当前土地增值税对房地产市场的经济效应分析

□ 文| 毕大庆

1994年开证的土地增值税，是针对房地产项目的超额利润而设计的，作为抑制房地产暴利的手段，应该发挥应有的作用。但是，在如今房价不断高涨、房企疯狂拿地的背景下，土地增值税由于预征率较低、清算项目少、征收力度差等原因，一直没能充分发挥调节土地增值收益，抑制房价的作用，反而对实体经济产生挤出效应，不利于科技创新和经济良性发展，易于产生系统性金融风险，与“房子是用来住的”根本属性背道而驰，房价成为最让政府头痛的经济问题。土地增值税没有发挥应有作用，改革呼声不断高涨，那么土地增值税对市场经济究竟会产生怎样的影响，本文将从经济学角度和土地增值税收入管理角度进行效应分析。

土地增值税的价格机制效应

一是短期内税负不易转嫁，对调控房价具有积极意义。按照现行税法规定，土地增值税实行四级超率累进税率，开发商转让房地产所取得的增值额越大，税率就越高，应缴纳的税额就越多。在短期内，由于房地产供给相对稳定，房地产的供给价格弹性具有刚性，而对于属于耐用消费品的房屋，与日常生活用品相比，消费者的需求价格弹性较大，房价过高则消费者不去购买，土地增值税的税负则不易转嫁给需求者。

二是长期内税负将会转嫁，对调控房价作用有限。 新增城市人口的消费需求，现有城市居民改善住房的需求不断增长，巨额居民储蓄存款投资渠道单一、土地的稀缺性以及地方政府经费短缺与事务增多的矛盾，多种因素叠加不断推高房价，土地增值税变成房地产企业的一项固定成本，消费者无奈接受，土地增值税能够发挥的作用十分有限。

土地增值税收入规模效应

从全国税收组织收入状况上看,2017年土地增值税收入4911亿，2018年度为5642亿，2019年度为6456亿。2016年至2019年全国土地增值税始终保持较高增速，这种增长房地产市场密切相关，与征收管理因素关联度不大。与全国总体税收收入相比（扣除退税因素），土地增值税只占税收收入的比例在接近4%左右，对税收收入影响也不大。从某县财政税收收入来看，2017年土地增值税收入591万元，2018年度收入4708万元，2019年度收入7790万元，逐年呈快速增长趋势，但占总体税收收入每年38个亿的比重非常小。

土地增值税具有财产税特点，征收在流转环节，计算具有企业所得税或个人所得税属性，收入规模虽然比不上主体税种，但是就是与个人所得税、房产税或土地使用税相比，税收收入总量排名靠后，对地方政府来说，有时可以说是忽略不计。每一次下发从严管理土地增值税文件，房价却稳升不降，土地增值税既没有发挥组织收入的功能，更没有发挥调节经济的职能作用。

土地增值税的市场结构效应

土地增值税优惠政策将促使房地产企业投资结构趋于合理。当前我国房地产市场结构不尽合理，并且已成为影响中国房地产市场持续健康发展的重要因素。对于房地产市场产品结构而言，比较一致的看法就是“应该大量发展经济适用型的普通住宅和一定比例的商业设施，对于别墅、高档公寓、写字楼应当严加限制”。而当前受利益机制的驱动，商品房供给结构的突出矛盾是：高档商品房供给量偏大,而中低档商品房供给不足。土地增值税中的税收优惠条件的设定将有利于引导房地产企业合理调整投资开发结构。按照土地增值税条例的规定，纳税人建造普通标准住宅出售，其增值额未超过扣除项目金额20%，免征土地增值税。这将抑制高档商品房的盲目开发，引导房地产商开发普通住宅、微利商品房或经济适用房，合理调整商品房的供给结构,满足不同收入水平，特别是中低收入水平消费者的需要，对房地产市场的整体价格产生有利影响。从某县房地产已经清算项目来看，普通住宅清算基本都要退税，商业地产清算所占比例不大，实际土地增值税负担率比较低。特别是近些年，受网上交易迅猛发展的影响，消费者购买商业地产积极性不足，商业地产平均价格不断走低，这也一定程度上压低商业地产利润空间，土地增值税税款的实现进一步减少，土地增值税优惠政策引导房地产经济健康发展起到一定作用。

土地增值税的政策执行效应

众所周知，房地产市场是一个政策性很强的市场，然而，现在房地产开发市场缺少反映房地产投资趋势的经济指标，调控房地产投资手段有限，宏观调控政策滞后，缺乏前瞻性，加之现行房地产税收存在多税种、多层次、多环节、彼此交叉、重复课税、主体税种不突出和缺失的现状，巨大的隐形利润使政府的宏观调控政策失灵，房地产市场出现失常失控现象。

开征土地增值税目的就是调节房地产利润。但是，在政策设计上和税收管理上，还远没有达到设计目的。一是目前的土地增值税征收范围中，仅限于转让国有土地使用权，对转让集体的土地使用权不征收，房地产出租，房地产继承和自用的房产排除在外。这样制度设计是难以抑制持续不断上涨的房价。土地增值有自然增值和人工增值（即投资增值），土地增值税征收的基础是土地的自然增值，即由于经济发展，周边基础设施建设区位的改善而导致的增值。这样做的后果导致大量的“食租”和“以租代买”的行为的发生，进而刺激了“房地产炒卖”和居民大量购买“投资性”房地产。二是房地产项目清算中“四项成本”项目扣除不规范，虚列成本费用现象较为严重，侵蚀企业所得税和土地增值税的税基。目前不少地方都制定了房地产建设项目”四项成本“扣除标准，如：宿州市地税局联合相关部门制定办法，对超过标准又无正当理由的，税务机关按照标准进行项目清算。淮南市地税局也制定成本标准,对超过标准的，由城建部门或预算部门出具相关成本调查报告。三是在土地价格和房地产开发成本基础上可加计20%的政策值得商榷，加计扣除制度设计之初，是为了迎合住房制度改革所需，是对房地产企业支持鼓励政策，随着房地产价格不断攀升，房地产投资市场已经过热，这种加计政策明显已经不合时宜，对土地增值税政策执行产生负效应，严重削弱了该税种调节功能。四是项目清算工作不规范不科学。土地增值税清算条件分为两类：纳税人应该进行清算和主管税务机关通知清算，房地产企业往往在项目销售中，故意留有很少一部分不销售，达不到应当清算条件，而主管税务机关自由裁量权过大，又往往不通知纳税人项目清算，致使许多项目长期处于不清算状态。土地增值税清算滞后性和复杂性，制约了其调控房地产市场的功能。

土地增值税税种管理效应

土地增值税征缴弹性大，对房企运营影响明显。土地增值税直接进入地方政府口袋，在“土地财政”驱动下，地方政府把土地增值税当作调节收入的“蓄水池”，相比于巨额的土地出让金，地方政府往往对土地增值税“睁一只眼闭一只眼”。房价看涨、楼市形势好的时候，房企为拿地或有求于地方政府，一旦中央楼市调控方向趋于严厉、形势不好，地方政府往往会主动找房企“捧场”，土地增值税的征缴工作也据此显现弹性。如果税务部门严格征收，土地增值税将对房地产企业带来很大影响。尤其是近年房价快速上涨，如果房价上涨30%，即使按照30%的低档差额税率征缴，也相当于9%的税率，远高于目前1%至3%的预征水平。

土地增值税的流失，原因不仅仅是房地产企业纳税意识淡薄如此简单，如果将简单指向房企的无德，那么是谁制造了土地增值税黑洞的谜底，就只能停留在表层。诚然，一些房地产公司通过做假账、股权交易等种种手段，拖欠甚至偷逃土地增值税，而税务部门不能及时足额征缴企业应缴土地增值税，是造成黑洞的重要原因。但在此背后，暴露出的是制度交错无法契合导致的低效率。

土增税征收计算复杂，征税难度很大，如果缺乏专业素质，地方税务部门很难甄别应缴未缴的情况和严重程度。因此，堵上土地增值税黑洞是应有之义。只是，在怪责房地产企业之时，别忘也要检视制度自身问题。

近年来国务院、国家税务总局及各省市陆续出台文件，要求加强清算监督、从严征管土地增值税，侧面印证了土地增值税对房企经营业绩、楼市走向的影响程度，但这些文件具体落实程度仍需跟进。一是当期要加强调查研究，进一步完善土地增值税政策，提高预征率，可以按照实际销售进度多设置缴税档位，重新审视清算条件，改进和细化具体清算操作办法，在制度落实、征收环节等方面细化章程、明确细则，进一步完善配套措施。二是从长期顶层制度设计上看，土地增值税并非可持续保留税种，呼吁加快推进房地产税费综合改革，建议将土地增值税改革放到房地产税费综合改革的框架内，与土地出让金、房地产税等改革结合起来进行，统一征收物业税，该流转环节为保有环节征税，充分发挥财产税对房地产市场和经济发展稳定器的作用。