中国人民银行全面预算管理制度实施的分析

□ 文| 李慧敏

中国人民银行现行的预算管理制度简介

2016年中国人民银行编制出台了《中国人民银行会计财务工作转型规划（2016-2020）年》，该文件中提出中国人民银行在后续进行会计财务工作转型升级中要重点关注费用预算管理，建立科学规范的、符合央行职责履行和审慎管理的全面预算管理制度。全面预算管理制度作为一种全面统筹、科学规范、动态管理的现代管理模式，对满足中国人民银行履行职能的资金需求，提高银行内部预算管理决策的准确性具有重要的现实意义。

中国人民银行全面预算管理制度实施的问题

全面预算管理的组织体系不健全

《中国人民银行会计财务工作转型规划（2016-2020）年》中表明人民银行要建立完善的全面预算管理组织机构，建立职能明确、独立统筹的预算管理委员会，强化各组织机构之间的协调与合作。目前央行推行全面预算管理制度所涉及的组织机构基本包括预算管理委员会、财务会计部门和业务部门等。首先，部分央行虽然根据文件指示设立了预算管理委员会，不能全面了解预算管理的运行机制和职责分工，甚至将预算决策和方案的制定交由会计财务部门全权决定，从而导致预算管理委员会发挥的作用有限，不具备全面统筹、优化协调的预算管理能力。

全面预算管理的编制模式不合理

全面预算管理制度的编制模式是指各单位在编制经济活动相关的预算方案时，围绕单位整体发展战略将预算目标细化拆分至各个分支机构和部门，结合分支机构的具体情况和实际支出需求，对各项支出进行初步的预测和拟定，得出科学有效的预算方案。2015年《中华人民共和国预算法》中提出各行政事业单位要结合自身实际情况逐步建立跨年度的、动态管理的预算平衡模式，整理现有的全面预算管理方案和实施进度，从长远角度出发逐步实现预算管理与业务发展相衔接的三年滚动支出规划。但是目前部分央行预算方案的编制都是以各分支机构上一年度的财务预算执行情况和本年度的业务工作计划和支出预算为基础，并未从长远发展的角度建立起动态管理的、跨年度的中长期发展战略和业务预算规划。

全面预算管理的执行方式不规范

全面预算管理制度的执行方式指经济活动在预算期内需要按照实现制定的、批准审核后的预算方案实行，并及时对各项支出或资源消耗情况进行准确记录和实时上报。全面预算管理制度的执行方式基本包括指标下达、方案执行和事项调整等过程。目前部分央行对全面预算管理的执行方式和工作要点未进行明确规范，预算管理的控制强度和约束力度不够，特别是对可进行预算调整的事项及审批程序未作出明确的规定，一些工作人员根据实际情况在预算允许的范围内随意调整预算额度，甚至在资金不充分时申请调增指标，影响了预算管理委员会和会计财务部门的正确判断，阻止了全面预算管理制度的有效推行。

中国人民银行全面预算管理制度实施的建议

全面预算管理制度作为一种全面统筹、科学规范、动态管理的现代管理模式，对保障中国人民银行职能履行的资金需求，提高银行内部预算管理决策的科学性具有重要的现实意义。

建立全面预算管理制度的组织体系

良好健全的组织体系是全面预算管理制度贯彻落实的重要保障。中国人民银行要及时完善全面预算管理制度的组织体系，明确预算管理委员会、财务会计部门和业务部门之间的职能定位和责任分工，结合矩阵式管理模式构建纵向统一、横向协调的组织结构。

纵向成立职能明确、独立统筹的预算管理委员会，作为推进预算管理工作的领导机构，加强各部门的纵向条线管理，实现全面预算管理方案的层层传递、准确下达；横向明确会计财务部门和业务部门的主体作用，明确自己在全面预算管理体系中的责任和地位，保证自身职责的切实履行。

改进全面预算管理方案的编制模式

合理的预算编制模式是全面预算管理制度实施的基础保障。中国人民银行在进行预算方案编制时要充分考虑银行的中长期发展战略和业务规划，从长远角度出发建立起跨年度的、动态管理的预算编制模式，实现预算管理与业务发展相衔接的三年滚动支出规划。

在进行预算方案编制时要充分考虑下级分支行的实际情况和支出需求，秉承完整性、重要性、符合分支机构预算要求、体现人民银行履职需求的原则，利用平衡计分卡的思维将银行的长期规划分为产出、效益、服务和预算四个维度，并按照业务职能将四个维度的战略目标细化到各个机构和部门，各分支机构围绕细化后的预算目标，测算出符合自身实际情况的支出需求和预算额度，确定本行内部未来三年的工作目标和业务规划，实现跨年度的预算编制模式，增加预算方案的准确性和有效性。

规范全面预算管理制度的执行方式

规范合理的执行方式是全面预算管理制度顺利实行的有力保证。中国人民银行在预算工作的执行推进环节，要规范相关方案的执行方式，确保工作人员在预算执行推进过程中有明确统一的参考规定。预算执行工作人员要准确理解和把握预算执行的标准和规定，关注预算执行方式是否符合既定和预算目标和执行规范，减少不合规、不合理的预算执行方式。对预算执行过程中可调整的事项，及时与相关的事权部门进行沟通，进行合规性分析和流程性上报，确保预算管理方案的顺利执行。

结语

中国人民银行要构建纵向统一、横向协调的预算管理组织架构，规范预算方案的执行方式，完善央行内部的信息化系统、增加动态追踪管理模块，建立全过程动态追踪管理的评价体系，促进中国人民银行全面预算管理制度的有效落实。