论我国环境民事公益诉讼裁判的执行

杨路萍 陈晖晖

(江西理工大学法学院 江西赣州 341000；江西公仁律师事务所 江西赣州 341000)

在现在的司法实践中，民事诉讼案件裁判“执行难”一直都是难以解决的问题。而在环境民事公益诉讼中，由于其权利主体、执行内容以及执行程序等方面与一般的民事执行有更特殊的地方，如承担责任的形式相对一般民事责任来讲过于宽泛，缺乏可操作性和统一标准；环境的修复要经历一个漫长的过程，需要大量的人力、资金来支撑，从而导致环境民事公益诉讼案件生效裁判的“执行难”问题更加地突出。2015年我国第一例环境民事公益诉讼的判决在江苏省产生，但是在判决产生效力之后，被告却无正当理由迟延履行判决，使其生效判决变成一纸空文。对于判决中1.6亿余元修复费用应当怎么落到实处、环境修复方案的实施主体、实施过程、环境实施方案实施完毕的确定标准以及后续的管理和监督等问题并没有很多人进行关注。在环境民事公益诉讼中，取得胜诉是保护环境的第一步，真正将生效判决落实到位，将被破坏的生态环境进行修复才是能真正起到保护环境作用的。由于生态修复具有一定的复杂性，尤其是对于恢复原状这一要求，将污染物清理净化和修复方案的推进一般都要经历一个漫长的过程，这就对环境民事公益诉讼裁判的顺利执行产生很大的挑战，从而体现出深入探究环境民事公益诉讼裁判执行问题的重要性。

一、我国环境民事公益诉讼裁判执行的主要方式

基于环境公益诉讼将公益性质、预防和补救功能与惩罚性结合到一起，因而关于其承担方式并不能直接使用环境侵权诉讼[1]，具体执行的问题也应该与传统的民事诉讼进行一定的区别，主要体现在环境民事公益诉讼的执行内容的复杂性和执行标的的转换性。从我国现在的环境民事公益诉讼的案件中，大部分都是以金钱和行为的作为义务与停止侵害、排除妨害、消除危险的不作为义务同时并存的混合型给付义务。但是在不作为义务的方式并不能达到保护和修复生态环境的要求时，实施标的的转换，由金钱给付转换为行为，或者由行为转换为金钱给付。不管选择哪种方式，目前使用最多的也最有效的方式就是行为给付(表现为生态赔偿)和金钱给付，这两者相结合已经成为我国环境民事公益诉讼基本的执行方式。

(一)生态修复在环境民事公益诉讼裁判执行中的适用

生态修复作为环境民事公益诉讼执行中重要的方式之一，一直受到学者们的密切关注。有观点认为生态修复是一个系统性的工程，由国家统一安排实施，作用于治理环境污染和修复生态平衡。同时作为一种综合治理措施，促进当地现有的经济转型发展[2]。还有观点认为，生态修复不仅仅是对环境的修复，还涵括生态系统和资源的修复[3]。不管生态修复到底指什么，作为环境民事公益诉讼重要的执行方式之一，应该有以下几个部分：

(一)确定方案

在生态修复实施之前应制定生态修复方案，生态修复方案将指导贯穿整个修复活动。就目前来说，该方案的确认主要有3种：首先，自主订立模式，即由承担修复责任的被告自主订立修复方案，然后由法院对订立的修复方案进行审查。充分显示出司法机关对于个人权利的尊重，将承担责任主体的自主性发挥出来。但是，承担责任主体自主订立的修复方案的科学性和可执行性并不大，往往体现出对订立主体自身的权益的保护，并不能最大程度地维护好修复者的利益，在某一程度上会与公众的利益相背离。其次是法院订立模式，即在自主订立模式下，所订立的修复方案无法完成修复生态环境应达到的标准，则由法院组织专家进行调研和勘验，然后根据现场情况制定生态修复方案。这一模式下，将法院的协调功能显现出来，同时专家学者进行调研和勘验后制定的方案更具有科学性，能最大程度上将公共利益体现出来。最后一种方式则为第三方订立模式。即由第三方主体代替被告承担修复责任时，往往由第三方自行订立修复方案。第三方主体是具有一定专业性的，有法院所不具备的专业技术知识，不仅能节约司法成本，更加体现出环境修复的专业性，体现出经济与生态的完美结合。值得重视的是，生态环境是涉及公共利益的，因此在修复方案的订立时公众参与是必不可少的，因此，应该在一定程度上征求公众以及利害关系人的意见[4]。

(二)方案的实施

1.方案的实施主体

生态修复方案由谁来实施，往往能直接决定环境修复的成功或者失败。在修复方案订立模式的不同选择中，实施主体也会有相应的变化。首先，在自主订立模式下，一般由污染者即责任承担人担任修复方案的实施主体。这种情形一般都是修复内容比较简单，污染者有能力完成生态修复才会适用。其次，在法院订立模式下，既可能由责任承担者来实施，也可能有第三方来实施。也即是说，在责任承担者能够实施的范围内实施生态修复，无法实施的则交由第三方来实施。在第三方订立的模式下，生态修复一般由第三方自主进行，法院以及责任承担者进行帮助。但是无论是谁具体实施修复方案，都应该及时向法院或者其他监督机构报告实施的进程，原告、社会公众以及相关机构都享有监督的权利[5]。

2.方案的实施措施

根据我国《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定，生态修复的方式主要有直接修复和替代性修复。直接修复，即指由污染者将生态环境恢复到受损之前的状态。这是对于生态修复最直接的方式，也是最经常使用的方式，但是由于环境的不可逆性，生态环境一旦被破坏，恢复到原来状态的可能性微乎其微，所以直接修复的可操作性性不强。因此，基于这一限制，直接修复仅仅适用于生态可修复的情况下。在无法适用时，则只能适用替代性修复。根据目前的实践，替代方式主要有第三方替代修复和污染者在其他地区实行补种复绿等替代性行为。

(三)生态修复的验收

生态修复的验收是检验生态修复工程是否达到预期修复目标，以及修复义务方是否履行完生态修复责任的重要环节。

1.生态修复的验收时间

生态修复是一个及其复杂的工程，要经历很长一段时间，而且这个时间具有不确定性。因此，对于验收时间，不应为一个确定性的时间，可以使用“定期的汇报与不定期的检查”相结合的模式。具体来说，就是生态修复实施者应当承担定期汇报的义务，根据修复的实际情况向法院以及监督主体汇报修复情况。同时，法院以及监督主体进行不定期的检查，对于存在的问题进行及时的纠正。关于修复方案也应该根据实际情况进行相应的调整。

2.生态修复的验收标准

明确规定到生态修复验收的条文相当少，大部分仅停在“生态修复”这一上位概念。在我国目前的实践中，经过修复的环境根据环境科学的条件，达到国家相关标准后才可验收。这一类的标准具有一定的科学性，但是最完美的效果还应该考虑到社会大众的诉求。在环境生态修复后，即使达到了科学认定的标准，但是随着人们对生活水平质量的提高，也可能不能满足对“美好生活的追求”的标准。因此，在验收时，不仅要考虑科学指标外，还应该将人们对环境的适应度和舒适度考虑进去，从而取得理想的社会效果。

(四)金钱赔偿在环境民事公益诉讼裁判执行中的适用

金钱赔偿是环境民事公益诉讼的另一个重要的执行方式。虽然环境公益诉讼是为了维护社会公共的利益，而金钱赔偿一般适用与私法领域，体现的是对私人权益的维护，但是就目前的司法实践来看，赔偿损失在环境民事公益诉讼中也广泛地适用。[6]因而对于赔偿金应该从以下几个方面进行明确：

1.赔偿金的来源

根据“污染者付费”的基本原则，造成生态破坏的人应当用其全部财产对自身行为承担金钱赔偿责任，但是在执行过程中，如何确定污染者的全部财产以及在全部财产无法承担赔偿责任时，应当如何解决成为环境民事公益诉讼执行的另一个重要难题。

2.赔偿金的性质

按照传统民法理论，“赔偿损失”为了平衡平等民事主体之间的利益，从而由侵权行为人对受侵害者财产性损失的一种补偿。[7]很明显，环境民事公益诉讼中的“赔偿损失”与传统民法理论中的并不是同一种含义。因为其中并没有平等的民事主体，但是随着环境问题越来越严重，环境法的理论也在不断发展，“法律不仅能调整人与人之间的关系，也可以调整人与自然的关系”[8]。根据这一理论，环境民事公益诉讼中的赔偿金应该属于污染者为弥补生态环境损失而支付的补偿对价，属于特殊的公共财产。加上其自身带有的一定的威慑、教育、惩罚性体现出其本质上属于对生态利益受损的补偿，也从侧面凸显出“替代性修复”的合理性。

3.赔偿金的管理

从诉讼法的理论基础上讲，诉讼的“目的”“诉求”和“执行”三者应当是一致的。而公益诉讼的目的约束着其诉求的公益性，能够使得该判决主要是为了实现环境的公共利益。比如，在执行赔偿损失的情况下，环境公益诉讼中被侵害的仅是环境的公共利益而不是诉讼中原告方的直接权益，裁判中的赔偿损失是无法直接给到环境受侵害的特定主体的。赔偿金作为一种特殊的公共财产，赔偿金并不属于哪个人或者组织机构，不能随便挪用。在现有的实践中，一般是让赔偿义务人将赔偿金缴纳到特定的账户，用于环境生态的修复，但是法律法规并没有对其管理的主体做进一步的规定。

二、我国环境民事公益诉讼裁判执行存在的问题

环境民事公益诉讼一直在不断地探索中，但是对于执行方面的法律法规却没有完善，仅在2015年的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进行了简略的规定。而《民事诉讼法》《环境保护法》等虽然在一定程度上可以为环境民事公益诉讼提供支撑，但是关于执行方面的内容却少之又少，使环境民事公益诉讼的执行问题一直存在。

(一)生态修复中代履行制度的缺失

代履行，指被执行人无法履行义务或者拒不履行判决书中应当承担的义务时，由法院委托第三方代替其履行相应的义务，但是被执行人应当承担相应的费用。其是一种间接强制，而不是直接强制，代履行在《民事诉讼法》以及相关司法解释中也有规定，但是并没有直接规定其在环境民事公益诉讼中如何进行适用的问题。在司法实践中，法院也在对代履行在环境民事公益诉讼中的适用进行不断探索，如重庆市高级人民法院于2016年发布的《关于执行工作适用法律若干问题的解答》中明确将代履行制度引入执行机制，毕竟污染者能独立完成生态修复工作的在少数，稍微复杂一点的案件，不管是法院还是污染者都没有足够的技术和能力将生态环境恢复到原来的状态。但是在现有的实践中，由于法律相关规定并不多，使用主体、程序以及费用都没有明确的规定，容易导致执法部门相互之间的矛盾产生，从而执法人员对该制度并不是很认可。而且，在案件审理过程中，对于修复的验收标准都是没有统一规定的，使代履行者在履行过程中无法确认如何做才是合格的，不能有针对性得解决问题。而且第三方应当如何确定，费用应当如何确定，如何支付，如果义务人对于执行的费用有疑问应当如何处理。

(二)环境修复验收制度不完善

生效的判决能否真正发挥作用关键在于其能否得到有效的实施。从2015年新环保法实施以来，民事公益诉讼的案件不断增多，成为了保护环境的重要方式。越来越多的判决生效并走到执行的阶段，关于执行中存在的问题也越来越明显。在现在有的法律制度中，并没有关于环境公益诉讼执行方面的明确规定，仅仅涉及费用的落实，但是关于环境修复并没有相关规定，从而导致效力比较低。在实践中，因为环境公益诉讼的公益性、执行阶段的专业性和复杂性，关于执行的主体、具体内容和相关程序也没有明确的规定，这些因素不仅影响了执行的效率，也使环境修复不能真正落实到位。首先，关于生态修复的具体标准，在一般情况下要求修复回正常的状态，但是在实际中，这种标准很难达到。而且原有的状态到底应该是一个什么样的标准很难进行真正的界定。目前仅土地复垦的验收在《土地复垦条例实施办法》中验收的程序和标准进行了规定；大气污染、水污染的修复验收都没有具体的规定；矿山、森林、草原以及湿地的修复验收标准仅在部分省、市有规定，大部分都是缺失的。其次，环境修复需要一个漫长的时间，如果在执行阶段仅仅依靠法院进行监督，那么会严重加重法院的负担和压力。因而，除了法院之外的第三方进行监督的必要性就体现出来了。但是，这个第三方监督应当如何确定，具体监督的方式以及监管不到位所要承担的后果都没有明确的规定，而这些却都是现实中需要解决的重点问题。

(三)赔偿金缺少统一管理

最高院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中提到关于建设成立专项的基金，用于恢复生态环境。在实践中，也有部分地区设立了环境公益诉讼的专项基金，在判决中也有判决被告向专项基金中支付相关的赔偿金。目前，无锡、昆明、贵阳等地把环境修复的资金和服务功能的损失等一些款项放入专户或使用基金的方式进行管理使用[9]，其中贵阳市设立了生态修复和文明建设基金，昆明市设立了专项基金，无锡设立的是财政专户。这些赔偿金主要用于环境的修复，也可以用于其他环境民事公益诉讼的案件进行调查取证，以及对环境的具体情况进行监测、测评环境损害程度等费用。但这一制度到目前为止仍然还处于摸索阶段，到底应该如何管理这一专项资金仍然没有定论。如果不进行统一管理，很可能导致执行不到位，从而对申请执行的时效性产生影响；如果让法院进行统一的管理，不仅增加法院的压力，缺乏专业性的法院可能导致错过最佳的修复时期，影响修复的后果；由政府进行管理，法律和社会都无法进行监督，又容易专款不专用；而由第三方进行独立管理，或者委托专门的机构进行管理，如果出现资金不足，其是否可以停止修复？如果要求对资金进行补充，那么谁应当承担这个义务。一般司法判决中收缴的资金都要上缴国库，然后由国库统一进行管理然后确定支付的范围，而直接由地方财政支配容易引发地方保护主义。所以这一制度在理论和实践中都需要作进一步的规范。

三、完善我国环境民事公益诉讼执行的措施

(一)明确代履行方式

在实践过程中，代履行可以使被破坏的生态环境及时得到修复和恢复，但是代履行的主体以及履行之后资金的回收应当如何确定成为亟待解决的问题。在环境民事公益诉讼中，适用代履行方式应当明确一下几点：

第一，根据法律法规规定来选择具有专业性和针对性人员或机构来执行修复方案。即法院在选择委托的第三方时，如果法律法规对于第三方的资质有一定的限制的话，应对符合资质条件的人员或机构进行优先考虑；在有多个人员或机构符合资质条件的情况下，也可以采用招标的方法进行确定；同时，申请执行人也可以向法院推荐第三方代履行人员，在符合资质的情况下，也可以自荐成为来履行执行义务，当然，最后人员的确定应有法院来确定。

第二，对于代履行的费用，应当由法院确定，并制定被告人在一定时间内交到法院；如果没有及时上交，法院可以对其进行强制执行。当然在代履行完毕后，被告人可以对使用的费用凭证进行查询，如果被告人对于代履行的费用有疑问，则可以去要求代履行人说明使用情况。

第三，代履行的适用范围应当限定在被告人无法完成修复工程或者并非一定要被告人自己亲自完成的情况下。如果被告人有能力完成或者一定要其自身完成，而其不履行义务的，则可以根据《民事诉讼法》第111条进行处罚。

(二)确定环境修复制度

一是修复标准。目前为止，我国的环境修复属于刚入门的初级阶段，对于修复的标门不能设定的太高，应当考虑各地的因素，根据不同地区不同的具体情况设定相应的标准，在第三方完成生态修复方案后，行政管理部门、法院以及基金会应当成立专门的环境保护评定委员会对于修复的结果进行检验，同时增强社会大众的参与，考虑社会人员的加入，从而保护社会大众的知情权。为确保结果的准确性和权威性，应当成立专家评审制度。

二是完善监管机制。环境问题存在的种类较多且都带有一定的复杂性，涉及到的各方主体具有广泛性，应当要进行妥善处理。首先，法院要对修复的具体执行情况进行跟进；检察院加强对于资金专款专用的监督；环保机构利用其自身专业技术的优势，监督生态修复的实施提供有效，并提供一定的技术支持。当然，社会的监督也是必不可少的，要调动社会公众一同参与。在生态修复完成之后，法院、环保部门、社会环保组织还要对环境修复的情况进行回访和监测，或者共同协商，划定一定范围内的风险防范区，防止第二次的环境破坏。

三是构建第三方监督制度。监督对于环境公益诉讼的重要性是必不可少的，除了法院、行政机关以及监察机关的监督，公众作为第三方的监督是必不可少的。这一制度最先适用的是贵州省清镇市人民法院环保法庭的一个司法实践针对环保执行的专业性、时间长、容易复发的特点，其成立专门的环保主体进行监督，让被告置身在公众的监督之下，从而保证修复的有效实施。[10]第三方的监督不仅可以将公众参与民事公益诉讼的执行，对于节约司法成本、缓解法院的压力，在一定程度上还解决了法院专业性的限制，对于其他企业、人员还能产生有效的威慑作用。而这一制度能否有效发挥其作用，关键在于如何确定这个监督主体。这一选择应考虑不同的因素，首先，该主体要具有一定的监督能力。环境民事公益诉讼的监督，不能只是局限于形式上的监督，应当对于实质的监督，对于生态修复的实际进程和效果要有清晰的认识和科学性的论证，因此，要求其必须具有一定的专业知识和能力，能够认清生态修复的实际情况。其次，其应当具有一定的独立性，不能附属于某一企业或者某一部门。[11]择该主体唯一的评判标准就是其自身的专业知识和能力，在监督过程中发现生态修复的进程与修复方案严重不符，或者其结果并没有达到改善环境的目的，或者专项资金使用存再滥用的情况，应当及时向执行法院报告。通过上面的两个标准可知，环保组织是一个比较合适的第三方监督主体。环保组织是具有独立性的，其非营利性特点和其自身所具有的专业人员和能力是其他机构、人员所不能比较的，因其自身的特点，其符合第三方监督主体的要求，能够切实履行责任。当然，监察机关、法院和社会公众等当然也可以在自己的能力和权限范围内对于生态修复的执行情况进行合理的监督，从而凝聚更多的力量去保障环境民事公益诉讼的裁判的有效执行。

(三)完善专门公益基金机构

生态修复是一个漫长的过程，需要耗费大量的精力和资金，因此资金的来源应当有很多不同的路径，专项资金的建立也是目前的趋势[12]。在实践过程中，也有环境公益基金设立的先例，如云南首例环境公益诉讼案件，法院判决将赔偿430多万元支付给昆明市环境公益诉讼救济专项资金。专项资金可能来源于国家对于生态修复的专项补贴、各地方政府对于生态修复的专项补贴、被告人承担的赔偿缴纳的修复费用、社会其他人员的捐款等等。将这些资金进行统一管理，可以借鉴美国的“超级基金”制度，成立一个独立的“环境修复基金会”的公益基金机构，由国家、地方政府、法院对于基金会的相关工作予以支持，从而确保生态修复的顺利完成。而对于资金的使用范围应当有明确的规定，从前期诉讼过程中产生的费用，到后期修复的费用都应当纳入该资金的使用范围。具体操作办法应当根据修复的方案制定使用办法，采用分账管理、专款专用的模式，确保能够规范地使用资金，及时制定好修复方案，从而确保生态修复的有效实施，并制定一些激励政策来调动起大家的积极性。在公益基金机构的人员构成中，不仅要包括管理的机构日常事务的人员，还应该将环境保护方面的法律专家、有相关经验的律师等等纳入项目评审委员会，同时通过环境保护部门以及相关领域的专家成立顾问委员会等，对各个修复工程评审实施进行评定，从而规范基金的使用。

当然，为了防止有利害关系的相关人员滥用资金，监督对于这个公益基金的机构来说是必不可少的一个环节。首先，要从内部抓起，不断加强该机构内部的自身财务的管理，尽量使每个项目的开支都不会超过本来的预算，严格要求每一笔资金的使用，使其能够发挥最有效的利用；在加强内部监督的同时，还要加强外部监督。在保证该机构具有自身独立的情形下，在设区的市级政府设立专门监管该机构运行的部门，同时定期向公众公开基金机构资金的来源、用途的相关信息，不仅接受政府部门的监督，同时接受社会公众的监督。公益基金对于生态修复具有重要的作用，其本身具有的公益性、激励性等特征，以及其适用用途，要求只有通过内部和外部的双重监督，才能使每一笔资金都能安全、有效的利用。基金会的成立不仅对于资金的管理有重要的意义，还可以对于生态修复的技术、人才以及相关的服务等方面提供帮助，确保我国公益诉讼的诉讼阶段和执行阶段的顺利进行。生态修复是具有公益性质的，专项资金的管理会直接影响到生态修复的过程，决定能否有效执行相关的生效判决，因此理应接受社会和法律监督，使其符合规定。因此，为了生态修复的顺利进行以及环境民事公益诉讼判决的有效执行，规范环境修复专项资金管理机制成了一种不可阻挡的趋势[13]。

我国环境民事公益诉讼的执行一直在摸索中不断向前发展，如何不断优化我国的环境民事公益诉讼的执行问题一直是亟待解决的问题。而任何的制度构建都不是能在一朝一夕就解决的，需要通过一步步完善，更何况是生态修复这个具有周期性、专业性和复杂性的庞大工程。从履行主体、资金管理以及监督等方面对于其执行方式的有效规范，有利于保障生态修复的顺利实施，为保障我国的美好生态环境做出贡献。同时在公众参与的过程中提高人民对于保护环境的认识，带动全社会共同行动，以实际行动保护环境，尽可能将污染的环境恢复到原来的状态。