第二次世界大战后日本政治与教育委员会的制度变革

靳 成，周 敏

(1.政治大学 国际事务学院，台湾 台北 11605； 2.江苏理工学院 外国语学院，江苏 常州 213001)

教育委员会是颇具特色的日本地方教育行政主管机关。相比一般行政部门，教育委员会具有一定的独立性、民主性，各级教育委员会之间具有相当程度的分权制衡关系。教育委员会制度是第二次世界大战后日本民主化改造的一部分，由美国单方面导入日本，目的在于透过独立、分散/分权、民众自治的教育行政体制，减少政治对教育的干扰与控制，防止日本重蹈军国主义覆辙。

第二次世界大战后，日本教育委员会制度经历了数次变革。教育行政体制不适应经济社会发展需要是教育委员会制度变革的直接动因，而国内外政治形势的变化则为变革提供了政治动因。数十年的运营实践表明，建立教育委员会制度以防止政治介入教育的最初设想并没有完全实现，教育委员会本身反而成为了进行政治角力的场域或推动政治目标的手段。因此，厘清第二次世界大战后日本政治与教育委员会制度变革之间的关系，就成为我们评价第二次世界大战后日本的教育改革，预测日本未来教育发展，乃至观察日本政治动向的重要切入点。

一、第二次世界大战后的民主化与教育委员会制度的建立

明治维新后至第二次世界大战结束前的日本教育行政呈现高度集权化特征，教育体系成为推行国家主义、军国主义的重要工具。第二次世界大战后，教育成为日本民主化改造的重点领域。美国占领当局《关于日本教育制度的政策》(1945年10月)之备忘录要求“禁止普及军国主义和极端国家主义思想”[1]。1946年4月，美国教育使节团发布《报告书》，指出第二次世界大战前中央集权式教育行政体制是培育军国主义与国家主义的温床，建议对教育行政体制进行彻底改造，由“各都道府县设立教育行政机关，由普通民众投票选举委员构成，其具有政治独立性”。同年，日本成立负责教育改革的教育刷新委员会。该委员会在美方建议的基础上，提出建立“独立于一般地方行政且由国民自治”的教育委员会。[2]1948年日本政府颁布《教育委员会法》，正式引进以美国为蓝本的教育委员会制度。

依照《教育委员会法》建立的各级教育委员会具有以下三个特点： 特点一，独立性。在都道府县和市町村两级，设立独立于地方行政体系之外的教育委员会，教育委员会拥有独立制定条例和预算的权力。特点二，民主性。教育委员会实行合议制，委员由当地居民选举产生。特点三，分权性。文部省、都道府县教育委员会、市町村教育委员会之间不存在上下级指挥监督关系，上级教育行政机关仅可进行专业技术方面的指导。

日本民主化改造过程中建立的教育委员会制度，成为清算第二次世界大战前的教育模式，实现教育重建的标志。以独立、民主、分权为特征的教育委员会制度，为实现教育与政治脱钩，摆脱政治对教育的干扰，推动第二次世界大战后的民主化与非军事化，奠定了初步基础。正如细谷俊夫所指出的，教育委员会制度“促使日本由传统的地方教育行政组织及运营方式，走向现代化的发展道路，这个意义是划时代的”[3]。

二、五五年体制下的教育委员会制度变革

第二次世界大战后不久，随着冷战格局的形成、中华人民共和国的建立以及朝鲜战争的爆发，美国开始扶持日本，试图将其建成远东对抗共产主义阵营的桥头堡，该战略目标也影响了日本民主化改造的方向与进程。美国逐步放松对日本战后教育改革的干预，教育问题逐步回归日本内政范畴。

《旧金山和约》与《日美安保条约》签订后，日本走上重经济、轻军备的发展道路。保守势力开始长期执政，逐步形成自民党一党独大、政官财紧密结合、保革长期对抗的“五五年体制”。面对百废待兴的国家经济，日本亟须解决重视普通教育、忽视职业教育的结构性矛盾，加大教育投入，培养经济发展所需的各类人才，但高度分权的教育行政体制显然难当此任。1952—1957年间，日本财界针对教育改革，提出了一系列建议和意见，希望政府加强对教育事务的领导。经团联在《关于改革当前教育制度的要求》的报告中，明确要求政府“刷新并加强教育行政，实行严格的监督”[4]。

与此同时，教育委员会制度本身的设计缺陷，也开始在实际运行中逐渐暴露。教育委员会制度的本意是通过独立化、民主化与分权化，排除政治对教育的干扰，但实际运行过程中，教育委员会反而成为保、革势力激烈争夺的目标与政治争斗的场域。《教育委员会法》第7条规定： “都道府县教育委员会由7名委员组成，地方委员会由5名委员组成。除1名委员是从当地的公共团体议会议员中选举产生外，其他委员均由地方公共团体的居民以公开选举的方式产生。”[5]左派日本教师工会组织“日本教职员组合”(以下简称“日教组”)积极推荐候选人参与教育委员选举。1948年第一届教育委员选举，日教组推荐的候选人多达95人当选，占当年全国各都道府县教育委员总数的三分之一强。[6]教育委员会由此成为“日教组”发挥政治影响力，对抗保守当局的重要阵地。

此外，作为占领政策的一部分从美国引进的教育委员会制度，并不完全适应日本国情，处在第二次世界大战后过渡期的日本民众对于第二次世界大战前集权式制度仍有某种程度的路径依赖，教育委员会与教育长之间权责划分不清，专业背景的教育长既要充任非专业教育委员的顾问，又要接受教育委员会的指挥监督。

上述国内外政治形势的变化，为日本保守当局变革教育委员会制度提供了机会。1956年，日本国会通过《地方教育行政组织及运营相关法律》(以下简称《地方教育行政法》)，取代原来的《教育委员会法》。相较于《教育委员会法》，《地方教育行政法》确立的教育委员会制度，具有明显的集权特征。该法取消了居民直接选举教育委员的权利，教育委员改由地方首长经议会同意后任命，为排除特定势力进入教育委员会提供了制度上的可能。该法强化了上级机关人事权，规定都道府县、市町村教育长的任命须分别得到文部大臣和都道府县教委的“承认”，公立中小学校教师人事权统归都道府县教委，事实上已经改变了各级教育行政机关原有的对等关系。该法将教育委员会拥有的预算权移交给地方政府，削弱了教育行政相对于一般行政及地方当局的独立性。该法新设了文部大臣的措施要求权和调查权，使得文部省对教育委员会的强权干预成为可能。

此轮教育委员会制度变革，实质上形成了中央高度集权的教育行政体制，有利于提升教育行政效率，加强中央与地方联系，有效实现国家对教育的统筹指导，及时回应经济社会发展对人力资本的需求变化，但也在一定程度上偏离了第二次世界大战后初期教育改革的方向，削弱了教育委员会所具有的确保教育中立、排除政治干扰的制度优势。自民党政权加强教育集权、与革新势力争夺教育主导权的政治意图非常明显。

三、日本政治、社会转型期的教育委员会制度变革

20世纪50年代，日本进入经济高速增长期。1968年，日本成为世界第二经济大国。日本经济的腾飞很大程度上要归功于教育的发展。日本前文部大臣荒木万寿曾说： “从明治以来，一直到今天，我国社会和经济发展是非常惊人的，为世界所重视，造成此情况的重要原因，可归结为教育的普及与发展。”日本前首相福田赳夫亦曾指出:“一般说来，振兴国家，肩负国家重任的是人，民族繁荣与衰退，也是这样。资源小国的我国，经历诸多考验，得以在短期内建成今日之日本，其原因在于国民教育水平和教育普及的高度。”[7]

第二次世界大战后日本教育的发展，与自民党政权对教育的强力干预密不可分。干预的主要动因来自重视教育的经济价值，教育被视为推动经济发展的重要手段。20世纪“50年代末，日本资本主义经济由恢复转入发展时期。60年代开始进入大规模发展重工业化阶段，为了赶超欧美先进资本主义各国钢铁、机械、石油等战略基干产业的生产水平，集中资本与劳动力迅速推行技术革新与生产合理化，满足现代资本主义社会对劳动力的需求，国家垄断资本主义将作为开发劳动力——人才开发计划的教育计划，视为组成其经济计划体系的重要环节”[8]。不过，集权式、功利型教育发展模式亦带来许多不可忽视的问题。20世纪70年代，这些问题与弊端逐渐暴露，引起日本社会的高度关注。

问题一，过度强调统一，压抑个性发展。日本中小学有统一的设置标准和管理制度，有统一的教学计划和教学大纲。学生的学习期限、升级与毕业时间一律相同。不论学生的个性、爱好、能力如何，完全按照同一模式安排教学，用相同的内容和方法教育每个学生，甚至连服装、发型、如厕方法等都有详细的规定。

这种强调统一的教育模式，来自对教育品质均等化的追求，也是日本传统文化中“集团意识”“同调心理”的体现。但是，随着日本社会的逐渐西化，西方价值观开始挑战日本的传统价值观。追求个性和多元的西方价值取向与日本学校过度强调统一之间的矛盾和冲突，加剧了青少年人生观、世界观、价值观形成过程中的困惑。绝对化的“统一”压抑了学生个性的发展，成为一种变相的禁欲主义式修行。“青少年在学校教育中接受的禁欲主义与消费型社会盛行的物质主义的夹缝中，思想意识、心理认识受到了强烈的冲击，个体社会化过程中受到的冲击与滞后的学校教育弊端产生了矛盾。”[9]

问题二，偏重应试教育，忽视身心发展。第二次世界大战后日本的追赶型经济发展模式对人力资本的迫切需求，使学校无形中变成速成式人才加工厂。为在短时间内完成对受教育者的培养与筛选，学校教育侧重于对已有知识的灌输，并以激烈的考试竞争进行择优。学生为考而学，教师为考而教，升学就业极端看重考试成绩。20世纪60年代，大学升学之前实行所谓偏差值测试。由于试题以测验记忆能力为主，因而导致教师采用填鸭式的教育方法，学生采取死记硬背的学习方法。学生沦为被动接受的“容器”，缺乏独立分析、解决问题的能力，亦缺乏实现身心全面发展的空间。20世纪70年代，高升学率与逃学、厌学、中途退学等现象的大规模出现形成强烈对比。“在学校教育扩大达到了一个高潮，并在世界上最早成为高学历社会的时期，爆发了一系列的‘病理’，这非常具有讽刺意义。”[10]

日本学校在偏重应试教育的同时，忽略了对青少年思想道德与身心健康的关注。由于考试成为评价学生的唯一标准，考试竞争中失败的学生因而成为校园中受到忽视的边缘群体。制造校园事件，成为这一群体对抗应试文化、显示自身存在的手段之一。20世纪70年代中期之后，校园暴力、霸凌、自杀等恶性事件不断出现，校园暴力问题尤为严重。据日本文部省调查，1983年，仅公立学校系统，就有1388所初中、415所高中发生过校园暴力事件，分别占全国公立初中、高中总数的13.5%和10.5%。[11]

上述问题的出现动摇了集权式教育行政体制的民意基础。日本出现所谓“文部省废止论”，反对文部省对教育的集权管理。东京都立大学山住正己教授在题为《再论文部省废止》的论文中，要求贯彻第二次世界大战后的教育改革精神，重视基于民主主义和地方自治原则的地方教育行政。[12]日本财界亦要求“打破整齐划一的学制，培养适应国际社会的人才和科技人才等”[13]。

在政治环境方面，20世纪70年代中期之后，自民党政权的执政效能开始低下，政权逐渐失去了稳定性。自田中角荣开始，除中曾根政权外，日本连续出现数界短命内阁，政治丑闻、钱权交易丑闻频发。同一时期，以社会党为代表的革新势力开始调整之前的左倾路线。社会党一方面作为“革新政党”继续领导大众运动，另一方面又不排除与自民党政权某种程度上的妥协。20世纪80年代，社会党实施所谓“现实主义”政治路线，进一步加速自身演变。保守政权的衰弱，削弱了集权式教育行政体制的政治基础，革新势力的转型则迫使自民党当局着手考虑放松教育集权。

1984年，日本政府设立临时教育审议会，着手研究教育改革。1986年，临时教育审议会针对教育委员会制度，提出以下建议： 严格选拔教育委员，加强委员研修； 引入教育长的任期制和专任制； 加强与地方行政机关的合作等。由于与之配套的结构改革并未真正展开，临时教育审议会的改革建议并未取得实质性成果，但其提倡的自由化、弹性化和多元化等观念深刻影响到下一阶段的日本教育行政制度改革。

20世纪末，日本开始推动以地方分权为核心的社会结构改革。在此背景下，日本政府修法放松中央对教育事务的管控，提升地方教育委员会的自主性和公众参与性。主要采取了四项措施： 第一，废除教育长“任命承认制”，改为由地方首长提名经议会同意后任命教育委员，从教育委员中选任教育长。第二，削弱文部大臣的权限，防止其对教育委员会的过度干预，文部大臣只可根据情况实施必要的指导、建议或援助。第三，废除都道府县关于各市町村学校的基准设定权，市町村教育委员会可自行调整学校管理规则。第四，扩大居民对于教育行政的参与，教育委员会会议原则上可对当地居民公开，教育委员会有责任向居民解释和说明相关教育事务，并努力吸收包括家长在内的当地居民担任教育委员。上述制度调整可以看作向第二次世界大战后初期教育委员会制度某种程度的回归，有利于增强地方教育委员会的独立性与灵活性，有利于更好地回应当地民众的教育诉求，但核心的人事、财政权仍然由地方政府掌控，为地方政治介入教育事务留下空间。

四、总体保守化背景下的教育委员会制度变革

进入21世纪，日本政坛的总体保守化开始影响到教育领域。2006年，日本国会通过《教育基本法》修正案，将培养“爱国心”作为教育目标的重要组成部分，提倡“尊重传统和文化、热爱祖国和乡土”，将《教育基本法》的核心价值从民主主义改为民族主义。[6]不过，立场各异的各级教育委员会，对上述调整并未完全跟进。身处教育一线的“日教组”甚至认为《教育基本法》修订本身违背日本宪法，拒绝服从《教育基本法》修正案。这就为日后保守势力再次推动制度变革，加强对教育委员会的介入埋下伏笔。

上一轮改革的不彻底性，使得教育委员会既面临新体制带来的新问题，又无力解决改革之前的老矛盾。

第一，教育行政二元分立，协调不易。负责教育事务的教育委员会理论上独立于地方政府，但其人事、预算、行政条例提案权等却受制于地方政府。一旦发生校园暴力等突发恶性事件，教育委员会与地方政府如不能及时协调联动，则很容易错过黄金处置期，甚至有可能因相互推诿扯皮而造成事态进一步恶化。此外，由于受限于教育分权，地方教育行政出现问题时，文部科学省亦难以及时、有效介入干预。

第二，教育委员会职权行使空洞化。首先，教育委员为兼任制，不少委员仅将其作为名誉职，对事务局的提案只是进行追认与附和，从而造成教育委员会议事决策的形式主义化。其次，兼任制的教育委员、教育委员长原则上应指挥、监督专任制的教育长执行各项业务，但实际上，教育长往往凭借专业、专任以及掌控工作机构等优势，拥有更强的话语权，甚至架空教育委员会。上述实际运作中的权责矛盾，又进一步导致教育委员长与教育长谁才真正有资格代表教育委员会这一行政伦理问题。

2011年10月，滋贺县大津市发生一起因校园霸凌导致的初中生自杀事件。对于这一突发事件，大津市教育委员会和学校方面都没有及时采取适当的应对措施。大津市教育委员会甚至将自杀的原因归结为家庭环境而非校园暴力。此次事件不仅重创大津市教育委员会的形象，而且引发了各界围绕教育委员会制度的争论。在2012年第46届众议院选举中，各党派均对教育委员会制度进行批评。自民党认为教育长应该成为教育委员会的唯一责任人。公明党主张为解决校园暴力、旷课等教育问题，教育委员的遴选方法和责权划分应得到根本改善。日本维新会党首桥下彻甚至认为大津事件是“日本教育行政中的脓疮，象征着教育委员会制度一无是处”，“必须毫不迟疑地废除教育委员会制度”。[14]

在此背景下，2014年6月，日本国会通过《地方教育行政法修正案》，并于2015年4月正式实施。此次修法的重点包括三方面:第一，强化教育长权责，由教育长兼任教育委员长； 教育长作为教育委员会的代表，全权负责教育委员会各项事务； 地方首长经议会同意，任命和罢免教育长。第二，强化地方首长对于教育行政的介入，地方首长负责召集综合教育会议，通过与教育委员会协商，制定教育行政大纲； 地方首长与教育委员会依大纲履行各自职权； 发生校园霸凌等事件时，地方首长可紧急召开综合教育会议商讨对策。第三，加强中央政府对地方教育行政的干预，在紧急情况下，文部科学大臣有权明确指示教育委员会对教育事务进行修正和改善； 当教育委员会因为违反法令以及疏于管理而侵害学生受教育权时，文部科学大臣有权向地方首长和议会下达改善教育行政的指令。

此轮教育委员会制度变革表面上是在确保教育的政治中立性、持续性和稳定性的前提下，明确地方教育行政的责任归属，建立可迅速应对危机事态的管理体制，加强教育委员会与地方首长的协作，加强中央对于地方教育事务的参与。[15]但实际上，从制度调整方向来看，此轮改革的重点并没有直接解决教育委员会本身人事与决策执行机制方面的问题，而是试图通过加强外部介入，完善教育委员会运作机制，提升地方教育行政效能。地方首长在已掌握教育委员会人事、预算、条例提案权等重要权力的情况下，进一步获得主导教育议事机构、制定教育行政大纲的权力，而文部省在上轮改革中受到约束的积极干预权则有所恢复。与致力于加强地方分权、扩大民主参与的上一轮教育委员会制度变革相比，此轮变革实际上又回到了加强集权的老路上。

值得注意的是，此轮制度变革的时机恰巧与安倍晋三与自民党走向“一人(党)独大”的过程同步。20世纪90年代以来，通过选举制度改革、省厅制改革、人事制度改革、首相及其辅佐机构的扩权与扩张等措施，自民党内部派阀与专业官僚的势力遭到严重削弱，政治权力开始向首相官邸与自民党中央集中。民主党政府下台后，在野势力整体持续弱势化。再度执政且连选连胜的安倍及其领导下的自民党变得如此强大，日本政界甚至找不到能够威胁安倍及自民党执政地位的政治势力。

当一个国家的政治运作缺乏必要制衡力量时，执政者就可以凭借手中权力为所欲为，甚至走向民主的反面。校园恶性事件引发民意对教育委员会制度的反弹，自民党推动的此轮制度变革在某种程度上回应了民意，但变革的方向值得商榷，变革的后续政治效应值得关注。日本《教育基本法》第16条规定教育行政不应服从不当的支配，必须保持教育的中立性，教育委员会制度的核心目标在于确保教育行政的政治中立。在可预见的未来，安倍及自民党继续长期保持优势执政地位的概率极高。强化地方首长与文部省介入权力的此轮制度变革，是否会使教育委员会实质上沦为地方首长指挥监督下的一般行政部门，教育委员会的独立性、民主性与中立性是否会遭到进一步破坏，是否会实质上形成首相、地方首长、教育长的纵向集权制管理体系，值得高度关注。

教育由于对青少年的人格形成具有重要作用，因而会直接影响到国家的未来。在日本政治总体保守化的背景下，加强外部政治势力对于教育的介入、控制，到底会带来怎样的结果，无疑令人担忧。尤其对中韩等曾遭受日本侵略的邻国来说，教科书问题、历史认识问题、领土问题等皆与教育问题相关联，日本教育行政体制改革的走向与教育内容的政治倾向，已经超越日本的内政范畴，成为今后日本对外交往中潜在的冲突根源。

五、结语

从权力分配结构来看，第二次世界大战后日本教育委员会的制度变革，经历了“分权—集权—有限分权—地方集权”的基本过程。从历次变革的政治环境来看，当自民党执政较为强势时，往往倾向于通过制度变革，加强集权，扩大政治介入的制度空间。当自民党执政较为弱势时，则会在一定程度上放松对教育行政的管控，通过放权，增强教育委员会的独立性和民主性。冷战后革新势力的泡沫化，降低了教育委员会制度变革中的政治对抗性，亦使得变革的政治方向趋于保守化。

教育行政是否有必要与政治完全隔绝，是否有必要特地与一般行政有所区隔，值得商榷。从第二次世界大战后各民主国家的实践来看，多数国家的教育行政并非与政治完全切割。执政党通过任命教育部门政务官，推动执政党的教育政策，管理教育事务。教育行政受到国会、在野党、舆论、民众等多方的监督，并作为执政绩效的一部分受到评价。教育行政部门与一般行政部门并无本质区别。当然，政治过度介入教育是危险的，但政治与教育的完全隔绝，则过于理想化。

第二次世界大战后日本教育委员会制度的设计初衷是希望通过独立、分散/分权、民众自治的教育委员会，使教育行政有别于一般行政，最大程度减少政治对教育的介入。这一与多数民主国家相异的制度设计，根源在于教育委员会制度本身乃是第二次世界大战后美国对军国主义日本进行改造的一部分。教育委员会的制度变革反映了第二次世界大战后日本政治力量的对比变化与整体政治走向。日本的教育行政能否向多数民主国家看齐，本质上是日本能否“走出战后”、成为正常国家的重大政治问题。尤其在中韩崛起，中日韩因教科书问题、历史认识问题、领土问题等纠缠不休的今日，日本教育委员会的制度变革问题已然超越一国教育、内政的范畴，成为东北亚大国角力的潜在冲突点。