机日间时刻限制，满足物流运输需求；

（3）严格执行非常时期的旅客运输服务安全规范，加强人员安全防护技能培训，强化机场、航空公司等各业务链条的风险管控，做到安全运输万无一失；

（4）要加强社会宣传，科普乘机安全防护知识，提高乘客自我保护意识。

3.3 加强国际民航协作，积极应对疫情对国际民航的挑战

针对疫情向国际传播的形势，民航局需做好以下几点：

（1）加强与外交部、移民局、文化旅游、海关等部门的协作，在国际民航组织的框架下，加强多边与双边协调，深化与外国民航当局、主要机场、航空公司的互信沟通，加强疫情防控措施协同，推进政策信息公开和透明，避免全球航空市场的恐慌情绪；

（2）加强与境外使领馆联系，组织民航运力将因疫情影响滞留国外的中国公民运送回国；

（3）加强国际协调和业务指导，支持中国承运人优化国际航线航班计划，调整运力配置，在确保航线网络通达的情况下，尽可能降低企业运营损失。

3.4 加快制订灾后预案，尽快恢复民航正常运输生产秩序

紧密跟踪疫情防控形势，加强民航经济运行监测和分析，积极制订民航疫情灾后重建预案，具体如下：

（1）统筹疫情防控期间和之后民航市场动态，做好2020年夏秋航班换季工作，保障航班运行生产平稳有序；

（2）协调相关部委加快建设项目审批流程，及时摸排民航基础设施建设情况，指导各建设单位研究制订疫情防控期间和之后的生产预案，合理安排工程进度，尽可能降低疫情对民航基本建设的影响；

（3）指导航空公司合理安排今年的运力引进计划，合理匹配市场需求变化趋势，避免运力过剩；

（4）严格按照疫情防控期间的有关要求，有序开展人员招聘及专业技能培训工作，为民航恢复正常生产储备人力资源。

3.5 加快出台产业政策，帮助航空运输企业度过经营难关

本次疫情来袭，航空公司将遭受较大的经营性亏损。为了支持航空公司运营，2020年2月6日财政部和发改委发文免征航空公司应缴纳的民航发展基金，这在一定程度上将缓解企业运营压力。在此基础上，建议民航局联合国家有关部委，从税费减免、融资贷款、产业投资等方面研究制定民航业过渡性产业政策，低息或免息补充航空公司资金流动性，加强政策的对冲力度。

必须充分肯定航空公司、机场等企业在疫情防控期间持续提供运输服务的公益性，所产生公益性收入损失或亏损，应给予针对性的帮扶政策：

（1）航空公司、机场等参与的应急保障包机，属于完全公益性运输，应该由中央或地方政府采取购买服务的方式采购相关服务；

（2）疫情防控期间，航空公司、机场等持续运营，确保公共运输的基本服务，这具有一定的公益性，企业为此所产生的亏损应该得到一定的成本补贴；

（3）为了控制疫情加速向全国蔓延，民航实施免费退票政策，航空公司因此遭受了政策性的亏损，应予以一定的公益性补偿。

3.6 研究部署振兴计划，加快提升民航综合服务保障能力

针对基础设施和空域资源不足等突出瓶颈问题，结合民航“十四五”规划编制，加快研究部署民航振兴计划，提振民航发展信心：

（1）协同国家相关部门，着力推进国家空域管理体制改革取得实效，破解民航空域瓶颈制约；

（2）积极谋划和实施对民航发展具有全局性和控制性的重大基础设施建设项目，力争在3～5年内实现京津冀、长三角、粤港澳和成渝地区基础设施保障容量大幅提升；

（3）立足我国国情，着眼民航强国建设目标，启动实施中国民航运行系统重大科技专项，提高民航可持续发展的科技支撑能力；

（4）按照2035年国家基本实现现代化的要求，加强国家航线基本网建设，即满足在应急状态下民航应该提供的最基本的通达性和航班服务水平，并积极争取国家对民航公益性运输的支持和予以中央财政资金投入。

3.7 加强货运体系建设，构筑自主可控的全球航空物流网络

从服务国家战略安全的角度，加强我国航空物流体系建设，着力提升物流网络的自主性、可控性和全球可达性，形成与我国经济社会发展和地域人口分布相适应的高效物流网络和供应链体系，建议采取如下措施：

（1）加强战略引导，加强与发改、财政、交通运输、商务、海关等部门的协同与资源整合，在国家层面研究制订航空物流体系发展推进计划，为产业安全、经济安全、社会安定保驾护航；

（2）完善国内外航空物流网络布局，加强国内外重要枢纽机场等战略性节点的布局和资源投入，加快构筑全球可达的物流网络；

（3）以供应链整合为主导，支持快递物流企业、航空公司、商贸物资等企业加强业务整合，提高物流网络的韧性，鼓励开展市场化重组，打造具有较强物流管理能力的综合性物流企业；

（4）结合货运物流市场需求，动态跟踪和监测经济运行，定期评估和修订货运安保、进出口、物流管理等行业政策和标准，推进监管模式创新，提高物流效率和竞争力。