我国生态环境公益诉讼发展之进路

曾丹

〔摘要〕 生态环境公益诉讼是贯彻“绿水青山就是金山银山”生态环保理念的司法实践，为打好污染防治攻坚战、实现生态环境治理能力现代化、健全公平正义制度保障提供了一条法治进路。历经十几年的发展，我国生态环境公益诉讼破除了旧有的法制藩篱，原告范围逐渐扩宽，司法救济不断强化。新时代，为进一步推进司法改革，完善生态环境公益诉讼制度，必须制定专门立法，强化检察职能，切实解决执行难问题，为建设美丽中国构筑坚固的法治屏障。

〔关键词〕 生态环境公益诉讼;司法救济;检察职能;生态文明建设

〔中图分类号〕D922  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）01-0088-04

党的十九届四中全会报告指出，要坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，实行最严格的生态环境保护制度。这充分彰显了我们党对生态文明建设的顶层设计和对人类文明发展规律的深刻把握。目前，完善生态环境公益诉讼制度、严明生态环境保护责任已成为我国生态文明制度建设体系中一项十分重要的内容，与此同时，我国的生态环境公益诉讼司法实践也取得了长足的发展，逐步构筑起一道守护绿水青山的坚固屏障。

一、 生态环境公益诉讼肩负的社会职能

公益诉讼是一项包含道德情怀、寄予高尚目标的司法制度设计，与传统私益诉讼不同的是，提起公益诉讼的原告与案件一般情况下并无直接利害关系，诉讼目的也不是为了一己私利，而是为了维护社会公共利益。生态环境公益诉讼是事关生态环境保护的一类公益诉讼，其肩负的每一项社会职能都与中国特色社会主义事业的推进和人民对美好生活的向往息息相关。

（一）打赢污染防治攻坚战的有力武器

改革开放初期，部分地区片面强调经济建设而忽视生态文明建设，一度时期造成了较为严重的环境污染和生态破坏。随着党和国家对生态环保问题的高度重视，党的十八大在中国特色社会主义事业总体布局中加入了“生态文明建设”的新内容，从“四位一体”拓展为“五位一体”。2017年，党的十九大将“污染防治”列为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。在党和国家的铁腕治污之下，生态文明建设成效显著。根据生态环境部发布的《2018中国生态环境状况公报》可知，2018 年，全国 338 个地级及以上城市中，121 个城市环境空气质量达标，占全部城市的 35.8%，比 2017 年上升了6.5 个百分点;平均优良天数比例为 79.3%，同比上升了1.3 个百分点。全国生态环境质量较差和差的县域面积占31.6%，主要分布在内蒙古西部、甘肃中西部、西藏西部和新疆大部;818个国家重点生态功能区县域中，2018年与2017年相比，生态环境质量变好的县域占9.5%，基本稳定的占79.1%，变差的占11.4% 〔1 〕。从以上数据可以看出，我国环境污染治理虽然取得了一定的成效，但形势依然严峻。在现实生活中，当人民群眾遭遇了环境侵害事件、相关行政机关执法措施不力时，生态环境公益诉讼就成为维护环境公益、声张环境正义的有力武器。环境公益讼诉这把“公益”利剑，能充分调动全社会民众的主动性和积极性，有力推动公众共同参与环境公益事业，助力污染防治，破解生态环境的现实困境，坚决打赢污染防治攻坚战。

（二）解决生态环境公益纠纷的有效途径

党的十九届四中全会报告指出，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加完善、优越性充分展现。从这个角度来讲，只有将生态环境治理尤其是生态环境公益纠纷解决全面纳入法治化轨道，才能实现生态环境治理现代化。目前，随着公众权利意识不断提高，传统纠纷解决机制已显得力不从心，时代呼唤一种更新的、更有效的纠纷解决机制来应对生态环境危机。从世界范围已有的制度设计来看，公益诉讼是解决生态环境公益纠纷最规范、最权威的方法。与其他纠纷解决机制相比，生态环境公益诉讼以国家强制力为保障，通过预设的诉讼程序，由具备法律专业知识的法官根据法律规则，结合事实证据，作出裁判来解决纠纷 〔2 〕。其最大的优势在于：流程规范，结果权威。生态环境公益诉讼遵循严格的法律程序，能够最大程度地实现程序正义，其生效裁决由国家强制力保障执行，能够强化生态环境保护法律责任，大幅度提高违法成本，以严格的法律制度保护生态环境。

（三）健全公平正义制度保障的后盾

公平正义是人民日益增长的美好生活需要的必然诉求。从理论上讲，公平正义既包含分配正义和矫正正义，又包含实体正义与程序正义。司法的功能在于实现矫正正义，司法的优势在于保证程序正义。实践中，损害生态环境公共利益的，既源于某些企业和个人的侵害行为，也有可能归咎于某些行政机关的不作为、乱作为，此时，需要启动法治运行的纠错机制，由司法机关介入，为受侵害者提供公力救济。如2016年泰州1.6亿元天价环境公益案，就是一起由社会组织作为原告、检察机关支持起诉、违法企业被判罚1.6亿元的环保大案，该案是社会组织在环保领域提起公益诉讼的一次成功之举。由此可见，一个生态环境公益诉讼典型案件的意义并非局限于个案正义，更为深远的意义在于，它引发了理论界和实务界对案件背后体现的法律制度及实践经验的反思，为环境保护制度的调整、公平正义的实现提供了一个法治进路。从这个意义来讲，包括生态环境公益诉讼在内的所有公益诉讼，其公益属性均要求法律对于贫困和弱势群体具有更多的回应性，并使法律的解释和实施对贫困和弱势群体更加敏感，帮助他们实现法律授权，从而解决因不公平的机会分配和授权分配而产生的社会、经济问题 〔3 〕。

二、 生态环境公益诉讼发展的新趋势

我国生态环境公益诉讼的发展起步于20世纪90年代，与社会转型过程相伴而生的生态环境公益诉讼， 其发展历程充满了艰辛曲折。近年来，在党和国家的高度重视和引导下，生态环境公益诉讼正在驶入法治化轨道，并在立法和司法领域不断取得新进展。

（一）完善法律规定

生态环境公益诉讼制度发端于美国，并在20世纪70年代引发了一股世界性的司法改革潮流。对我国而言，生态环境公益诉讼自20世纪90年代才开始进入社会公众视野，而作为制度形式的生态环境公益诉讼，在当时的立法领域尚属空白。尽管如此，随着环境污染公共事件的频频爆发，生态环境公益诉讼依然在司法实践层面取得了一定的进展。

自2000年以来，司法实践中开始出现具有公益诉讼特性的环境维权案件，如2000年青岛市民起诉规划局案，2002年陈法庆起诉杭州余杭区环保局行政不作为案等。但因为当时立法缺失，加之法治运行不畅，这些零星案件还称不上真正意义上的生态环境公益诉讼。直到后来，《海洋环境保护法》从海洋保护方面才为生态环境公益诉讼制度的萌生点亮了一盏明灯。《海洋环境保护法》规定：行使海洋环境监管权的部门可以代表国家对责任者提出损害赔偿要求，可是，这一规定在当时引发了一个明显的忧虑：行政机关作为管理部门，其起诉權极易与管理权发生混淆，甚至与自身利益发生冲突。当时，民众个人或社会组织在提起诉讼时，只能依据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中的相关规定主张权利。但无论是《民事诉讼法》还是《行政诉讼法》都无一例外地规定：提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的人。这样的规定，无异于否定了试图为环境公益而起诉的无直接利害关系人的诉权，导致生态环境公益诉讼无法赢得司法支持，民众个人和社会组织在司法实践中必然遭遇败诉。 但随着实践中渴望生态环境公益诉讼的呼声越来越高，2012年8月修改后的《民事诉讼法》率先迈出了突破性的步伐，其增设的具体规定是：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。由此，我国生态环境公益诉讼开始沿着法治化轨道向前迈进。

（二） 原告范围审慎扩宽

从世界范围已有的经验来看，提起生态环境公益诉讼的主体包括：民众个人、社会组织、行政机关及检察机关，而对生态环境公益诉讼原告范围的确立，既要考虑其正当性和专业性问题，又要考虑具体国家的国情尤其是法治化发展水平。

在我国，除了《海洋环境保护法》规定的行使海洋环境监管权的部门可以提出损害赔偿要求之外，立法并未规定提起生态环境公益诉讼的适格主体。2012年，修订后的《民事诉讼法》虽然也规定了生态环境公益诉讼的相关内容，但其规定过于简单、笼统，对于“法律规定的机关和有关组织”究竟包含哪些并未明确，以致在《民事诉讼法》修订后长达三年的时间里，因诉讼主体不明确，生态环境公益诉讼都无法进入法律实施阶段。2014年修订的《环境保护法》，旨在赋予社会组织以生态环境公益诉权。新修订的《环境保护法》规定：依法在设区的市及以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，有权提起环境公益诉讼，至此，我国的生态环境公益诉讼制度可谓真正落地。但对于大多数社会组织而言，基于法律设置的资格门槛及自身能力的天然不足，都让他们在极具专业性和高成本的生态环境公益诉讼面前无能为力。为了破解这一难题，党的十八届四中全会作出了重大部署，提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2017年6月，检察机关提起公益诉讼被写入新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，生态环境公益诉讼的发展进入了新的历史机遇期，原告范围也在审慎扩宽。

（三）司法救济不断强化

“无救济即无权利”，救济与权利紧密相连。司法旨在提供公力救济，是守护社会公平正义的最后一道防线。在这个意义上，生态环境公益诉讼就是守护绿水青山的一道法律屏障。

为了强化司法救济，我国自2007年以来在各级法院设置了一系列环保法庭，而现实的尴尬在于，由于环境案件的专业性极强，众多环保法庭长期面临无案件的窘境 。2015年1月至2015年11月，全国各级法院共受理一审环境资源民事案件50 331件，其中，贵州、山东等13个省（市）人民法院共受理环境民事公益诉讼案件45起，环境民事公益诉讼占全国环境资源民事案件的比率仅为0.089%。而作为最有能力、有责任提起生态环境公益诉讼的原告——检察机关，却因为种种原因也未能充分发挥其重要作用。生态环境公益诉讼面临的困境乃至缺席，意味着作为公共利益最后一道防线的司法保护机制还不完善。但随着2017年检察公益诉讼制度的全面实施，检察机关在生态环境保护领域利剑出鞘。根据2019年最高人民检察院工作报告的统计数据，检察机关全年共立案办理民事公益诉讼4 393件、行政公益诉讼108 767件，其中，涉及生态环境和资源保护的59 312件。“井喷式”的生态环境公益诉讼办案数量表明司法救济正在不断强化。

三、 生态环境公益诉讼发展的路径选择

公益诉讼是现代社会和法治发展所必需，其建制不是一个简单的诉讼法和诉讼制度的扩展或完善的问题 〔4 〕。骐骥千里，非一日之功，如何让生态环境公益诉讼在现行法治运行中充分体现中国特色社会主义制度优势，还有待长期的探索与实践。生态环境公益诉讼未来的发展路径选择，应当制定专门立法，强化检察职能，切实解决执行难问题，从而不断提升生态环境公益诉讼的科学化、法治化水平。

（一）重构立法模式，制定专门立法

我国目前所采用的立法模式为附属立法型，生态环境公益诉讼方面的立法规定主要附属在《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》等法律中，并未进行专门立法。生态环境公益诉讼具有特殊性，附属立法型模式不利于集中统一适用法律，进而给法律实施带来诸多困难。近年来呈快速增长的生态环境公益诉讼案件，也为立法提出了更高的要求。

重构立法模式，制定专门立法，具体包括：将生态环境公益诉讼作为一种特别诉讼或特别程序法，以区别传统的刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼，从而作为独立于传统“三大诉讼法”的一种新型诉讼专门立法模式 〔5 〕。制定专门立法是一项系统工程，应充分考虑生态环境公益诉讼的特点进行制度设计：第一，应规定诉讼不受时效限制。我国现行“三大诉讼法”均对诉讼时效作出了规定，要求权利人在一定期限内提起诉讼。但相关司法解释规定：未授权公民、法人经营管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效限制，这一规定的目的是给予国家利益以特殊保护。而生态环境公益诉讼所保护的法益同样是国家利益和社会公共利益，也应当不受诉讼时效限制。第二，应建立社会组织胜诉奖励制度。我国现行立法不乏对单位和个人揭发检举违法行为进行奖励的规定，如《外汇管理条例》第8条、《税收征收管理法》第7条的规定。社会组织提起生态环境公益诉讼虽然并非以盈利为目的，但在我国的社会组织实力普遍偏弱的情况下，如果能够给予适当的奖励和鼓励，将会更好地推动生态环境公益诉讼的发展。第三，应赋予民众个人原告主体资格。因为生态环境公益诉讼的公益属性，民众个人一般不会提起生态环境公益诉讼，但在司法实践中并不缺乏个人提起公益诉讼的例子。因此，可利用专门立法的机会，适当放宽对民众起诉资格的相关规定，创立有利于民众个人及环保社会组织等其他主体关于提起生态环境公益诉讼的程序和配套机制，从而不断促进生态环境治理的公众参与进程。

（二）发挥制度优势，强化检察职能

我国自检察制度诞生以来，检察机关就代表国家利益和公共利益，在所有国家机关中是提起公益诉讼的最适合主体。事实上，检察机关提起公益诉讼已经成为很多国家的通例。随着2017年检察公益诉讼制度的全面实施，检察机关作为一支生态环境公益诉讼的“国家队”登上了历史舞台。相较于民间组织，检察机关在专业人员配备、法律知识资源、调查取证职权、法庭抗衡技能、诉讼费用承担等方面都具有明显优势。

如何发挥检察公益诉讼制度的优势，强化检察职能、助力生态环境治理，是检察公益诉讼制度全面实施后亟待解决的一个问题。党的十九届四中全会报告指出，要拓展公益诉讼案件范围。相关研究者据此建议扩大检察机关提起公益诉讼的范围，对此我们应结合具体情况认真分析。强化检察机关提起生态环境公益诉讼职能，首先，应遵循比例原则。就本质属性来看，检察机关提起生态环境公益诉讼是一种公权力的行使，其配置应与相对人的法益保持均衡，应遵循比例原则，既要保证环境公益不受侵害，又要对公权力形成有效制约。其次，应赋予检察机关适当的调查权限。检察机关既可以直接起诉，又可以支持社会组织起诉，因此，调查取证权限既包括直接起诉时的调查取证权，又包括支持社会组织起诉时的调查取证权。不仅如此，还应赋予检察机关对公安机关环境保护部门（此处具体是指公安局的内设部门如食药环支队）适度的调查指挥权。第三，應扩大检察机关请求权范围。目前，检察机关在生态环境公益诉讼中的请求权仅限于赔偿损失和恢复原状，而生态环境破坏具有不可逆转性，因此应增设替代性恢复作为重要的诉讼请求 〔6 〕。

（三）推进司法改革，切实解决执行难问题

在生态环境公益诉讼中，各界关注的焦点一直是起诉审理阶段，而对执行阶段重视不够。事实上，胜诉只是实现合法权益的第一步，只有将判决有效执行，才能实现生态环境公益诉讼的真正目的。如果一个生态环境公益诉讼判决得不到有效执行，不仅损害了环境公益，而且直接削弱了司法权威。

近年来，我国的司法改革着力破解“立案难、审理难、执行难”问题，司法公信力得到很大提升。在生态环境公益诉讼中，要切实解决执行难问题，必须在以下四个方面加以努力。首先，应落实与完善环境修复制度。目前，随着我国法治进程的加快，环境违法者付出的成本代价也越来越高。可是，虽然高额的赔偿费能对违法者起到一定的震慑作用，但若超出责任者承受范围则失去意义。所以，应当按照违法者的类型和损害环境的方式不同，对修复费用的承担给予区别对待，同时，允许责任者对修复费用实行分期支付。其次，要增强司法的能动性。应赋予法官在更大范围内行使判决的权力，一方面要加重违法成本，另一方面对拒不履行者实行经济制裁。第三，要健全赔偿金制度。赔偿金的有效支付不能仅仅依靠责任人的自觉，人民法院应当积极作为。人民法院应主动了解被告人的财产状况，对不同的情况应区别对待，如自然人拒不支付赔偿金的，可以限制其出国、禁止其高额消费、启动媒体和社会舆论监督等;对企业和相关社会组织拒不支付赔偿金的，人民法院要加强督促，在必要时可请求相关部门进行财产清算以保障执行。第四，要强化第三方监察机制。在生态环境公益诉讼的案件执行中，应当引入第三方主体，对被告执行情况进行有效监督。第三方监察机构的选择应具备中立性、专业性和便利性，只有独立于原告、被告，不依附于政府或者企业，才能保持中立。笔者建议，可就近选择当地的环保组织或者公益组织，这样既能保证监察的专业性，又能提高监督的针对性，从而切实解决执行难问题。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中华人民共和国生态环境部.2018中国生态环境状况公报〔EB/OL〕.（2019-05-29）. http：//finance.sina.com.cn/roll/

2019-05-29/doc-ihvhiews5428723.

〔2〕乔 刚 ，胡环宇.泰州1.6亿元天价环境公益案诉讼手记〔M〕.北京：法律出版社，2018：1.

〔3〕徐 卉.通向社会正义之路： 公益诉讼理论研究〔M〕.北京：法律出版社，2009：5.

〔4〕陈云生.宪法视野和宪政界域中的公益诉讼〔J〕.法学研究，2006（06）：150-151.

〔5〕孙洪坤.环境公益诉讼立法模式之批判与重构〔J〕.东方法学，2017（01）：61-78.

〔6〕圣 野， 贺江华.检察机关提起环境公益诉讼存在的问题及改善措施〔J〕.三峡大学学报（人文社会科学版），2019（01）：89-92.

责任编辑 李 雯