大学治理视域下高校内部行政机构的定位、冲突与调适

邓 海 婷

(广东理工学院学校办公室， 广东肇庆 526100)

大学治理是大学的一个现实任务，大学内部治理主要指大学内部不同权力实体的权力与责任划分以及运行过程中相互协作的制度设计和安排[1]。大学治理的最终目标在于通过多主体的共同行动和协同配合，将大学的各项制度优势转化为大学治理的综合效能，促进大学人才培养、科学研究、社会服务等职能的高效履行，推动实现大学治理体系和治理能力现代化是高校实现高质量发展的关键与根本。大学治理现代化也是国家治理现代化的重要组成部分，大学治理现代化的实现是一个长期的过程，需要高校内部的学术机构、行政机构和其他机构的协同参与和共同努力。权力的合理化分配和组合是大学治理的基本内容，当下大学治理之所以难以有效打开局面，其根本原因在于高校内部的各类组织和机构在具体的权力划分和分配、职责的明确和分工上，并未形成一致性和共同性的认知，因而难以在大学治理问题上采取明确的行动策略和选择，导致大学治理效能难以得到有效保障。因此，对大学治理中涉及的特殊和关键组织和机构的权力和职责进行深入系统地分析和研究，能够为大学治理打开更好局面、提升治理效能提供路径思考。

高校内部行政机构作为高校一种基本而特殊的组织和机构，在大学建设和发展中扮演着重要角色，它作为大学治理的重要行动主体，承担着重要的使命和责任，与其他内部机构和主体有着千丝万缕的关系。高校内部行政机构在大学治理的视域下究竟有着什么样的角色定位，在治理实践过程中，又面临着哪些实际冲突，从大学治理现代化目标实现的角度出发，高校内部行政机构又可以做哪些调适，对于以上问题的回答都构成了本研究的基本研究思路。研究大学治理视域下的高校内部行政机构的工作定位、运行状态和因应对策，对于更好地梳理大学治理中存在的突出问题，分析大学治理中的主体关系，厘清大学治理中的权责状况，形成大学治理的基本思路，促进大学整体性治理目标的实现都具有十分重要而现实的意义和价值。希望通过研究高校内部行政机构在大学治理中的基本情况，更好地发挥行政机构对大学治理的基本作用，更好助力大学治理能力和治理体系现代化目标的实现。

一、身份与角色：高校内部行政机构在大学治理中的基本定位

教师、行政人员和学生是高校主体的重要组成部分，在大学治理中都扮演着重要角色，高校内部行政机构在大学治理中并不是孤立地存在，而是与其他组织和机构发生着密切的联系。大学治理的本质是实现对大学相关事务的有效管理和高效管理，行政事务、学术事务和学生事务的交叉、重叠和融合，让高校内部行政机构在大学治理中的身份和角色变得更加多元和多重。结合高校内部行政机构在大学治理中的基本作用和作为来看，高校内部行政机构是高校行政权力的执行者和行政事务的主导者，是高校学术权力的影响者和学术事务的参与者，是高校学生权力的保障者和学生事务的处理者，在大学治理中发挥着重要的协调作用。

1.高校内部行政机构是高校行政权力的执行者和行政事务的主导者

行政权力是高校内部行政机构的核心，也是大学治理中的一项重要权力。因为大学行政权力的存在，高校内部行政机构才有了存在的合法性和必要性，行政权力是大学教育管理者实现对大学管理、治理的基本权力构成，凭借行政权力大学教育管理者才能在充分遵循教育规律的基础之上，实现对大学人员的管理、资源的统筹和发展的规划。权力的存在，不是通过观念意义发挥作用，而是通过运行执行产生作用，高校内部行政机构则是行政权力的直接执行者，高校内部行政机构的各个部门享有大学教育管理的基本行政权力，如教务部门拥有考试权，人事部门拥有选人进人权，科研部门拥有资源分配权，纪检部门拥有监督监察权，等等，正是因为这些行政机构和部门的存在，才使得大学基本的行政权力得以实现。因此，从这个角度来看，高校内部行政机构是高校行政权力的直接执行者，他们在与其他部门(以二级学院为主)的互动中体现高校行政管理的意志，传递行政管理的决策，落实行政管理的要求，实现行政权力和权威的作用发挥。伴随行政权力而来的是相关行政事务，高校内部行政机构在执行和行使高校行政权力的同时，也需要主导高校行政事务的开展，解决和处理行政事务也是高校内部行政机构的重要工作职责，通过主导、解决和处理行政事务，为大学治理所涉及的基本事务做出基础的贡献，以基本的制度和要求实现对大学日常事务的高效落实和处理，为大学治理能力和体系的现代化奠定坚实的基础。

2.高校内部行政机构是高校学术权力的影响者和学术事务的参与者

大学作为一个教育组织和社会组织，承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新、国际交流等重要职能，严格按照教育规律和学术规律来推动大学的正常运行，是大学治理的题中之义和内在要求。高校内部行政机构作为管理部门和服务机构，在为学术权力的更好发挥创造优越的条件和环境的同时也获得巨大的工作空间。但是，因为学术权力和行政权力在价值导向、实践定位和工作要求上存在明显的差异和差别，导致学术权力和行政权力在大学治理的视域中显得并不协调。这也就从根本上导致高校内部行政机构对高校学术权力带来了影响和制约。虽然，高校内部行政机构工作的基本依据是行政权力，行政权力的扩大，一方面对于更好地贯彻高校内部行政机构的意志和要求具有很好的促进作用。另一方面，行政权力的扩大势必会削弱高校学术权力，行政权力与学术权力二者之间的平衡被打破，高校内部行政机构成为可能影响学术权力效果和作用的主体。但是因为学术权力与行政权力关系形态的存在，也因为高校学术事务和行政事务的天然交叉、重叠和融合，加之高校的工作重点在于促进学术事业的发展，实现学术的繁荣和昌盛，所以高校内部行政机构更应成为高校学术权力的影响者和学术事务的服务者。

3.高校内部行政机构是高校学生权力的保障者和学生事务的处理者

学生权力是高校行政权力和学术权力之外的第三种权力形态。在欧美发达国家的高校因为有较好的学生参与学校事务的传统，因此学生在大学管理和治理中的基本权力能够得到较好的保障和满足，我国因为学生教育管理的工作惯性和学生主体的认知惯习的存在，导致学生主张权力、运用权力、护卫权力的意识和能力都较欧美发达国家有较大差距。在推动大学治理的过程中，高校内部行政机构作为大学治理的重要行动主体和关联主体，在实际的权力运行和分配中，也扮演着高校学生权力保障者的角色。高校内部行政机构在日常的教育管理和服务学生的实践中，在与学生的互动交流中，充分体现着对学生权力的尊重和敬畏。身体力行，遵照国法校纪，全力保障学生的基本生存权和发展权，同时也极力在唤醒和指引学生行使参与大学治理的权力，因此，高校内部行政机构在大学治理中也是高校学生权力的保障者。高校内部行政机构的一个基本身份和角色行为便是为学生服务，做好学生的选拔、培养和就业等具体工作，需要在保障学生基本权力的基础之上，以高度的责任心投入到学生的实际事务处理之中，以学生事务的更好处理为实现大学治理能力和体系的现代化扫除障碍。

二、理念与权力：高校内部行政机构在大学治理中的内外冲突

我国大学共同治理难以发挥实效，既有制度供给上的原因,又有权力配置上的原因，但人本身的原因也不容忽视[2]。高校内部行政机构在大学治理中的身份和角色清晰而明确。但是我们从大学治理的现实和大学治理的相关研究也看到，大学治理并未在高校内部行政机构的作用发挥中实现治理能力和体系的现代化。其根本原因在于，高校内部行政机构在大学治理过程中，自身的工作理念、权力作用和结构效率等与大学治理的理念定位、主体关系和效能要求存在一定的冲突。这些冲突体现在高校内部行政机构的行政理念与治理内涵的冲突，行政权力对学术权力的干扰，行政权力对学生权力的限制，行政效率对治理效能的制约。

1.高校内部行政机构行政理念与大学治理内涵的冲突

高校内部行政机构以行政理念为中心而形成，在实际工作中，行政理念对于其在大学治理中的行动和行为都产生了巨大影响，而行政理念与大学治理的内涵本质却存在冲突。大学组织处于外部环境影响与内部力量影响的均衡状态,在组织内部具有理性科层组织和政治属性组织的双重属性,使得大学治理呈现模糊性和复杂性[3]。行政的本质是控制，它强调行政权力的绝对权威，侧重自上而下的服从和管理，注重由内而外的组织和渗透。在行政理念的指引下，高校内部行政机构呈现的是一种管理导向和控制导向的运行思维和模式，这种理念从本质上讲是基于法定权力权威下的单一主体管理思维，而大学治理的内涵在于推动权力合理化分配和组合，建立一种多主体参与的共商、共治、共建的治理格局，强调高校各主体的平等协商，发挥扁平组织的作用和功能，实现对大学相关事务的善治。在治理思维的指引下，大学的治理行动和行为更多是一种共治导向和服务导向的运行思维和模式，治理内涵从本质上讲是基于公共契约精神下的多主体治理的思维，从行政的理念和治理的内涵来看，高校内部行政机构在大学治理的实践中，首先面临着自身行动行为哲学与治理哲学的不一致和内在冲突。如何实现高校内部行政机构的行政理念与治理内涵的一致，推动管理思维向治理逻辑转变，是大学治理能力现代化和体系现代化的关键。

2.高校内部行政机构行政权力对高校学术权力的干扰

行政权力和学术权力是高校权力的两种重要权力形态，二者的相互作用和共同作用对于实现大学治理的基本目标具有实质性功能。高校内部行政机构拥有的行政权力相对学术机构和学者拥有的学术权力过大，造成行政权力对学术权力的干扰甚至是挤占，从根本上而言不利于大学治理良好格局的形成。学术活动是高校最基本的活动，高校作为探索学术的场所，理应在发现知识、传播知识和创新知识方面在社会组织中做出表率。因而，学者拥有一定的学术权力自然也是必要和必需的，但受制于我国传统的行政管理模式，政府组织中的行政管理思维深深地对高校的日常组织管理产生了影响，再加上我国高校大多为事业单位，行政管理的痕迹和要求体现得较多，也就形成了我国高校管理显著的行政化，即高校对外呈现的是一种类政府组织的运行模式，办学过程中体现了明显的行政哲学和思维。在这样的背景下，高校内部行政机构作为高校行政权力的捍卫者和执行者，在行使行政权力的过程中，自然也会带有较强的行政化思维，尤其是在处理行政事务、学术事务时，会不自觉地陷入行政权力的内在优越之中，不经意间会形成对学术权力的干扰、逾越，甚至是挤占，导致高校官僚气息浓厚，使高校失去了教育办学的活力，扭曲了高校的价值取向[4]。这突出的体现便是在制定高校发展战略和蓝图或进行高校资源分配时，高校内部行政机构的行政权力的话语权，相对于学术机构或者学者的话语权而言会更加强势。这种行政化的干扰、介入，会在很大程度上使得学术权力难以有效发挥，学术规律在高校办学中难以得到保障，大学治理的宏伟目标自然也会受到干扰。

3.高校内部行政机构行政权力对高校学生权力的限制

学生权力作为行政权力和学术权力之外的第三种权力形态，其存在保证了学生参与大学治理的基本权利。在大学治理过程中，高校内部行政机构行政权力对学生权力的限制和削弱，导致大学治理中学生参与明显不足，学生作用难以在大学治理之中得到发挥，这是高校内部行政机构的内外冲突的直接体现。在欧美发达国家，学生在大学管理和治理中，拥有较强的主张自己权力的意识和传统，学生参与大学治理的行动和行为较为频繁；在中国大学语境中，由于高校内部行政机构对于行政权力的过度强化，学生对于行政权力的相对敬畏，在行政权力主导体制和机制之下，高校内部行政机构成为推动大学治理的实际主体和绝对主体，学生主体由于学生权力主张的意识和传统严重不足，尤其在行政权力的潜在影响和制约下，学生权力的实现环境和空间相对狭窄。这样一来，学生习惯性地处于行政权力的包围和包裹之中，不愿意也没有实际的平台参与到大学治理之中，大学生参与高校事务、参与大学共治的行动和行为被大大削弱。高校内部行政机构行政权力对高校学生权力的削弱和限制以潜在、权威、惯性的方式进行，而学生则不自觉地陷入不主权、不用权、不维权的怪圈之中，成为大学治理的旁观者。

4.高校内部行政机构行政效率对大学治理效能的制约

推动制度优势向治理效能转变是我国国家治理体系的基本目标，制度的生命力在于执行，而大学治理的根本和关键在于效率，即能否按照要求及时传导到位，及时检视到位，及时整改到位，及时治理到位。因而对高校内部行政机构而言，行政效率在很大程度上决定了学术生产的效率，决定了人才培养的效率，最终决定了大学治理的效率和效能。在大学治理的实践过程中，高校内部行政机构的行政效率相对低下是一个不争的事实，而这种低效率与大学治理效能的要求是相悖的。高校内部行政机构的行政效率相对低下，带来的是高校行政事务的整体效率低下，带来的是高校学术生产尤其是高质量学术科研成果、高水平学科建设成效的相对滞后，带来的是高校人才培养尤其是一流本科人才的培养、行业领军人才的产出相对较少，最终导致高校整体的治理能力和体系落后于时代的发展要求，导致与同水平、同层次高校的差距拉大，与诸多的发展机遇擦肩而过，陷入低水平重复的发展困境之中。大学治理过程中，高校内部行政机构的效率低下不是一个孤立的事情，必须引起高度重视，必须削弱这种低效对大学整体质量效能的消极或者负面作用，要充分发挥行政工作的基础服务作用，以大学治理的高效能促进高校发展的高效率。

三、调适与改进：高校内部行政机构在大学治理中的行动选择

高校内部行政机构在大学治理中面临的内外冲突现实存在，以往高校管理机构凭借行政整合工具逐渐失灵,高校治理结构碎片化日益凸显[5]，对标大学治理能力现代化和体系现代化的要求，推动高校内部行政机构调适和改进行动策略和选择是必由之路。强化治理理念，服务建立现代大学制度，厘清权力边界，确保学术权力作用发挥，彰显学生作用，扩大学生主体参与度，提高行政效率，实现治理效能整体提升，应该成为高校内部行政机构调适行动策略，成为促进大学治理的必然选择。

1.强化治理理念，服务建立现代大学制度

高校内部行政机构作为大学治理的重要行动主体，在推动大学治理的实践过程中要不断强化其治理理念，服务建立现代大学制度，实现大学治理的常态化和科学化。高校内部行政机构要克服行政理念对其基本行动和行为的潜在影响，从大学治理的大局出发，将大学治理的理念融入实际工作之中，与高校其他主体一起，加入现代大学制度的建立过程之中，推动建立一种多主体参与的共商、共治、共建的治理格局，充分发挥各主体在大学事务处理中的作用和功能。要改变以往靠行政指令实现对高校权力的控制，克服行政理念下的行动和行为偏差，推动大学治理由管理思维向治理逻辑的转变，做好顶层设计和分层对接，建立并完善大学章程，严格依法依规治校，发挥现代大学制度在大学善治中的功能。

2.厘清权力边界，确保学术权力作用发挥

权力的合理化分配和组合是高等教育系统不断完善、大学治理不断优化的关键与根本。大学治理的过程也是高校各类权力不断博弈、妥协和重组的过程。高校作为一个教育组织和社会组织，其学术属性得以体现的基础在于其学术权力的保障，大学治理目标得以实现的基础也在于学术事业的繁荣。高校内部行政机构作为各类权力的参与者和执行者，在权力的合理化分配和平衡中扮演着重要的角色，立足于更好地实现大学治理的目标，推动大学治理能力现代化和体系现代化，高校内部行政机构要不断厘清行政权力和学术权力的边界，逐步去行政化，做好服务和保障工作，确保学术权力作用的发挥，推动大学治理回归高等教育本质、回归教育规律、回归学术规律、回归大学规律，推动大学组织回归学术属性，让学术充盈校园，以学术繁荣引领大学治理良好格局的形成和开拓。

3.彰显学生作用，扩大治理学生主体参与

大学治理是一个多主体共同行动的集合，治理模式是大学内部治理的核心话题之一[6]，学生主体也是大学治理的参与者，而不是旁观者。高校内部行政机构行政权力的控制导向和管理思维，在某种程度上削弱了学生主体在大学治理中的参与热情和积极性，限制了学生作用在大学治理中的发挥。从大学治理的基本要求和长远发展来说，必须扩大学生主体的参与、扩大治理对象的范围。在此过程中，高校内部行政机构作为行政权力的执行者和学生权力的保障者，要进一步重视学生主体的作用，采取措施，积极主动走向学生，改变以往行政工作严肃、呆板和控制的形象，以更好的服务意识、态度和方法，进一步唤醒学生的主体意识和权力意识，扩大学生主体的参与，逐步将学生主体纳入大学治理实践中，进一步彰显和发挥学生主体在大学治理中的关键和特殊作用，使其与高校内部行政机构一起，共同构成大学治理的行动主体，推动解决大学治理中的基本问题和重点难题，服务于大学治理能力现代化和体系现代化目标的实现。

4.提高行政效率，实现治理效能整体提升

行政效率低下是高校内部行政机构面临的一个现实而长久的问题。这个问题也是制约大学治理效能进一步提升的关键，更是影响大学实现整体性治理的难点。在推动提升大学治理效能、实现整体性治理过程中，高校内部行政机构承担着义不容辞的任务和使命。大学治理效能整体性提升的关键在于大学运转效率的提升，高校内部行政机构要主动对标大学治理的基本要求，深刻认识和领会大学治理的本质内涵，通过管理机制和模式的优化，工作程序和要求的调整，着力提高行政效率，以实际行动解决困扰其发展的顽疾，彻底改变其效率低下的外部评价和形象，重塑高效、高能的组织形象，以高质量的行政效率为大学治理效能的整体性提升树立标杆和榜样，成为学在前、做在前的典范，以自身效率的提高牵引带动大学建设和发展整体效率的提升，为大学治理目标的实现提供坚强有力的保障。