民族地区乡村教师补充机制的困境与对策

吴宏超， 高 敏

(华南师范大学 教育科学学院， 广东 广州 510631)

我国是一个多民族融合发展的国家，共有5个民族自治区，30个民族自治州和120个民族自治县(旗)。民族教育是我国教育事业的重要组成部分，国家高度重视民族地区的教育发展。师资队伍是影响教育质量的最重要因素，民族地区教育要实现快速发展离不开高水平的师资保障。自2018年以来，国家全面深化新时代教师队伍建设改革，连续出台多项重要政策推进师资供给侧改革。民族地区的乡村教师(主要指乡中心区、村庄学校教师)补充问题与一般农村地区所遇到的困难既有相似又有不同：一方面，农村教师队伍建设的普遍性困难在民族地区表现得更为突出、更为集中；另一方面，独特的地理环境、民族语言和习俗的差异对师资补充机制又提出了更高的挑战。众多研究表明，目前乡村教师补充政策的实施成效仍有着较大局限性，教师补充渠道难以为乡村学校提供合格稳定的师资来源。笔者基于课题组2016—2019年对东、中、西部的少数民族地区26个民族县(1)调研地区包括西藏自治区7个县，广西壮族自治区3个民族自治县，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州5个县，贵州黔东南苗族侗族自治州2个县，云南文山壮族苗族自治州1个县，湖北恩施土家族苗族自治州2个县，其他省份的6个少数民族自治县。的实地调研，剖析民族地区乡村教师补充的特殊性及复杂性，对当地师资补充机制的完善提出对策建议。

一、乡村教师补充机制的基本框架

义务教育师资供给包含多个层级，农村义务教育师资供给以农村义务教育管理体制、教师职业准入与管理制度以及农村教师编制等为政策基础。[1]除此之外，还涉及教师薪酬与激励制度、教师流动制度和教师专业职称评定等多项制度。从准教师进入乡村学校的流程来看，乡村教师的补充主要涉及师资补充的责任主体、师资补充的编制标准和乡村教师培养渠道等三个要素。

(一)乡村教师供给的责任主体

中央和地方政府对师资队伍建设都承担着一定的责任，县级人民政府则是师资供给的主体。2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出，农村义务教育管理体制是在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。2006年《中华人民共和国义务教育法》规定了“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”可见，“以县为主”的义务教育管理体制是分析考察乡村教师补充机制的制度基础。2015年国务院出台的《乡村教师支持计划(2015—2020年)》中提出：县级教育部门在核定的编制总额内，按照班额、生源等情况统筹分配各校教职工编制，并报同级机构编制部门和财政部门备案。

其他各级政府在教师供给方面也发挥着重要的辅助作用。《中华人民共和国义务教育法》还规定：各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；县级以上人民政府应当加强教师培养工作，采取措施发展教师教育；国务院和地方各级人民政府鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作。《乡村教师支持计划(2015—2020年)》中指出，鼓励省级人民政府建立统筹规划、统一选拔的乡村教师补充机制，为乡村学校持续输送大批优秀高校毕业生。由此可以看出，在乡村教师供给方面实行以县级政府为主要责任者，其他各级政府予以支持的分工协作模式。

(二)乡村教师供给的编制标准

县级政府聘任教师的数量受教师编制标准的制约。2001年，中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》的附表《中小学教职工编制标准表》中列出教师编制标准：城市、县镇、农村教职工与学生比小学为 1∶19、1∶21、1∶23；初中为1∶13.5、1∶16、1∶18。教师编制供给方面呈现出城市、县镇、农村三种不同的标准，具有明显倾向城市的趋势，这一编制标准也直接导致了农村地区长期存在师资紧缺的局面。

随着义务教育均衡发展目标的提出，义务教育城乡一体化发展的进程不断加快，师资编制供给也需要在城乡之间均衡配置。2014 年，中央编办、教育部、财政部颁布 《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县镇和农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，小学、初中教职工与学生比分别为 1∶19、1∶13.5。

2011年，我国建立了“国标、省考、县聘、校用”的教师职业准入和管理制度，确定了国家定标准、省级组织考试确定具备教师资格的人员范围、县级教育行政部门负责为本区域学校聘任教师的教师职业准入与管理模式。根据国家编制标准和在校生数量，县编制管理部门测算与核定县域所需教师编制数量。可见，县域内教师供给的总量并非由教育行政管理部门决定，无法因实际需求而随意增加或减少专任教师数量，而是由在校学生数量和师生比所决定的。

(三)乡村教师的培养渠道

改革开放之初，为缓解中小学教师的缺乏，选拔初中毕业生到中等师范学校学习3年或4年后再分配到中小学任教，形成了中等师范学院、高等师范专科学院和本科师范院校并存的发展格局。进入21世纪后，中等师范学校基本完成了转型升级，高等师范院校也朝着综合性大学的方向发展，非师范大学也参与到教师教育的培养体系中。1996年原国家教委发布的《关于师范教育改革和发展的若干意见》提出，“健全和完善以独立设置的各级各类师范院校为主体，非师范院校共同参与，培养与培训相沟通的师范教育体系”。我国现有师范院校全部是公立院校。除了6所教育部直属高校之外，其余师范大学49所、师范学院70所、师范高等专科学校73所。另有397所非师范院校也培养师范生。2017年，师范专业本科毕业生近 39万人，其中师范院校培养 21.2万人，占 54.3%；非师范院校培养 17.8万人，占 45.7%。[2]改革开放以来，我国教育领域经历了数次重大改革，中小学教师培养和任用也从封闭型计划培养包分配向开放型市场化多元双向选择过渡。2005 年，人事部《事业单位公开招聘人员暂行规定》提出，事业单位新进人员除部分特殊情况外，都要实行公开招聘。至此，乡村教师补充从以师范毕业生分配为主转向了统一公开招聘的政策体系。[3]

我国乡村学校，尤其是小规模学校由于地理位置比较偏远和经济发展比较落后，长期面临教师招聘困难、教师流失率高、教师质量差等问题。为吸引和鼓励更多的优秀人才从事乡村教育工作，国家又陆续制定出台了多项政策，包括 “免费师范生”“特岗计划”“银龄讲学计划”和“农村教育硕士”等，基本构成了以统一招考为基础、多种方式共存的乡村教师补充渠道。

二、民族地区乡村教师补充的困境

进入21世纪以来，国家出台《乡村教师支持计划(2015—2020年)》等重大举措，有力推动了民族地区教育迈上新台阶。但是我国少数民族主要分布在集中连片特困和边境地区，由于受经济、地理、文化等多方面影响，民族地区教育发展水平与其他地区相比仍有较大差距，乡村教师补充仍面临三大困境。

(一)教师编制供给不足

民族地区义务教育办学类型主要以公办学校为主，笔者本次调研的26个少数民族县的中小学校皆为公办学校，无民办学校。义务教育学校系公益一类事业单位，由公共财政全额保障运转，民族地区的乡村教师补充问题实际上是公办教师的供给问题，也就是教师编制的供给问题。

1.编制供给“天花板效应”的限制

与一般农村地区相同，民族地区增加公办教师编制也遇到两大障碍，即“财政供养人员只减不增”和“教师总量超编”。减少财政供养人员，减小财政支出压力，提高办公效率，是政府简政放权，倡导节约型政府的重要举措。这一硬性规定并非临时性措施，在经济发展趋于平稳，经济增长速度放缓的状态下，减少财政供养人员必将成为长期坚持的改革准则。公办教师也属于财政供养人员，2014年《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》积极贯彻了中央精神并做出重大决定：一是严格执行财政供养人员只减不增政策，实行中小学教职工编制总量控制；二是统一城乡中小学教职工编制标准，改变长期以来城乡教师编制差别对待的做法。可见，影响教师编制数量的直接因素是师生比，学生越多则教师编制越多。师生比在教师编制供给方面具有重要意义，它既是一个效率指标,又是一个质量指标。虽然师生比无论是作为效率指标还是质量指标,都不是最理想的，但迄今为止我们没有发现能够替代它的更好、更直观的指标。[4]

师生比和在校生人数决定了教师供给总量，但学校年级数量、班级数量和课程数量影响着教师的实际需求数量，毕竟每所学校必须拥有与年级数、班级数和课程数量相匹配的教师才能保障学校正常运转。当教师数量低于年级、班级和课程实际需求数量时，就会出现教师超编而实际不足的困境。这种情况在小规模学校最为常见，有研究表明，受国家既定课程门数、师生比的限制，有82.15%的农村小规模学校存在教师编制标准上超额而现实中不足的问题。[5]

2.民族地区办学形式的制约

我国少数民族的居住地大多在深山且地形复杂，主要以农村和牧区为主，加上地广人稀、交通设施落后，给布点办学带来一定的困难。处于特殊地理条件下的民族地区教育，“马背小学”“帐篷学校” “一师一校”仍是重要的办学形式。[6]调研的26个少数民族县共有976所小学，864个小学教学点。在广西R县，由于农村地区交通不便，雨季较长，形成了小学教学点多且分散的学校布局。截至2017年秋季，该县将51所村完小整合为7所，仍有214个教学点。县城小学、初中学校都是“大班额”。而农村的小规模学校在校生较少，有的甚至只有一二名学生，出现了“农村空、城镇挤”的现象。教育资源往往具有整体不可分的特性，农村教学点受限于学生数量少，难以形成规模效应，所有的教学点教师数量都处于超编状态。由于县域内教师编制总量不增加，农村学校教师总量超编使得补充新教师工作难以启动。

(二)外来教师适应性偏弱

在“农村教师特岗计划”“对口支援”“银龄讲学计划”等政策的支援下，中西部农村地区师资短缺现象得到了缓解，但这些只属于短期性的师资补充渠道，稳定的师范毕业生才是师资供给最主要的渠道，在民族地区这一主渠道恰恰难以得到保障。例如，青海H县利用青海师范大学和青海民族大学每学年安排的近百名实习生来支持薄弱学校，解决当地师资紧缺、结构不合理的问题。截至2019年，H县仍短缺音体美专业教师95人。西藏S县2017年秋学期全县计划招聘393名教师，实际只招聘到234名教师，按照教职工与学生比进行测算，全县尚缺教师220人，这与其他地区师资招聘供求情况截然不同。民族地区独特的地理条件和文化差异，对师资的补充带来了“生理关、心理关、语言关”三大挑战。

1.自然条件艰苦

民族地区师资短缺的一个重要原因就是自然条件相对恶劣，很多师范院校毕业生不愿去，去了之后待不久。西部民族地区尤其是边境地区海拔高、大气含氧量较低、全年气温在零度以下时间较长，工作生活条件相对艰苦，这对教师的生理健康带来严重影响。现有教师特别是农牧区基层学校乡村教师离开教师队伍的现象较为普遍，严重影响了教师队伍的稳定性。

2.文化差异大

不同民族的文化差异对年轻教师心理影响较大，一些风俗习惯和传统观念制约着人们的思想意识和行为方式，部分群众有着传统的“早婚早孕”思想观念，很多男女未到法定婚龄便按照当地习俗结婚，学生努力学习的意愿不强。这在一定程度上影响了民族地区义务教育的巩固和提高，加重了年轻教师对自身专业成长的忧虑。在偏远学校工作的教师大多是本地、本民族村民，即使地方政府通过提高工资补贴、增加晋升机会、解决住房等综合措施来提升岗位吸引力，外来特岗教师和对口支援教师出于对文化差异的顾虑仍不愿去村小或教学点教学。师资紧缺导致难以开齐开足体育美育等课程，制约了偏远学校正常教学工作开展。

3.双语教学难度大

民族地区的双语教学对师资提出更高要求。55个少数民族中，20多个民族有与自己的语言相一致的文字。国家实行在少数民族地区学校和民族学校中，对少数民族学生进行以少数民族语言和国家通用语言作为教学语言的教育教学活动。实施双语教育的目的是不断提高少数民族教育质量，切实增强少数民族学生适应社会发展的能力，为国家和少数民族地区培养双语兼通的人才。新疆Y县在推进普及国家通用语言文字教育教学工作中遇到了师资短缺问题，新引入的外地年轻教师难以胜任民族语言教学工作，而现有教师队伍中又存在大量教师无法使用普通话进行教学。该县2017年对1496名无法胜任双语教学的教师进行分流转岗，这给原本就不充裕的教师队伍带来了更大的数量缺口。

(三)师资供求结构失衡

1.全科教师需求量大

民族地区地广人稀，学生数量相对很少；而且生活条件较艰苦，小学师资配备不足，致使小学教师往往一人被迫承担多门不同课程的教学任务，甚至很多地方出现了一师一校的情况。接受过全科教育的师范生就成为乡村小学最受欢迎的教师。然而，当前所补充的教师中，非师范生自不必说，即便是师范类毕业生，其所受教育也多是局限于某一学科的专业化教育，难以应对当前乡村小学全科教学的现实需要。

2014年教育部《关于实施卓越教师培养计划的意见》提出“针对小学教育的实际需要，要重点探索小学全科教师培养模式”的改革重点和目标要求，首次从国家层面明确将小学教师培养目标指向全科培养，全科教师是未来基础教育师资培养的创新模式和发展趋势，全科教师不是单一满足乡村学校的师资类型，只不过当前阶段最为受益的学校是以乡村教学点为代表的小规模学校而已。乡村教学点在经济发展落后的偏远山区是当地老百姓和孩子们希望的寄托，切实解决了学生上学远、上学难的问题。作为义务教育供给的重要形式，它在农村地区仍将长期存在，在人口稀少的民族地区具有极强的生命力，即使在学龄人口持续减少的情况下也是如此。教育部统计数据表明，乡村教学点从2001 年的110 419所持续减少到2011年的60 972所，2012年之后乡村教学点的数量从62 544所持续增长至2018年的88 805所。[7]

2.全科教师培养质量有待提高

我国全科教师培养的探索刚起步不久，其培养目标的提出与国外相比有着极大的差别。全科教学主要兴起于欧美发达国家，在其基础教育阶段更注重儿童通识教育的培养，一般不实行分科教学，学校教学以综合类课程为主，而且采取小班制、包班制、多教师协同教学的教学组织形式。国外小学全科教学是在其独特的社会和教育发展背景下形成的。反观我国农村小学所实行的全科教学、小班教学，更多是由于学校规模偏小的现实情境而被迫出现的，其出发点并非是追求先进的教学理念。

从全国来看，乡村小学全科教师培养从整体上来说还处于改革初期阶段，从大多数院校的课程结构来看，语文、数学、英语、体育、音乐、美术、科学、思想品德等科目样样都有，多数依旧沿用了传统师范生课程体系的通识教育课程、教师教育类课程、学科类课程和实践类课程框架结构，全科教师培养所依托的课程形态仍然是割裂的学科课程，其在本质上依旧是分科教学，所追求的价值存在依然是各个学科逻辑知识体系的纵深传授，不过在任教科目上有数量的增长而已。[8]

三、完善民族地区乡村教师补充机制的对策

(一)编制供给由省级政府统筹

1.省级政府统筹编制供给

在财政供养人员总量不增加和县域教师编制的刚性约束下，要提高民族地区县域内师资供给总量，应建立教师编制的省级统筹机制，才能突破县域内教职工编制的“天花板效应”。县域教师编制总量由省级政府重新核定，对有特殊需要的民族地区实行跨县域编制调配。这一改革思路并不违背义务教育“以县为主，省级统筹”的管理体制，教师编制总量由省级政府负责，实行总量控制，不仅可以确保中小学教职工编制不突破现有省域内编制总量，也不违背财政供养人员总量不增加的要求。由省级政府进行统筹，更有利于盘活现有教师存量，实现教师编制动态平衡，克服教师编制的县域性依赖和地方利益博弈。

2.改革民族地区编制标准

民族地区农村小规模学校将长期存在，双语教学师资紧缺，其教师编制完全按照师生比测算难以满足实际需要。因此，要创新和完善民族地区学生规模较小的村小、教学点师资编制标准，由省级政府按照师生比、班师比和最低需求量等多种方式动态核定各民族县教职工编制，实现教师编制分配向民族县倾斜，向边境县倾斜。例如，中国台湾地区针对少数民族的居住特点,2015年颁布了《偏乡学校教育安定计划》，撤销之前每班1.65名教师的定额配置，重新根据学校规模和大小予以调整，偏乡学校可提高至每班2人。[9]同时，要大力解决有编不补的问题，部分县级政府往往根据自身的财政能力而非教育教学的实际需求情况来使用县域核定的教师编制，满足于教师人员够用而非充足，以牺牲教育质量和教师高强度工作为代价来追求财政效率。省级政府应综合考虑义务教育学校教职工编制标准、学生规模和教育教学需要，定期督查各地中小学编制管理政策落实情况。

3.建立教师编制的调配机制

建立省域内“机动编制” “预借编制” “专项编制”和跨县域使用机制，盘活省域内编制资源，解决教师编制供需的 “空间错位”问题，有针对性地对民族县优先扶持，实行教职工编制动态管理，着力解决民族地区教师结构性缺员和不足问题。完善公办教师退出机制，可以在征得教师本人同意的基础上，采取买断、提前退休等方式腾出部分教师编制。[10]由于农村寄宿制学校增多，后勤职工整体待遇低、流动性大，专任教师身兼数职的现象较普遍，分散了教师专注教学的精力，影响了教学质量的提升。应采取购买工勤服务的方式，大力优化编制使用结构，将一般性教学辅助和工勤岗位不再纳入编制管理范围，并相应适当降低教职工编制核定标准。进一步压缩非教学人员所占编制数量，严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制，将宝贵的编制资源更多地用于偏远地区教师队伍建设。

(二)补充渠道以地方院校定向培养为主

1.发挥地方院校培养师资的地域优势

我国西藏、新疆、青海、宁夏、四川、云南等地区，少数民族集中居住密度高，语言文化与中东部地区差异明显，而且在省域内部不同民族之间的风俗语言也各不相同。民族地区的师资需了解多民族禁忌习俗，尊重少数民族传统文化，这样既有利于教师与学生和家长的沟通，也有利于拉近师生间的关系。构建良好的师生关系，对于教学的开展有着积极的作用。地方师范院校的优势在于，能够较好地将地方教育资源与少数民族文化相结合，创建特色学校和特色专业。如此既有利于民族地区文化的传承，也有利于提高地方院校培养应用型人才、地域型人才服务民族地区基础教育的能力，为民族地区提供“下得去、留得住”的稳定师资队伍。

2.提升地方院校教师供给意愿和能力

当前地方师范学院在“师范型”与“研究型”的发展方向之间摇摆不定，不断向综合化方向发展。这种发展动机来源于高等院校的评价导向——理工科容易在短期内产出显性程度较高的成果，能够帮助学校、学科排名上升；而师范类专业不仅需要耗费大量师资和硬件资源，而且在科研成果的产出方面非常滞后。一个普遍存在的现象就是，学科教学型的高校教师在职称评定方面远远滞后于科研型教师，他们的工作产出难以完全按照科研评价标准进行衡量。长此以往，师范专业的地位在高校内受到忽视，以致影响各院校提升师范生培养质量的意愿。因此，不仅要提高地方院校服务民族教育的意愿，也要提升其服务能力。

3.建立“区域”定向培养为主、外来补充为辅的补充机制

由于民族地区文化、语言、风俗的特殊性，在师资供给渠道保障方面，民族地区应建立“区域化”定向培养为主、外来支援为辅的补充机制，明确地方师范院校在保障师资供给方面的主体性地位。由省级政府统筹各地师资所需，与师范院校细化定向培养的师资总量、学科结构和素养要求，达到精准培养的目标。支持民族地区师范院校培养公费双语教师，加大紧缺学科教师的培养力度，探索建立高中起点、零基础音体美等紧缺学科师范专业三年制专科公费师范生培养机制。在民族地区扩大定向招生、定向培养、定向就业和定期服务的师范生培养比例，加大对地方师范院校教师教育方面的专项经费投入，积极推进师范院校专业调整和教学改革。加强师范生的教育实践能力培养，把师范专业做精做优，保持其优势。在巩固师资供给主渠道的前提下，继续坚持农村教师特岗计划和边远贫困地区、边疆民族地区人才支持计划向民族地区倾斜，扩大“银龄讲学计划”在民族地区的招募比例。

(三)促进全科教师职前职后一体化发展

不同类型的学校师资短缺程度不一，一般而言，小学的短缺程度更大，乡村小学和教学点的短缺程度最大，这是以师生比为教师编制供给标准的必然结果。既然无法完全克服编制标准的制约，那么小学全科教师自然成了解决师资短缺最为现实的一条路径。

1.积极改革全科教师培养模式

全科教师培养不能简单移植普通师范院校教师教育的固定模式，师范院校应参照2017年《普通高等学校师范类专业认证实施办法(暂行)》中的最新改革要求，完善全科教师培养计划，将理论课程与实践课程、学科专业课程与教师教育课程有机结合。全科教师培养目标是以语文、数学、英语教学能力为核心能力，以美术、体育、音乐等艺体类课程为拓展，培养“一专多能”型的小学全科教师。“一专”是指教师能够以某一学科教学作为自己专长，能够在该专业的教学中进行深入的探索和研究；“多能”是指教师在有一门专长的课程教学外，还能够承担多门不同类型的课程教学。

2.提升全科教师综合教学技能

在教学方法培训方面，应直面当前民族地区教师实际困难，注重加强小班化教学、复式教学、全科教学和双教师协同教学的指导。民族地区教师不仅承担着知识传授的主要职能，还需要充分发挥民族文化教育与传承功能，不断发掘地方的民俗文化、非物质文化遗产，把民族地区的历史文化、自然景观、传说故事等资源转化为校本特色课程资源，把新时代中国特色社会主义思想教育融入学校教育全过程，不仅使学生知道家乡的民族特色、风俗文化，尊重各民族的风俗习惯，还要培养学生的爱国情怀。这些多样性的工作任务对教师的双语教学能力和课程开发能力提出了较高要求。

3.完善全科教师职后发展服务体系

在职后发展阶段，首先需要改革小学全科教师的评价体系。部分教育管理部门缺乏对全科教师工作的深入了解，评价缺乏针对性，很难全面检验出全科教师在教学工作中的真实水平，划一式的评价结果也不能为全科教师的未来发展提供足够的改进参考。长期泛化的工作量核定，导致全科教师的心理失衡，从而产生与其“全科”不如“专科”的想法，在未来发展之路中放弃“全科”式发展。其次，改革中小学教师职称评定标准。职称评定的导向以具体学科设置为主，使得全科教师岗位待遇兑现处境尴尬，职称系列没有对应标准，评审时难以量定。最后，建立起全科教师培养质量信息反馈系统和教学质量监控体系，使全科教师培养体系适应内外部环境的变化，在持续更新中实现应变。[9]

总之，要加快民族地区教育发展，必须加大师资供给侧改革力度。只要我们坚持民族因素和区域因素相结合的改革原则，坚持绝不让一个少数民族、一个地区掉队的改革信念，落实提高农村中小学教师待遇的政策措施，一定能够建设好一支“下得去、留得住、教得好”的民族地区教师队伍。