上海合作组织发展新态势

王 梦

(天津外国语大学 国际关系学院，天津 300270)

一、前言

上海合作组织作为目前唯一将总部设在中国，并以中国城市命名的区域性国际组织，其前身为1996年成立的“上海五国机制”。1996年4月26日，以俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国为一方，中国为一方，进行了五国两方的谈判，签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》，并以此为基础达成了“上海五国”元首会晤机制。第二年，“上海五国”元首第二次会晤如期举行，并在中俄之间签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。[1]1998年，第三次“上海五国”元首会晤在形式上由之前的“五国二方”转为“五国五方”,在谈判内容上也由原先对边界问题的集中关注扩展为对地区经济合作、维持地区稳定的探讨，表明“上海五国”元首会晤机制不论从形式上，还是从内涵上都有了新变化。进入21世纪，在杜尚别举行的“上海五国”第五次元首会晤规划了“上海五国”的未来发展蓝图，将原先的元首会晤机制扩展为执法与安全、国防、外交等部门领导人的多重会晤机制，并在此基础上接纳了乌兹别克斯坦这一新成员。2001年6月15日，中、俄、哈、吉、塔、乌六国签署了《上海合作组织成立宣言》，标志着上合组织正式成立。每年轮流在成员国间举行的元首峰会作为上合组织的最高决策机构担负着组织战略性发展规划的制定及重大问题的决定。元首峰会下设总理会议，每年轮流在成员国间召开，明确组织所需解决各项事项的排序，特别是与经济领域密切相关的合作发展的各项问题，并决定组织年度预算的额度。2004年之后，上合组织为进一步完善自身的组织架构，成立了秘书处、地区反恐机构这两个常设机构。同时，为深挖组织间的经济合作与学术合作潜力，又先后具有针对性地组建了实业家委员会、银联体和上合组织论坛等机构，这些机构目前均运行良好，在各自领域发挥着越来越重要的作用。此间，上合组织还与联合国、独联体、欧盟等国际组织签署谅解备忘录并建立关系，不断提升上合组织在国际舞台的影响力。2018年6月9日至10日，上合组织元首理事会第18次会议在我国青岛举行，这次峰会通过了《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》未来5年的实施纲要，为组织今后发展指明了方向，并将组织长期倡导的“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”写在了青岛宣言开篇的位置，标志着“上海精神”已经上升为国际关系的重要准则，在其发展历程中具有里程碑式的意义。如今，上合组织比什凯克峰会又将翻开组织发展新的一页。

恰如风华正茂的青年，上合组织历经18年风雨同舟，不断增强维护地区和平稳定的能力，不断为地区发展提供动能。与此同时，其自身的影响力也得到了大幅提升，迈入了一个蓬勃发展的新阶段，不管是在合作内容、合作区域还是在合作观念、合作目标上都实现了新的转向。

二、合作内容的转向

上海合作组织的前身“上海五国”的成立源于五国对安全问题的关切，打击恐怖主义、分裂主义和宗教极端主义“三股势力”是组织成立的初衷，也贯穿于组织发展的全过程。位于乌兹别克斯坦首都塔什干的地区反恐怖机构是上合组织两大核心常设性机构之一，同时还形成了诸如国防部长会议、安全会议秘书会议、公安内务部长会议等多级别和多部门相结合的会议机制。在上合组织签署的近200个文件中，涉及安全合作的有30余份。从2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》奠定基础，到2005年《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》的继续推进，再到《上海合作组织反恐怖主义公约》的进一步确保，上合组织已经形成了一套比较完整规范的安全合作法律体系。除了各项机制和法律文件的制定，上合组织更是将安全合作付诸具体的实践层面，并形成了有效应对威胁地区安全稳定重大突发事件的反应机制。虽然上合组织以安全合作为初衷和主旨，在维护地区安全与稳定、反对“三股势力”方面发挥了广泛的作用，取得了显著成效，但自“一带一路”倡议提出以来，上海合作组织成员国间的经济合作也开始迅速推进，特别是2018年青岛峰会在加快上海合作组织与“一带一路”的对接合作方面达成了诸多共识，取得了丰硕成果。成员国先后签署《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》《上合组织成员国多边经贸合作纲要》等一系列文件。同时，建立了多个部长级会晤机制，确定了优先发展的领域和项目，为成员国开展互利合作创造了良好的条件。区域经济合作开始上升为重要的合作内容，并成为与安全和反恐同等重要的推动该组织不断发展壮大的两个轮子之一。另外，《上海合作组织成员国政府间文化合作协定》《上海合作组织成员国旅游合作发展纲要》等重要合作文件的签订，又拉开了上合组织成员国间人文交流的序幕。可以说，上合组织在合作内容上已经实现了从成立初期的安全合作到现在的安全合作、经济合作、人文交流等多元合作同步运转的合作转向。

三、合作区域的转向

中亚地区一直是上合组织开展工作的重心所在，甚至在某种意义上讲，上合组织的存在保证了中亚区域在过去十几年中基本维持稳定，这也是上合组织能够成为举足轻重的国际性组织，得到国际社会认可的重要原因。随着上合组织实现首次扩员，印度与巴基斯坦的加入，上合组织的活动半径有了巨大的改变，虽然中亚仍会是上合组织关注的重点，但南亚地区自然也会成为上合组织新的关注点。上合组织向中亚—南亚—欧亚大跨域组织的方向发展，将大大提升上合组织的地缘政治优势。印度和巴基斯坦是两个大国，特别是印度，就综合影响而言，它仅次于同属“金砖国家”的中国和俄罗斯，这样两个大国的加入极大地拓展了上海合作组织的国际影响力和话语权，自然也会影响到上合组织业已形成的内部结构。上合组织内部需要进行新的平衡，同时也会与更多的国家和国际组织建立联系。上合组织成立之初，由于6个创始国中有4个是中亚国家，一直是以中亚为基本的合作区域，但囿于中亚国家地处内陆，对外交通不便，经济发展相对滞后，市场规模相对狭小，其中乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦至今尚不是世贸组织的成员，直接影响了上合组织的开放程度和投资环境的进一步改善。而上合组织地理空间上的延伸，会为其多边经贸合作提供新的发展机遇，可以为其南下进入印度洋提供陆上通道，更有利于上合组织发挥交通运输枢纽的作用。同时，由于印巴两国均属于领海国家，将使得上合组织中内陆国家所占比例下降,从而更加重视海洋通道建设，加强在海洋领域的互利合作。

四、合作观念的转向

2017年6月9日，在上海合作组织成员国元首理事会第十七次会议上，习近平主席曾指出： “中方和有关各方正积极推动‘一带一路’建设同欧亚经济联盟建设等区域合作倡议以及哈萨克斯坦‘光明之路’等各国发展战略对接，上海合作组织可以为此发挥重要平台作用。”[2]随着上合组织经济合作基础越来越扎实，合作层次越来越提升，上合组织成员之间也越来越达成共识： 只有单单几个成员国内部的合作发展是远远不够的，更需要加强与多平台的对接，为上合组织的深化发展寻找新的动力支撑。2013年，“一带一路”倡议的提出可谓恰逢其时，“一带一路”倡导合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的合作理念与“上海精神”理念相契合，有助于巩固上合组织成员间已有的经贸合作基础，大大增强上合组织的凝聚力。一方面，“一带一路”为上合组织的发展注入了许多新的增长点，为上合组织功能优化带来新的机遇。另一方面，由于“一带一路”沿线涉及国家众多，在民族、宗教、文化等各方面差异性较大，上合组织历经十几年的发展，合作经验丰富，已经形成了一套比较成熟的合作交流机制, 可以为“一带一路”的合作提供坚实的保障。因此，自“一带一路”倡议提出以来，上合组织成员国都积极响应、纷纷支持。2015年7月乌法峰会期间，各成员国就共建“一带一路”达成共识，标志着上海合作组织区域经济合作进入与“一带一路”融合发展的新阶段。2015年12月，上海合作组织各成员国政府首脑郑州会议重申支持丝绸之路经济带建设倡议，并发表了区域经济合作声明。事实证明，在“一带一路”倡议提出之后，上合组织越来越重视与各国推进的现有平台进行对接。可以预想在扩员之后，更有利于在更加广阔的区域进行经济战略、安全战略等方面的对接。上合组织也将成为一个更加开放的组织，会在区域内多平台对接的过程中实现更快速的发展。

五、合作目标的转向

上合组织起源于“上海五国”会晤机制，冷战结束后，国际和地区局势都发生了巨大的变化。中、俄、哈、吉、塔五国为了消除冷战时期遗留下来的安全问题，增加各方间的信任，一方面就裁军问题进行谈判，另一方面也努力打造各方间以对话解决争端的新型关系模式。2001年，上合组织正式成立，除了《上海合作组织成立宣言》，还同时签署了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，成为了最早意识到国际恐怖主义危害，并明确反恐主张的国际组织。由此也标志着，其安全合作领域由之前以集中处理边界争端的传统安全领域向非传统安全领域的拓展。2004年，上合组织地区反恐怖机构正式成立，并在此框架下逐渐完善包括信息库、情报交流平台、反恐军事演习等在内的各项机制，积极主动地为地区的安全稳定做出自己的贡献。面对国际和地区安全形势的复杂变化，上合组织始终坚持开放、透明、不针对第三方的原则，主张尊重联合国的权威和公认的国际法准则，强调成员国结伴而不结盟，不谋求建立军事政治同盟，坚决反对冷战思维和强权政治，反对以暴易暴和零和博弈，反对外部势力干涉弱小国家的内政，在成员国之间形成了公平正义、安危共担的安全共同体。加强安全领域的合作是上合组织的初衷，也是上合组织的基石。上合组织在安全领域的多年合作在成员国间形成的稳定安全共同体已经开始发挥强大的功能辐射，不仅通过国家元首、政府总理到经贸部长的三级推动，增强了上合组织在经济领域的合作力度，而且借助定期举办艺术节、青年论坛、媒体交流等丰富多彩的各项活动，加强成员国间在教育、科学、文化、卫生、体育等方面的合作，继续推动上合组织社会合作共同体的建设。由安全共同体到经济合作共同体再到社会合作共同体，“上海精神”一直是上合组织的灵魂所在，而“上海精神”的核心内涵就在于包容与开放，即强调依据多边主义基本原则进行国际合作，在重视和尊重各成员国差异性的基础上，通过互利协商，实现“命运上”的“相互依存”。印巴两国加入以后，面对更加复杂的内外形势，上合组织需要站在一个新的起点上进行一个新的再定义，需要更加坚定地树立平等相待、守望相助、休戚与共、安危共担的命运共同体理念，从建设地区命运共同体起步向“构建人类命运共同体”推进。

刚刚结束的比什凯克峰会更将发挥承前启后的重要作用，将继续推动和落实《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》未来5年实施纲要，探讨如何更加有效地展开诸如打击“三股势力”、毒品贩运、网络犯罪等安全合作，进一步强化“一带一路”倡议与成员国现有发展战略的对接，实现经济、人文等多领域协同发展。在“上海精神”的引领下，上合组织必将加强成员国之间的团结互信，深化各领域合作，推动上合组织实现新发展。