生态修复法律责任的困境和实现路径

王誉霏

（天津大学 天津 003100）

问题的提出

自改革开放以来，我国经济迅猛发展，取得了巨大成就。然而在经济高速发展的过程中，环境污染现象却频发，这不仅极大的影响了人们的生活，而且对国家的长久发展产生了阻碍。我国没有任由这种现象发展持续，通过“生态文明建设的战略思想”的确立以及“打好污染防治攻坚战”的提出，能看出国家对环境治理的决心。环境的治理不仅要有国家、政府的政策支持，还需要法律手段进行保障，而责任机制则是实现法律手段的主要途径。

作为环境法独有的法律责任，修复责任在环境污染问题的处理上发挥着重要的作用。放眼全球，许多国家制定了环境修复责任相关制度，并拥有了相对完整的理论体系。例如，美国在修复基金制度上建立了完善的体系，通过扩大修复责任主体保证修复资金充足[1]，修复资金充足，修复工程才能持续；欧盟通过依据修复对象的不同，建立了以行政责任为主导的环境修复责任，形成了水、土壤等修负责任。而我国除了《土壤污染防治法》《审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等仅有的法律和文件对环境修复责任有较为详细的规定之外，其它法律法规、司法解释并没有跟上进度，甚至没有提及。我国可以从完善相关立法、完善相应的保障措施，建立第三方参与等方面对这些问题进行完善。

生态修复法律责任的困境

对于我国来说，生态修复责任是一种全新的承担环境责任的形式，目前尚处于起步阶段，要想真正实现它，现实中面临着不少障碍。

生态环境修复责任立法缺失。最近几年，为了更好解决环境损害带来的一系列问题，我国相继出台了一些司法解释和文件，但这些文件大多数停留在司法解释层面，并且规定的内容也比较笼统模糊，这使得司法实际在操作层面存在一定障碍。

对于在相关的法律上生态环境修复责任制度是否保留也存在一定的争议。《民法总则（草案）》征求意见时，就是否将“修复生态环境”作为一种新的、独立的民事责任承担方式进行了讨论，讨论的结果是不保留。借此可以看出，立法者对民法典是否要加入修复生态环境的责任承担方式还是慎重的[2]。我国有关生态环境修复的法律规定中，立法无相应规范，相关的法律和司法解释也没有对此进行细致规定，因此导致了我国环境修复立法迟迟没有统一的规定，并且在实务运用中也存在认定不一致的做法。

生态环境损害认定困难。要想确认生态环境损害事实的存在，技术认定方面存在一定困难。承担生态修复责任的前提是是否有环境损害事实，如果存在生态环境损害事实，就应当承担相应的修复责任，没有则不需要承担。在许多发生过的案件中，存在这样一种情况，环境问题具有多样性、复杂性，环境损害者常常通过否认对生态环境造成的破坏，来逃避自身应当承担的责任，例如“泰州环境污染责任纠纷案”。基于其特殊性，往往不能仅沿用传统侵权法的界定[3]。因此，从法律角度上来看，应当制定一套完整且适合实际情况的判断标准，并以此判定侵害环境者是否应当承担生态环境修复责任。

生态环境修复目标的认定也具有局限性。生态环境修复目标是指生态环境修复所需要达到的程度，最理想的目标是修复到原来的状态。如果生态环境表面上看起来恢复了原来的状态，那么整个系统内部，如它的功能与价值是否也与之前一样，这一问题需要通过科学与技术的深入研究来确定。生态修复是一个复杂的系统过程，各个环节都紧紧相扣。通过目前的治理情况，简单的修复并不能达到生态环境的初始状态，使得认定标准的制定变得更加困难。另外，我们不能得知生态环境在损坏前的具体情况，就不容易判断出其功能与价值与破坏之前无区别，因此，如何制定生态坏境损害的认定标准是当今学界面临的难题之一。

关于生态修复责任的保障措施不到位。生态修复责任的实现不仅仅需要法律制度的完善，还需要一定的、强有力的保障措施。但目前，我国有关的保障措施是远远不能满足生态修复责任实现的要求的。实践中，存在以下几个方面的问题。第一，法院是执行工作的主体，但法院在对生态环境修复案件执行过程中存在一些方面的困难，如执行中人手不充足、因对案件理解不够全面具体导致的执行能力弱以及来自社会各界的压力致使工作难以开展。第二，在实践过程中，基于能力的限制以及生态环境修复工程体量的巨大，存在一部分主体不能完成修复责任，并且在该主体不能完成的情况下，也没有其余的方案来替补，从而使得有些生态修复责任存在实现困难的情况。第三，生态修复工程缺少社会上力量的参与，使得保障力量比较薄弱。当法院确定了生态修复责任主体、履行方式，并且相关主体开始履行其修复任务，若此时社会组织或公众要参与生态环境修复的任务中来，并且没有相关规章制度对他们的行为进行引导，容易导致不满意的结果。以上是实践中比较突出的问题，由此可见解决目前问题需要的急迫性。

生态修复法律责任的实现路径

实现生态修复责任是一个从应然到实然的过程。并且实现的过程中，也会遇到上述以及其它的问题，本文认为生态修复责任的最优价值的实现可以通过以下几个路径。

完善生态环境修复责任的相关立法。“生态环境修复”一词虽然在我国的环境保护法中被提及，但在实践层面仍不具有可操作性。新的环境保护法自2014年颁布以后，对环境损害者进行损害环境的行为起到了威慑作用，为生态文明的建设打下了一定的基础，但是在一些有关环境修复的单行法中未能随之作出相应的修改，与其他国家相较而言，我国环境法出台较晚并存在一定差距。例如，美国的《资源保护及恢复法》是于上世纪70年代制定，并随之出台一系列文件，这些法律全面具体的规定了环境修复主体、损害评估、修复的基金保障等内容。政府不是生态修复的唯一主体，而环境损害者应担负这个主要任务，受益者承担补充责任；要综合各方面进行评估，因地制宜地制定修复目标；在修复资金来源方面，通过采取财政拨款、对相关责任人的罚款、税收等多种类型的措施来保障生态修复的资金来源。由此可见，我国生态环境修复责任立法可以在一定程度上吸取国外的先进的立法经验，并结合我国实际，制定出符合我国道路的生态修复责任法律制度。

完善生态修复责任实现的保障措施。完善生态修复责任的实现主要是从制度设计和物质这两方面对生态修复责任加以保障。在制度设计方面，第一，生态环境修复工程需要法院以外的社会力量参与到其中来；第二，生态环境修复方式要因地制宜，对于同地区不同地点、同功能不同种类、同质量不同数量等多种情形要灵活运用[4];第三，采取一定的替代性措施，在不违反生态修复责任的最初目标的情况下，将受损的环境尽可能的修复至损害发生前状态。

物质方面，我国可以适当借鉴国外的做法设计出生态环境基金修复制度。生态环境污染治理的实现主要通过生态环境修复这一方式，但众所周知，周期长、金钱消耗大等特点是生态环境修复实现的过程中存在的困难。当前我国仅在一部分相关法律中对生态环境修复资金的来源进行了规定。例如，《土地复垦条例》中，承担修复责任的生态环境破坏者要承担一部分修复资金，而剩下的部分资金则由政府担负；《森林法》中规定森林开采申请者需要按照规定预先缴纳一笔费用，在有审批权的林业部门作出核准开采森林的决定时由开采申请人缴纳，并且该费用专项用于森林植被的恢复。

虽然我国在个别法律制度中规定了修复费用的来源，即由破坏者来承担，但在现实中还是以财政拨款作为主要的修复资金来源，因此，在面对耗资巨大的修复工程时，政府的财政拨款显得杯水车薪。目前，虽然在一部分的法律中存在生态环境修复基金制度的规定，但是其也存在局限性，因为上位法没有具体进行规定，只是在个别生态环境污染中具有有效性，从而不能适用于所有的生态环境污染问题。因此，有关部门应当加大对此问题的重视，尽快完善相应的法律制度，保障修复资金的来源。

尝试建立第三方参与生态修复制度。第三方主体主要通过以下三个方面参与到生态修复制度当中，并且发挥着重要作用。一是第三方主体基于其专业性的特点，在参考大量具体案件的修复方案以及法院生态修复案件判决文书的基础上，参与到生态修复方案的制定和修改过程中，提供有益的探索;二是第三方主体在进行生态环境修复工作时要依据自身的能力适当进行;三是第三方主体具有其他主体所不具备的优点，如专业性强、修复效率高，它不仅可以帮助制定详细的、更符合实际要 求的修复方案，还可以对修复的结果进行监督与验收，从而作出更加合理的判断。

生态环境修复制度的建立，除了第三方的参与，还可以让利益相关方也参与到中来。有学者认为，对于相关利益方参与到生态修复过程这一情况，我国法律法规并没有进行具体规定，在法律上仍处于空白状态，因此，相关部门应该通过立法对这方面加以完善[5]。我认为在利益相关方中社会公众作为人数最多、影响最大的团体，如何参与到生态环境修复过程中来，在目前的法律法规对许多问题都没有明确的规定，并且法院应该如何在公示期间接收社会公众的意见。生态利益与每一个社会公众的切身利益都息息相关，因此，应当以环境法的“公众参与”作为建立生态环境修复责任制度的基本原则，让社会公众都参与到过程中来。应当以《环境保护公众参与办法》第9条的相关意涵作为生态环境修复制度建立的基础，为社会公众提供参与通道并维持畅通，让社会公众可以参与生态修复方案的选择、执行、验收等程序中来，这样不仅能提出自己的意见，还能够在修复方案的程序中起到监督的作用，为生态修复做出相应的贡献。