英国19 世纪过速城镇化及其引发的社会问题

王玉亮，刘海俊

（天津师范大学 历史文化学院，天津300387）

“过速”一词在医学上通常指心脏、心率过速，短暂的过速危害性小，但持续性过速因超出了身体机能的正常承受能力，往往会造成伤害。英国自1760年代工业革命开始至1851年不到百年就实现了城镇化，成为全球最早实现城镇化的国家，并仍以当时世界上最快的速度继续推进其城镇化进程，直至20世纪初。快速城镇化使英国从农业经济为主迅速转变为以工商业经济为主，城镇数量增长迅速，出现了多个巨型城市和城市带，从乡村人口占绝对多数迅速转变为城镇人口占绝对优势。英国的城镇化速度令世界各国惊羡，至今仍受全球许多城镇化国家追随和仿效。但快速城镇化产生的许多社会问题，一直困扰着整个19世纪的英国社会。英国的城镇化具有鲜明的原发性，不但对当时的欧洲各国，就是对当前正处于城镇化进程中的世界各国，都具有很高的借鉴价值。学者们或取鉴于它的快速城镇化模式，或反思其城镇化中的各种社会问题，然而却很少将两者联系在一起。从人口的城镇化这一传统标准来看，英国19世纪的城镇化是快速的、成功的，但从社会治理体系、治理能力来看，则超越了当时政府和城镇的应对能力以及当时的社会思想观念，致使这些社会问题难以迅速、有效地解决。深入探讨英国快速城镇化与城镇各种社会问题形成之间的关联，有助于剖析这些社会问题难以有效治理的原因，为当今很多发展中国家的城镇化提供宝贵的启示。

一、英国19世纪的城镇化速度①本文不对城市化、城镇化这两个概念的渊源、区别、内涵作界定。从19世纪的英国看，不仅有巨型城市如伦敦，还有数量更为庞大的、人口规模在万人左右的城镇，而且西方学者在统计过程中，常以5000人甚至是2500人作为城市标准。因此，本文认为城镇化一词更为合适。

一般来讲，城镇化的传统标准，或说传统意义/传统模式的城镇化，可以简单地理解为农村人口向城镇聚集的过程，即人口的城镇化（demographic urbanization）。当城镇人口所占总人口的比例超过50%后，则被认为实现了城镇化。传统模式的城镇化进程主要表现在农村人口流入城镇、农业从业人员转向非农产业、城镇规模扩大或兴起新城镇这三个方面的变化，当前许多发展中国家的城镇化正处于这样的阶段。但英国不仅早在19世纪中期就实现了传统标准的城镇化，而且在整个19 世纪的城镇化进程中一直保持高速状态。

（一）城镇人口快速增长

首先，从纵向对比看，19 世纪的城镇化速度远超此前的几百年。据里格利统计，1520年英国城镇人口为5.25%，1600 年为8.25%，1670 年为13.5%，1700 年为17%，1750 年为21%，1801年为27.5%，1851年为51%。①E.A.Wrigley,People,Cities and Wealth:The Transformation of Traditional Society（Oxford:Blackwell,1992）,p.162.可见1800 年之前平均每50 年增长3—4 个百分点，而1801 年至1851 年的50 年间却骤增了23 个百分点。另据迪恩统计，1700 年时5000 人以上的城镇人口约占不列颠总人口的13%，到工业革命前夕，上升到15%—16%。②P.Deane and W.A.Cole,British Economic Growth,1688—1959,（Cambridge:Cambridge University Press,1967）,p.7.如果以2500 人作为城镇的人口标准，1750 年城镇人口也仅占到总人口的25%。③R.A. Dodgshon and R.A. Butlin, eds., An Historical Geography of England and Wales（London: Academic Press Inc.,1990）,p.326.但工业革命开始以后，城镇人口增速明显加快。卡特尔等人统计得出，英国城镇人口占总人口的比例，1801 年为33.8%，1831 年达到44.3%，1841 年为48.35%，到1851 年达到54%。④Harold Carter & Roy Lewis, An Urban Geography of England and Wales in the Nineteenth Century（London: Ed⁃ward Arnold,1990）,p.36.至此，英国城镇人口超过农村人口，实现了城镇化。此后半个世纪内仍继续保持快速增长。据贝达里达统计，1861 年为58.7%，1871 年为65.2%，1881 年为70%，1891 年为74.1%，1901 年则已高达78%。⑤F.Bedarida, A Social History of England 1851—1975（London:Maine Press Association,1979）,p.17.这50 年增长了24 个百分点，速度更快了。进入20 世纪后，再也没有出现如此长期、快速的城镇人口增长。

其次，从横向对比看，英国的城镇化比欧洲其他国家起步早、进程快。据克拉夫茨统计，德国1900 年才达到56.1%，法国于1910年才达到44.2%。⑥N.F.R.Crafts,British Economic Growth during the Industrial Revolution（Oxford:Clarendon Press,1985）,p.59.不仅落后半个世纪，而且城镇化率也远低于英国。英国“自1750 年以来，人口增长似乎达25%，增长率比欧洲平均值高出50%”⑦［英］克里斯托弗·哈维、科林·马修：《日不落帝国兴衰史——十九世纪英国》，韩敏中译，外语教学与研究出版社，2015年版，第17页。。这使得19 世纪时英国城镇化的起点就高于其他国家。哈维等指出：“1801 年，不列颠本土上有30%的人居住在城镇，21%生活在超过一万人的城镇，这个比例比任何一个北欧国家都高得多。”⑧［英］克里斯托弗·哈维·科林·马修：《日不落帝国兴衰史——十九世纪英国》，第19页。但速度快也是不争的事实，以万人城市为例，“19 世纪初，英格兰和威尔士的890 万人口中有1/3已经是城市人口。到1851 年，1690 万居民中大约有一半人口生活在城市环境中。也就是说，生活在万人以上城市的人数在19 世纪上半叶增加了500 多万，意味着年均增长率达0.36%，是同期欧洲大陆国家城镇增长率的两倍”⑨Edward Royle,Modern Britain:A Social History 1750—2011（Manchester:Bloomsbury Academic,2012）,p.29.。

（二）农业经济向非农产业经济的快速转变

首先，农业从业人口比例迅速下降。英国1750 年的农业从业人口比例为65%，1850年为22%，1900年为9%。①Carlo M.Cipolla,The Economic History of World Population（Harmondswoth:Penguin Books,1974）,pp.30—31.可见，从1750年到1850 年，英国的农业从业人口就从65%迅速降至22%，只占全国总人口的1/5 左右；半个世纪后，全国只有9%的人口从事农业生产了。再从横向对比看，法国农业从业人口比例1750 年为76%，1850 年为52%，1900 年为42%；美国1800 年为80%，1850 年为65%，1900年为38%；整个欧洲1900年为51%，全世界1900 年为70%。②Carlo M.Cipolla,The Economic History of World Population,pp.30—31.当英国从1750 年的65%迅速降到1850年的22%时，法、美等国家仍有一半以上人口在从事农业生产。因此，无论从纵向或横向看，英国农业人口的转移速度都是绝对领先的。农业人口比例的降低，意味着非农从业人口比例的增加，即某种程度上非农经济比重的上升。

其次，非农产业经济比重快速增长。布罗代尔指出:“至十八世纪期间，世界只是农民的广阔天地，百分之八十至九十的人口依靠土地为生，而且仅仅依靠土地。收成的丰歉决定着物质生活的优劣。”③［法］费尔南·布罗代尔：《15—18世纪的物质文明、经济和资本主义》（第1卷），顾良、施康强译，三联书店，2002年版，第52页。甚至工业革命即将开启的18世纪中叶以前，英国仍然“是一个农民社会……英格兰的绝大多数人口都是依靠土地为生，而且他们的生活状况一般只是勉强生存而已”④［英］艾伦·麦克法兰：《英国个人主义的起源》，管可秾译，商务印书馆，2018年版，第300页。。如前述，1750 年时农业从业人口还占65%，到1850年就降至22%，同时农业产值占国民收入比例也迅速下降。奇波拉统计了欧美主要国家1870 年的情况：法国农业产值占国民收入的45%，德国为30%，意大利为57%，美国为30%，而英国是15%。⑤Carlo M.Cipolla,The Economic History of World Population,p.77.1891—1896 年时，英国仅为8%，法国为21%，意大利为28%，德国为20%，美国为16%。⑥P.Mathias,M.M.Postan,The Cambridge Economic History of Europe,Vol.2,Ser.1（Cambridge:Cambridge Univer⁃sity Press,1978）,p.557.对照前述农业从业人口的变化，可以说，从19世纪中后期英国非农经济就已成为国民经济的绝对主体了，“传统的以农业为基础的乡村社会”已“转变为现代的以工业和服务业为主导的城市社会”⑦王章辉：《近代英国城市化初探》，《历史研究》1992年第4期。。

（三）新兴城镇快速崛起，原有城镇规模迅速扩张

首先，新兴城镇迅速崛起。原有乡村工业所在地，18 世纪以来基于采矿业的发展和交通运输枢纽的建立，甚至具有优良休闲度假资源的地方，都因人口不断聚集而成长为新兴城镇。如奥尔德姆，1760 年还是一个仅400 人的村庄，随着纺纱厂的建立，1801 年时成长为拥有1.2 万人口的城镇。⑧H.C.Darby ed.,A New Historical Geography of England after 1600（Cambridge,1976）,p.283.到1801 年时，工业城镇在所有城镇中的比例已接近“四分之一”⑨［英］克里斯托弗·哈维、科林·马修：《日不落帝国兴衰史——十九世纪英国》，第19页。，进入19世纪后，新兴工业城镇更是如雨后春笋，“生产钢铁的米德尔斯伯勒，原先几乎渺无人烟，在半个世纪内发展到有12万人口的规模”⑩［英］克里斯托弗·哈维、科林·马修：《日不落帝国兴衰史——十九世纪英国》，第140页。。新兴港口城镇发展得更快，19 世纪初，南安普顿人口尚不足万人，自通往美洲的大西洋航线开辟后，于1842 年建造了现代化码头，推动了它的快速城镇化，自1842 年到1881 年，人口迅速增长到6 万人。⑪H.C.Darby ed.,A New Historical Geography of England after 1600,p.366.内陆地区因铁路和运河的修建也兴起许多城镇，如亨伯河湾的古尔原为一个小村庄，1826年开通运河、建立了码头，后来又建了铁路及相关设施。交通枢纽的位置使古尔在短短的20 年左右就发展成为一座现代城镇。白金汉郡的沃尔弗顿原为一个农场，自1838 年铁路公司在此建造了机车制造厂后，很快就发展成为具有10条街区的城镇。①H.C.Darby.ed.,A New Historical Geography of England after 1600,pp.219—220.

其次，原有城镇规模迅速扩张。如工业城镇曼彻斯特，1720 年代人口仅为12000 人，到1841 年猛增至40 万人。②H.C.Darby.ed.,A New Historical Geography of England after 1600,p.83.再如港口城镇利物浦，1720 年代时还不到1 万人，到1801 年时人口发展为7.8 万人，位列当时英国城市第三名。③Philip Abrams and E.A.Wrigley eds.,Towns in Societies（Cambridge:Cambridge University Press,1979）,p.247.而原来11 个最大的海滨城市在1801 至1851 年间人口增长了214%。④James Walvin,English Urban Life,1776—1851（London:Hutchinson&Co.,1984）,p.154.英国最大的城市当然是伦敦，从规模上讲，伦敦就像一块巨大的磁铁，吸纳着海量的农村人口，形成了巨型城市：1801年，伦敦人口为111.7万；1841年为223.9 万；1881 年为477 万；1901 年为658.6万。⑤钱乘旦：《第一个工业化社会》，四川人民出版社，1988年版，第70页。

总体来看，1801 年时整个英国拥有1036个城镇，到1911 年，又新增了505 座城镇，使城镇总数达到1541个。⑥Peter Clark,The Cambridge Urban History of Britain,Vol.2（Cambridge:Cambridge University Press,2008）,p.466.在此期间，大城市的数量和规模都明显增加，1861 年时，已有13个大城市的人口达到了几十万，如曼彻斯特50.1 万人、利物浦47.2 万、格拉斯哥44.3 万、伯明翰35.1 万。到1901 年时，上述几个城市人口又分别增长到103.5 万、88.4 万、100 万和84万，几乎都翻了一倍。⑦W.D. Rubinstein, Britain’s Century: A Political and Social History 1815—1905（New York: Oxford University Press,1998）,p.273.与同期欧洲大陆国家的城镇化相比，英国的速度遥遥领先。

从前述三个方面看，速度快、比率高确实是英国19世纪城镇化最鲜明的特征。⑧王章辉和廖跃文都明确指出，英国19世纪的城市化速度快、城市化率高。见王章辉：《近代英国城市化初探》，《历史研究》1992年第4期；廖跃文：《英国维多利亚时期城市化的发展特点》，《世界历史》1997年第5期。另外，应特别注意的是，这一时期英国人口总量并非持衡不变，而是迅速上涨。1770年，英国人口（仅限英格兰和威尔士）为705 万，1841 年为1853 万，1901 年为3700 万。⑨转引自钱乘旦：《第一个工业化社会》，第66页。前70 年增长了1100 多万，后60 年又增长了近2000 万人，在不到150 年的时间里，人口从700 万增至3700 万。哈维等人还针对英格兰人口进行了统 计，“1801 年 为830 万，1831 年 为1310 万，1851 年为1692 万。⑩［英］克里斯托弗·哈维、科林·马修：《日不落帝国兴衰史——十九世纪英国》，第18页。这说明1801—1851 年间人口基数翻番增加的同时，城镇化率提升了20%以上，甚至有些城镇自19 世纪二三十年代就以每10 年40%到70%的速度增长。⑪［美］约翰·巴克勒等：《西方社会史》（第3卷），霍文利等译，广西师范大学出版社，2005年版，第54页。由此可以想见每年城镇人口的巨大增速。在人口持续增长的情况下，英国的城镇化率继续快速增长，1861年为58.7%，1871年为65.2%，1881 年为70%，1891 年为74.1%，1901 年为78%。⑫Francois Bedarida,A Social History of England 1851—1990（London:Routledge,1979）,p.17.可见，增长速度进一步加快了（自1851—1901大约增长了25个百分点）。

二、过速城镇化的社会问题

英国的城镇化是18世纪中期以来科技进步、经济发展、生产组织方式变革的自然结果，也与当时的法律、宗教精神相适应。然而，这一速度远远超过了英国当时政府机构职能、城镇基础设施及社会观念等方面的应对能力，因而造成了很多社会问题。

首先是基本生活难以保障。持续不断地涌入城镇的乡村移民，不仅造成城镇住房紧张、房价高昂，而且因多数没有一技之长只能从事高强度但收入极低的工作。即使有些人（往往是男性）拥有一些工作技能和经验，但在技术不断更新、机械设备日益取代人力的时代，往往不能长久保住工作。女性相比男性更难生存，除了做家庭女仆和进入纺织厂外，没有多少适宜她们的工作。许多行业支付给女性的工资很低，甚至都无法维生，以至于她们被迫用自己的身体去换取食物和衣服。①Lucia Zedner,Women,Crime,and Custody in Victorian England（Oxford:Clarendon,1991）,p.66.至于儿童，因为家庭贫困，他们大多数从八九岁就开始进入工厂，不仅在恶劣的环境中高强度劳作，而且每日工作时长往往超过10个小时。因此，在就业难、收入低而住房短缺的情况下，未婚者常常会6 人、8 人甚至10 人挤在一间屋里睡觉；而已婚者为生活所迫，全家只能吃住在很小的房间里。②John Burnett,A Social History of Housing,1815—1985（London:Methuen&Co.Ltd.,1986）,p.63.低收入使社会下层多居住在以木板条和泥灰快速建造的廉租公寓——贫民窟中，伦敦的“秃鼻鸦”、利物浦和曼彻斯特的“滚地笼”、约克城的“背靠背”全是贫民窟的典型代表。例如在伦敦圣贾尔斯区的廉租公寓中，在一个仅有6×5 英尺大的房间里睡着8 个人，还有一处公寓，平均每个房间住12个人，另一处公寓则是更多达17个人。很多房间除床以外没有任何家具，而床上仅铺了稻草之类的东西。③John Burnett,A Social History of Housing,1815—1985,p.66.在只求容身之处的境况下，人们无法顾及卫生、舒适与安全。

其次是生存环境差。贫穷的下层民众只能蜗居在条件极其恶劣——阴暗潮湿、卫生条件差、不通风、没有干净的水源、空气污浊的房屋内。如果说低收入会造成营养不良、体质下降，那么居住环境差则会造成疾病缠身、短命早亡。如19世纪前半叶的曼彻斯特，社会下层人民的平均寿命只有17岁。在格拉斯哥，每年因病致死者的比例不断上升，1821年为2.8%，1838 年上升到3.8%，1843 年达到4%。④Anthony Wood,Nineteenth Century Britain,1815—1914（Essex:University of Essex Press,1982）,p.119.著名的社会改革家查德威克于1842 年提交的《劳动人口卫生状况报告书》中指出：“在我国的某些城镇里竟如此缺乏市政管理，以致清洁卫生方面之糟，几乎和一个野营的游牧民群或一支无纪律的军队不相上下。”⑤［英］约翰·克拉潘：《现代英国经济史》（上卷第二分册），姚曾廙译，商务印书馆，1997年版，第657—658页。多数城镇中穷人居住区不仅供水不足、洗漱不便，而且缺少厕所，在伦敦国会街上，380人共用一个厕所，因为建在狭窄的过道上，致使临近的住房经常臭气熏天。⑥John Burnett,A Social History of Housing,1815—1985,p.66.由于对卫生、下水道和垃圾清除都没有适当的管理和配套措施，贫民窟的生存环境极度脏乱，致使肺结核、伤寒、霍乱等传染病频发。1832 年至1886 年伦敦城就发生了4 次霍乱，成千上万的人丧命。⑦梅学芹：《19世纪英国城市环境问题初探》，《辽宁师范大学学报》2000年第3期。那些出没于黑暗、阴冷、狭小街屋的穷人们又瘦又脏，活像地狱中的鬼魂，而现实社会对于他们来说就是地狱，在生死无别的境况下，他们往往会无视道德与法律的约束。

再有就是社会风气败坏。19 世纪是个金钱至上的放任时代，人们为追求财富不择手段。例如，一些出版商大量印刷色情和下流出版物，倾销到各地城镇，腐蚀人们的思想、助长放纵行为发生。伦敦是黄色出版物的大本营，霍利威尔大街、莱斯特广场都是黄色书刊交易的活跃地段。富人群体也未必都洁身自守，尤其男性主人常常会凌辱、玩弄下层女性。19 世纪80 年代，在米尔班克监狱的1.1万名妓女中，有一半是来自富有家庭的女仆。⑧王章辉：《笃学集》，兰州大学出版社，2003年版，第228页。男主人利用威胁、诱惑手段玩弄她们，这些女性一旦怀孕或被发现奸情，就会失去工作，往往沦为娼妓。至于贫困群体，因仇视富人而以偷盗、劫掠富人和违背社会秩序为荣。所以城镇中到处充斥着欺凌、诈骗、吸毒、卖淫、帮派冲突，而盗窃、抢劫等犯罪现象最为常见。据英国内务部统计：1805 年的犯罪案件为4605 起，1815 年为7898 起，1825 年为14437 起，1835 年为20731 起，1842 年达到31309 起。①［德］恩格斯：《英国工人阶级状况》，《马克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社，1957年版，第175页。可见，犯罪呈不断上升态势。犯罪基本是因为贫穷引起的，如前面所说女性因贫卖淫现象。据伦敦警察局总监估计，伦敦的职业妓女（regular prostitute）人数大约在7000 人以上。②李平：《世界妇女史》，海南出版社，1993年版，第462页。此外，还有许多“半妓女”，她们大部分都呆在市郊，因此7000 人可能只是实际妓女人数的一小部分。1858 年伦敦城区15—50 岁的未婚女子中，约有1/6 是妓女。③Martha Vicinus,Suffer and Be Sti1l:Woman in the Victorian,（Bloomington:Indiana University Press,1972）,p.78.卖淫本身就是一种罪恶，而且，它还会激发各种犯罪。因为妓女经常会偷窃嫖客的财物，甚至会发生暴力行为。然而，在极为贫穷的家庭里，很多女孩很早就开始走上了这一道路。从1885年专门委员会的报告来看，“雏妓数量在整个英国，特别是在伦敦达到了可怕的地步……这些不幸的受害者大部分都在13—15 岁之间”④［德］爱德华·傅克斯：《欧洲风化史：资产阶级时代》，赵永穆、许宏治译，辽宁教育出版社，2000年版，第376页。。而贫民窟里长大的女孩子就是她们源源不断的后备军。

至于教育问题，英国到1870年才颁布《教育法》，1880 年才实施小学义务教育法，1899年才成立教育部。在此之前，只有贵族和中产阶层才能有钱让子女接受学校教育，由社会慈善机构主办的学校只能接收少量贫困儿童，多数社会下层儿童往往无力入学，因为他们的父母穷得“根本付不起哪怕是一周一便士的学费”⑤Evidence of William Locke (Hon. Secretary of the Ragged School Union),“Select Committee on the Education of Destitute Children”,Parliamentary Papers,vol.7,1861,p.6.。即使勉强入学，当时的“世俗和宗教教育设施”也极不完善，因此，“大批的童工和未成年工都是在没有任何宗教、道德或智力教育的情况下长大的”⑥［英］E.罗伊斯顿·派克：《被遗忘的苦难》，蔡师雄等译，福建人民出版社，1983年版，第185页。。由于缺乏学校、宗教、家庭等教育，贫民阶层的幼儿几乎处于无人监管状态，对道德观念普遍无知，又缺乏宗教信仰，加之恶行遍地的贫民窟成长环境，他们自幼便沾染了非常多的恶习。教育缺失使贫民窟儿童成为城市社会犯罪的一大根源。

与这些严重的、久久难治的社会问题相背离的现象是，19 世纪是英国最强大、最富有、最骄傲、最自信的时代，“人们惊诧在这个世界最富裕的国家为什么会有这么多的贫穷”，有人说“这个奇怪的现象是由英国工业化的执行方式造成的”⑦钱乘旦主编：《英国通史》第5卷，江苏人民出版社，2016年版，第497—498页。。其实，也是由城镇化的速度过快和英国政府治理体系与能力的滞后造成的。

三、英国19世纪治理体系与能力的滞后

有学者提出，从1851 年城市化率50%到1921年城市化水平达到77.2%，英国城镇化用了大约70 年左右从初步完成到成熟阶段。⑧宋迎昌：《发达国家城镇化的经验与启示》，《中国报道》2013年第3期。如果仅从比率上看城镇化是否成熟，显然并不科学。只有与政府的社会治理体系、治理能力相协调，与城镇基础设施建设和公共服务相配套，与市民社会观念意识的进步相匹配，城镇化的步伐才会稳健，才能视为进入成熟阶段。而19 世纪英国的快速城镇化，显然没有与这些方面的发展同步进行。

首先，与飞速的城镇化进程相比，19 世纪的英国政府以及各地城镇在机构建置和制度政策上明显滞后。1688 年“光荣革命”后，英国确立了君主立宪政体，重要官员的任免权逐渐由国会掌握，但这时仍未建立起体系化的官僚（文官）制度，官员的编制、分工、职责等等都表现出极大的随意性，所以，中央政府对社会治理方面未能发挥有效影响。到19世纪30年代以后，议会制度得到进一步发展，两党政治基本形成，但随着执政党的更替，往往带来政府人员的大规模撤换和更新，“政党分肥”政治严重影响了政府对社会的治理效能。到19 世纪50 年代开始初步建立文官系统，并在全国推行警察制度，直至1870 年，英国文官系统才完成建置，中央政府对社会问题的治理才逐渐走上规范化、法治化的道路。同样，地方郡、市的管理也是人简事省，更落后于中央政府机构的建设。直至1888年国会颁布《地方政府法》，成立郡、市级议会，设立各地方机构，各地城镇才逐渐全面承担起公共事务职责。而在此之前，英国没有从中央到地方的层级行政体系，且地方主义盛行，各城镇为维护地方权益、防范国会集权而对中央政府权力往往持迟疑、慎重态度，致使中央政府对地方事务多是以颁布法令依据的方式进行政策指导。在英国悠久的地方自治传统下，中央政府的法令是否执行，如何执行，则由地方自行决定。双方都视城镇的社会问题为地方问题，与中央政府无关，也无权干涉。

其次，与人口持续大量涌入、城镇规模不断扩张呈反比，城镇的基础设施、资源配套和公共服务越发不能满足人民的需求，很多公共服务和基础设施建设甚至还没有成为城镇应履行的职责。即使是在伦敦，大量街区中没有照明，夜晚漆黑一片；没有排水，下雨时满地泥泞；道路失修，坑洼不平；缺少供水，千百人从同一口井中汲水饮用；谈不上排污系统，粪便污物直接倾倒在街道上，工业废水、生活污水都直接排入泰晤士河；以慈善捐助为主要经费来源的救济院、济贫院只能为穷人提供一点可怜的医治。国会和各城镇完全没有“规划”，任凭街道、住房“自由”扩张。在自由竞争的19世纪，整个社会都在追求财富，对身边的世界——城市和环境不闻不问，城市建设和经济发展严重脱节，因而造成前述诸多社会问题难以解决。到19 世纪中后期，泰晤士河越发臭不可闻，雾都伦敦已难见天日，烟尘弥漫的空气伤害了每一个人的健康，不断袭来的瘟疫也不分贫富贵贱。“城市病”的根本原因之一是“政府对社会问题不作为，纵容并加剧了城市病，使其不断累积并长期延续”①钱乘旦主编：《英国通史》（第5卷），第231页。。

再次，当时的社会观念意识也放任了社会问题的积聚。19 世纪是英国自由放任主义最盛行的时期，自由主义、个人主义思潮极度扩张，大大限制了政府的功能。“管得最少的政府才是最好的政府”，这一观念致使政府权力退缩在最小的限度内，机构简单、人员稀少，却官僚作风盛行。“亚当·斯密式的自由主义理论大行其道，人们普遍把贫困归咎于懒惰与笨拙，从而为社会开脱了它的责任”。②钱乘旦主编：《英国通史》（第5卷），第498页。直至19 世纪后期，自由放任主义仍使得政府在面对社会问题时束手束脚。此外，贫穷观念（包括社会对造成贫困原因的认识及对穷人的态度）也是诸多社会问题形成和难以解决的重要因素。如前所说，当时的政府和社会把贫困的原因普遍归结为个人的无能、懒惰与挥霍，即贫穷是个人问题，与政府和社会无关，因而政府和社会对解决贫困问题并不积极。

因此治理城市病，需要政府管理到位，承担应尽的社会责任。对于当时的英国来说，更“需要改变根深蒂固的自由放任思想偏见，把放任自流变成政府干预”③钱乘旦主编：《英国通史》（第5卷），第231—232页。。客观地说，英国虽然是最先开启城镇化进程、最早实现城镇化的国家，当1851年人口统计结果出来后，英国人才知道本国城镇居民人口已经超过乡村居民数量，成为了世界上第一个城市国家。但是，当时的政府和民众对于城镇化之后的社会应是怎样的、如何治理，还未有任何针对性的构想，政府的机构设置、社会政策仍旧沿袭以往，“不干涉”、放任主义主导着当时的政治，陈旧的贫穷观念笼罩着社会。这些方面都严重滞后于城镇化的发展，由此可见，英国的城镇化显然过速了。

结 语

传统城镇化模式的衡量标准是以人口的城镇化为首要指标，完全没有将政府公共职能、城镇基础设施的平衡发展纳入考量范围，更没有考虑民生保障、公共服务。单纯追求人口城镇化必然会造成诸多社会问题，也无法有效解决问题。从当前来看，城镇化的成熟与否，应以城镇的治理体系、治理能力为主要衡量标准。同样是人口高度聚集于城市，但人们一提起纽约、东京、伦敦等城市，便会想到富有、舒适、先进等美好的画面，而对孟买、加尔各答、墨西哥城、里约则充满贫民窟、贫富差距、环境恶劣的场景。因此，过度的和过速的城镇化未必会造成“城市使人类生活更美好”的结果。从传统意义上讲，英国确实以令人惊叹的速度实现了城镇化，但从其迅速积聚且长期不能解决的诸多社会问题来看，从政府与社会的反应与应对能力来看，则明显过速了。有鉴于此，当前众多发展中国家在不断推进城镇化进程中，切不可只追求发展速度、经济指标、人口规模，务必与本国的治理体系、治理能力相协调，综合规划住房、教育、就业等社会需求，提升公共服务如公共卫生安全、医疗保障、疫情防控能力，确保社会健康、可持续发展。未来的城镇化应是城乡生活环境与生活方式同态化、社会治理一体化，即消除了城乡差别的城镇田园化、乡村城镇化。