全域旅游视域下连云港文旅融合发展存在的问题及对策

赵 鸣，徐洪绕，郝一川

（1.江苏省海洋经济研究中心，江苏连云港 222005；2.连云港市非物质文化遗产保护中心，江苏连云港 222005；3.连云港市开放大学成人学院，江苏连云港 222005）

文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体。深化文化与旅游的融合，以文促旅、以旅彰文，不仅是文旅发展自身的需要，也是发展现代旅游业、促进先进文化传播的必然选择。文旅融合是时代发展的大趋势，客观上要求文化引领旅游，促进旅游的提质升级，以文化的渗透性、创新性和延展性提升旅游产业的价值，增强旅游的吸引力和聚合力。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出了“完善文化和旅游融合发展体制机制”的要求，这是我国首次从国家体制建设战略高度对文化与旅游融合发展进行统筹谋划，为我国未来文化旅游融合发展提出了新目标，也带来了新机遇和新挑战。

连云港市人文资源丰富，旅游产业发达，是全国49 个重点旅游城市之一，也是国家旅游部门确认的国家级旅游创新示范试验区。连云港境内的花果山风景区是国家5A 级风景区，连岛海滨是国家4A 级海滨旅游度假区。此外，云台山国家森林公园、东海青松岭度假区、灌云伊甸园景区等承载着独特的地域文化。连云港市统计公报显示，2019 年该市接待国内外游客4 202.74 万人次，全年实现旅游业总收入587.93亿元，增长10.6%，旅游产业早已成为拉动该市公众消费的支柱产业[1]。为了推动旅游业提质升优，连云港市需要顺应现代社会对文化旅游融合的要求，不仅要大力发展“文化＋”“旅游＋”或“文化＋旅游”的产业模式，而且要在全域旅游视域下挖掘、融合诸多产业要素，形成创意经济、夜间经济、体验经济、共享经济、休闲经济等新业态。为此，我们需要就发展全域旅游视域下连云港文旅融合发展问题展开研究，为当地文化旅游产业再上新台阶、争创新优势和取得新成效提供参考。

一、全域旅游背景下连云港文旅融合发展成效

全域旅游既是文化旅游融合发展的重要主题，也是文化旅游融合发展的新业态、新模式、新载体。在全域旅游视域下，连云港文化旅游融合度不断加深，整体呈现良好发展态势，主要表现在以下几个方面。

（一）文旅融合管理体制改革基本完成

自2018 年起，我国启动文化旅游管理改革。2019年1 月，为了顺应国家文旅管理体制改革，连云港市文化广电新闻出版局与连云港市旅游局合并，成立了连云港市文化广电和旅游局，拉开了文旅行政管理融合的序幕。此后，连云港市文化管理与旅游管理机构合并，顺利完成市级文化市场综合管理机构改革，进一步强化管理机构的功能定位，加强文广旅市场的统一监管，组织开展了娱乐场所、网络侵权、出境游市场等专项整治，联合公安、交通、工商等有关部门集中开展文化和旅游市场综合整治。在全国文明城市创建中，连云港市以文旅行业指标体系测评为契机，对公共文化场馆网吧、旅行社、景区和星级饭店等447 家创建点进行常态化督查，依法按程序处理旅游投诉，群众和游客满意度不断提升。

（二）全域旅游示范区创建工作步入佳境

连云港市以全域旅游示范区创建为抓手，不仅扎实开展国家级旅游业改革创新先行区建设，以及东海县、连云区2 个国家全域旅游示范区创建工作，而且先后出台多个创建配套方案和法律法规，为全域旅游发展再上新台阶提供保障。连云港市先后颁布《2019年连云港市国家级旅游业改革创新先行区工作方案》《连云港市鼓励邮轮旅游产业发展奖励暂行办法》《连云区创建全域旅游示范区实施意见》，全面规划全域旅游的创建工作，同时创新旅游综合监管机制，建立“1+3+N”旅游综合管理模式。连云区组建区全域旅游综合监管办公室，建立旅游投诉受理快速反应平台。东海县在东海水晶城、温泉度假区、青松岭森林公园设立旅游法庭。灌云县建成“乐游灌云”全域旅游综合管理平台。2019 年底，连云区通过了省级全域旅游示范区创建验收，获批江苏省第二批全域旅游创建示范区，正式跨入创建国家全域旅游示范区行列。

（三）文化旅游资源整合开始提速

连云港市的文旅融合主要体现在文化旅游活动中。一方面，文化与旅游的结合度不断提高，连云港市以“乐享西游文化畅游山海港城”为主题，以“连云港之夏”旅游节、“西游记”文化节为载体，先后举办文化产品博览会、“丝路之约”音乐节、农民艺术节等独具特色的系列文旅活动。在文化旅游产品融合与开发方面，连云港市的连岛景区创建国家5A 级旅游景区并通过了国家景观质量评审，海上云台山景区获批省级生态旅游示范区和全国康养生态基地，连云区西连岛、灌南新民村入选首批江苏省乡村旅游重点村，东海水晶工艺品、“连云游礼”系列食品、云台山云雾茶等入选全省特色乡村旅游文创产品推荐名单。这些旅游产品蕴涵着丰富的地方文化元素，将乡土文化呈现给游客。

（四）文化旅游产业融合不断深化

文旅融合，产业先行。为了推进文旅产业融合发展，连云港注重开发产业项目，不断深化文旅融合的产业建设，强力推进连云老街、民主路、盐河巷等传统文化街区建设，开设非遗展示馆、古玩市场、文化书店，打造街区文化产业地标。连云港还积极推进跨海索道、蓝色海湾、大花果山景区开发建设，着眼于区域融合打造品牌项目，收获了一批成果。2019 年，环海上云台山项目入选全国优选文化和旅游投融资项目库，花果山西游文旅综合提升工程、东海水晶小镇、连岛至海上云台山跨海索道3 个项目入选全省重点旅游项目库。这些项目为未来文旅产业融合发展创造了条件，也奠定了坚实的基础。

（五）文化旅游体系交互功效明显

连云港市原有的文化和旅游建设也取得了突破。随着基层文化阵地建设的持续推进，连云港市全面建成1690 个村（社区）综合性文化服务中心，实现了江苏省确定的城乡全覆盖目标；命名了4 个特色文化之乡、10 个特色文化广场[2]，基本实现覆盖城乡、便捷高效的现代公共文化服务体系；文旅融合的主打项目——非物质文化遗产博物馆、非遗展厅和传承基地增加了60 家，海上丝绸之路保护和联合申报世界文化遗产工作，以及历史文化名城申报工作进展顺利；完成了《连云港历史文化保护规划》《海上丝绸之路·连云港史迹》及历史文化名城申报文本，孔望山摩崖石刻群入选海上丝绸之路申遗预备名单。

二、连云港文旅融合发展存在的问题

连云港在文旅融合发展的过程中，还存在以下问题和地域性障碍。

（一）文旅融合与城市综合发展契合度弱

连云港历史文化积淀丰厚，留存着山海文化、西游文化、淮盐文化、丝路文化、徐福文化等多元文化现象和文化遗产。连云港市基于创意和创新的需要，在城市建设方面很少考量如何围绕地方文化建设规模性、集约化的特色文化项目，致使城市文化特质和发展定位一直处于变动之中。连云港市自2018 年起着手创建国家级历史文化名城，但地方文化挖掘、旅游文化构建和城市文化建设等方面存在的问题并没有得到解决。无论是城区景观、雕塑还是街区、建筑，都未能集中体现当地文化积淀和文化特质，也未能形成区域文化品牌、凸显文化功效。换句话说，连云港市在文旅融合发展过程中，缺少集中体现“山海城市”“西游城市”的文化街区、生态公园、雕塑群等主体文化群落。现有的一些项目对文化发掘的深度不够，影响了长久发展。比如：文化街区盐河巷只有仿古建筑和美食能吸引顾客，缺乏浓郁的盐文化气息；花果山依据《西游记》开发了许多景点，但缺少神奇浪漫的气韵；赣榆区的丝路小镇未能为游客呈现海上丝绸之路和陆上丝绸之路的风采；海州区板浦镇除了一个李汝珍纪念馆以外，并无其他展现《镜花缘》奇幻特质的景观。

（二）文化产业与旅游产业融合度低

连云港作为旅游大市，早在20 世纪90 年代就步入全国优秀旅游城市行列，旅游产业是全市的支柱行业，产业规模占全市生产总值之比早已超越江苏省平均水平。2019 年，全市旅游综合收入约588 亿元，对地区生产总值的贡献率为5.34%，保持着旺盛的发展势头。相比之下，文化产业显得有些滞后。自2009 年全国大力推动文化产业发展以来，连云港市文化产业发展较快，2013 年产业总值占全市生产总值的2.73%，2018 年产业总值占全市生产总值的4.2%[3]。虽然文化产业一直在增幅提速，但是基础差、基数小，与旅游产业相比差距较大。况且，连云港市多年来推动文化产业与旅游产业融合的调门高，但是两大产业的融合度较低，文旅融合的综合效应不明显。

（三）传统消费习俗与现代文旅生活不合拍

连云港位于苏北地区，整体发展处于全国三线城市水平。改革开放以来，当地居民的生活状态和文化消费习惯一直没有太大的变化。大多数居民习惯早睡早起，早晨喜爱锻练、登山、下海，晚上喜欢健步、跳广场舞，缺少夜间消费的意愿和偏好，居民生活习俗、消费需求与现代旅游经济发展需求存在较大差距。近年来，城市居民老龄化趋势明显，外来务工的青年人较少，连云港夜间文化消费势头一直不旺。此外，来连云港旅游的大多数游客停留时间较短，而连云港康养、休闲、健身、度假等中长线旅游项目与产品开发不足，文旅产品的供给侧结构不合理，导致游客消费需求与地方文旅项目之间缺少契合。

（四）公共文化产品对接文旅融合市场缺失

连云港公共文化设施虽然比较完善，但是闲置率较高，与市场对接机制不畅。连云港市及其所属县区有各类公立博物馆、非遗展示馆、图书馆、文化馆和画廊近40 家，社区、街道、乡村文化中心约2000 家。这些文化场馆受安全管理、人力资源、市场规模等诸多因素的制约，未能开发出适合全域旅游发展需要的产品，很难对接全域旅游。有些场馆虽然开发了文化类旅游项目，但是大多靠销售产品和门票收入来维持运行。由于文化设施建设投资大、见效慢，民营企业和个人要想涉足这一领域服务全域旅游，必须有强大的资金做后盾，否则只能以餐饮服务或传统影视业为主要项目，很难开创文化与旅游新项目、新业态，更难以形成集约化、规模化的文旅消费空间。

（五）城市文化主题与旅游市场需求有偏失

近年来，连云港大力打造以“西游记”文化为核心元素的文旅融合项目，塑造“大圣故里，西游胜境——神奇浪漫之都”城市旅游形象。这样做从凸显地域文化特色方面来看是无可非议的，但是从旅游市场需求来看则有失偏颇。连云港是座山海城市，与之相关的文学名著如《西游记》《镜花缘》都离不开连云港的山海元素，但是打造全域旅游目的地是一个多元化、多层次、多业态的文化交融工程，不仅要满足市场发展的需求，而且要满足不同偏好、不同层级、不同年龄的消费者的需求[4]。连云港如果只盯着山海元素做文章，忽视丝路文化、徐福文化、淮盐文化、水晶文化等文化元素在文旅开发中的重要价值，不仅将削弱连云港山海文化的魅力，而且将使文旅融合的范围和质量都受到限制。

（六）文旅产品单一

发展全域旅游促进文旅融合，关键在于产品开发。长期以来，连云港文旅产品始终没有脱离景区（景点）观光游的范式，游客来了看看转转就一目了然，缺少玩味的空间。花果山、东西连岛、孔望山、桃花涧、温泉度假区等景区（景点）都是观光型旅游项目。新近开发的灌云伊甸园、梅园、潮河湾景区的花景项目，因花期集中、游览季节性强而难以融入地域文化内容，缺乏全年吸引游客消费的基础条件。连云港市内的一些文化老街，大多以餐饮服务为主，文化娱乐项目甚少。海州盐河巷开发的主导思路就是以餐饮业为主，没有非遗文化类项目入驻，缺少供游客文化休闲娱乐的场所。民主路一条街有近400 家铺面，经营文化服务项目的非常少。可以说，文化项目形式单一、缺乏市场培育机制，已经成为连云港文旅项目融合发展的瓶颈。

三、全域旅游视域下促进文旅融合发展的基本策略

2020 年是全面建成小康社会、开启现代化建设新征程的重要之年，是“十三五”规划的收官之年，也是连云港市实施《建设旅游强市三年行动计划》的决胜之年。连云港市要以“高质发展、后发先至”为主线，以提供优质文化与旅游服务为中心，坚持守正创新，聚焦融合发展，发挥特色禀赋，巩固品牌优势，统筹全域旅游资源，着力打造宜居宜游的国家级全域文旅融合城市。

（一）准确把握文化旅游融合发展的逻辑关系

发展全域旅游促进连云港文旅融合发展的关键，是明确文旅融合发展的逻辑思路，准确把握好各开发要素之间的逻辑关系。首先，要明确旅游市场与地域文化的逻辑关系。推进文旅融合的目的是丰富旅游项目的内涵，给游客带来更多的文化启迪和娱乐体验。为了体现文旅融合项目的设计定位和项目的文化蕴含，连云港要认识到发挥旅游项目的文化承载功效和提升项目文化娱乐功效同等重要，大力拓展旅游项目的市场上升空间与发展潜力。其次，要明确城市整体与旅游局域的逻辑关系。推进全域旅游是一项系统工程，连云港市要打破传统的将地域文化定位于文化旅游项目的思维定势，处理好整体与局部的关系，将地域文化上升到城市文化的高度，举全城之力打造特色地域文化，确立全域旅游、全程旅游、全天候旅游的发展思路[5]；要进一步将文旅发展融入城市建设、城市生态、城市消费和城市功能中，确立发展城乡旅游和建设旅游城市并行的逻辑关系，将城市变成游客感悟地方文化和休闲娱乐的“天堂”。最后，要明确文旅产业与关联产业的逻辑关系。文化旅游深度融合，既是行业自身发展的需求，又是需要整合资源打造新业态的需求。在推动文旅融合、全域旅游的过程中，连云港市既要系统考量文化旅游产业融合的线性发展趋势，也要关注文化旅游融合相关行业、产业链的有机衔接与相互联通，全面提升和整体推进文化旅游与其他产业的融合发展。连云港市不仅要整合与旅游业关系密切的餐饮、住宿、交通、商贸、娱乐、影视等行业，还要围绕旅游业规划演艺、电玩、科技、戏曲、博览等常规业态的发展，实现全域文旅融合、全业文旅融合。

（二）健全城乡公共文化设施文旅融合发展机制

推进文旅融合必然要整合文化旅游资源，集聚市场要素，不断深化公共文化设施体制、机制改革。首先，积极倡导城乡公共文化设施与旅游市场主体的功能融合。连云港市要坚持社会效益优先的基本原则，明晰责任主体，拓展设施空间，提升公共文化设施的运用效能，真正让公共文化设施发挥服务功能，最大限度地满足广大市民和旅游者的文化生活需要。比如：连云港市可以充分利用现有城乡公共文化设施，采取自办、合作、托管、租赁等多种方式拓展现有公共文化设施的社会功能；博物馆、非遗馆、文化馆、社区文化中心、乡村文化综合服务中心等场所可以根据具体情况，采用不同的运行机制，植入与文化旅游相容的内容和功能，或者根据旅游市场需要适度延长或适时调整开放时间。其次，进一步深化城乡公共文化设施的运行机制改革。连云港市要抓住文旅融合改革的机遇，全面深化文化行业与产业改革，将全域旅游、夜间经济等旅游模式与公共文化惠民政策结合起来，加强城乡公共文化设施与旅游产业市场机制建设。比如：可以结合地方文化开发相关产品，采取合作、委托或代售的方式销售旅游纪念品；可以运用不同的合作机制，开发与公共文化设施相关联的旅游项目，拓展文化服务范围，满足游客的文化旅游需求；还可以增加服务内容和服务项目，为旅游者提供消费空间。最后，进一步拓宽街道、社区、乡村公共文化服务中心的旅游服务功能。连云港市要根据全域旅游开发的需要，大力倡导小微文旅融合发展项目，可以依托临近文化街区和景区景点的社区、街道、乡村等，建设文化旅游综合服务中心，普及旅游知识，服务适旅群体，提高文化旅游融合的市场化程度。

（三）开发富有地方文化特质的文旅融合项目和产品

文旅融合的可持续发展，关键在于能够开发出富有地方文化特色、顺应市场需求和受到游客喜爱的文旅融合项目和产品。首先，贯彻绿色发展和可持续发展理念，开发文化旅游项目和产品。连云港要确立正确的价值理念，遵循事物发展的客观规律，正确处理全域旅游与文旅融合、文化资源与文旅产业开发的关系，以绿色发展、可持续发展理念引领文旅融合的产品开发。比如在“西游记”文化旅游产品开发方面，连云港可以建设“西游记”生态文化旅游街区，或打造生态文化旅游小镇，融康养、休闲、娱乐等服务功能于一体。其次，坚持在供给侧结构性改革中探寻产品定位。连云港要以满足人们日益增长的文化与生活需求为指向，加快推进文化旅游产品的供给侧改革，增加适应时代发展和人民需求的新产品、新业态和新模式，在产品创新上寻找突破口。比如：连云港可以就当地“穿海州，吃板浦”的俗语，打造合适的旅游线路，扬长避短，错位发展；可以发挥自贸区促进消费的功能，建设“万国商品”夜市，使市民和游客享受到自贸区的便利；可以针对连云港市城区跨度大、游客集群分散的特点，打造小众化、个性化的夜间文旅项目，如打造墟沟海滨夜晚灯光秀、连云老街丝路文化街区、宿城休闲文化街区、盐河巷淮盐文化街区、东盐河“西游记”夜游文化休闲街区等集聚性的、文旅融合的夜间消费新业态和新项目。最后，坚持在创新中推出文化旅游融合产品。创新是产业发展的根本，连云港要紧盯时代发展大势，面向未来，不断创新，探寻行业发展的新模式、新机制，逐步培育文旅融合的新产品，实现文旅融合与全域旅游城市发展的完美结合。比如：连云港可以针对当地旅游产品季节性强的特点，设法提升旅游产品的文化内涵，打造淡旺季差异化的文旅产品；可以开发夏季纳凉地方戏曲文艺演出和冬季室内评鉴云雾茶等文旅项目，达到全年覆盖、全域覆盖的开发意图；还可以运用VR 等高科技手段设计制作虚拟夜游港城情景剧，或者在文化街区举办“眺望港城夜色”情景秀，让来连游客在各个季节都能观赏到港城的独特风情。

（四）建设文旅一体化的“智慧连云港”大数据平台

以“智慧连云港”建设为契机，加速智慧旅游网络建设，建成体系完整、功能齐全的全市全域旅游大数据中心，有利于推动文旅融合快速发展。首先，加快推进全市文化旅游资源上“云”端。连云港要逐步对文化场馆及馆藏文物、文化资源、非遗项目资源进行数字化、网络化、虚拟化改造，在此基础上建设市级文化旅游公共数据库，对接地方旅游业发展需求，搭建文化资源共享、共用的网络化数据平台；要充分发挥数字文化资源的社会功能和旅游功能，以虚拟公共文化服务平台为载体，为文旅融合产业提供文化佐料和产业素材；要全面提速智慧文化旅游建设，尽快将文化旅游资源搬上“云”端。其次，建设覆盖全域的文化旅游综合服务物联网商务平台。连云港要抓住5G商用机遇，深化行业服务和行业治理，搭建地域性的全域旅游综合服务物联网平台，改进服务质量，提升服务水平；要按照“能融即融”的发展思路整合与文化旅游相关联的产业资源，将商贸服务、文化娱乐、教育体育、康养休闲、乡村旅游、洗浴网吧、演艺展示等信息资源全部纳入文化旅游服务数据平台，使游客享受到“一机在手，全部都有”的贴心式旅游服务。最后，加速完成智慧文广旅综合管理指挥平台建设。连云港要按照“看得见、用得好、管得住、服务强”的要求，整合数字文化、智慧旅游、文物安防、文化执法、广电监管等平台，建设集数据采集分析、行业管理、安全应急、公共服务和决策分析等功能为一体的智慧文广旅综合指挥平台，实现对全市4A 级以上景区、3A 级重点景区，以及国家重点文保单位、省市级旅游度假区、市级重点公共文化场馆的可视化调度指挥和精细化管理，为市民和游客提供全方位的文化旅游服务。

（五）加速建设全市文化旅游融合发展体制

首先，全面推进文旅行业行政体制改革。连云港要着力解决管理环节上的制度性问题，从审批、管理和执法等多个层面提升行业治理能力；要积极推进行政审批制度改革，提升服务质量和服务水平，切实方便文化旅游企业注册、登记和日常运行；要进一步深化行业管理制度改革，对标自贸区建设需求全面开放文化旅游行业，实行国际化“负面清单制度”；要进一步提升行业管理水平，实施企业“红名单”和“黑名单”管理制度，切实规范管理，推动旅游行业高质量、高水平健康发展。其次，构建地方性促进文旅融合发展的政策和法规体系。连云港要积极推进《连云港市旅游促进条例》的地方立法，加快全域旅游示范区建设，融合各类经济模式，如夜间经济、康养经济、休闲经济等，着力发展文旅融合新业态、新模式，构建文旅融合发展的法治生态，进一步明确政府产业引导的方向与目标，以及扶持产业的具体层级与企业数量，切实落实政府责任，体现政府关怀，从政策方面保障文旅融合的顺利实施。最后，进一步构建大旅游融合管理体系。连云港要针对发展实际情况和现实状况，在现有旅游工作领导小组的组织构架下，构建连云港市旅游发展领导小组的组织体系，依照全域旅游、夜间经济的业态范围，扩展责任主体，覆盖涉猎范围，整合政府行政资源，构建推进全域旅游和夜间经济视域下的文旅融合组织管理体系[6]。连云港要大力提高文旅行业社会化治理能力和治理水平，积极转移政府职能，主动服务文旅专业协会、行业协会等社会组织，提升行业管理水平，采取切实措施增强行业自律、自主和自助能力，推动行业和产业持续发展，搭建社会化管理的行业组织服务体系。

（六）消除全市文旅融合的地域短板

首先，解决文旅融合项目资金短缺问题。连云港要加强与商业金融机构、保险机构的战略合作，搭建综合性投融资平台，为文化旅游产业融合发展提供资金支持；要深化地方党委、政府文化旅游产业资金使用制度改革，依法管控资金使用方向，变奖励与投资为减税与降费，用政府基金激励创新创优的文旅融合项目。连云港市可以划拨一部分市级政府年票收入资金，直接补贴到文旅项目中，为相关企业提质增效创造条件。其次，化解文旅融合项目人才短缺问题。连云港要全面施行人才战略，抓好旅游行业人才队伍建设，可以按照《江苏省文化人才高质量发展三年行动计划》的要求实施“行业领军人才”工程和“青年创新人才”工程，同时加强非遗传承、文旅行业、文化创意等人才队伍建设。连云港可以充分利用“名导大讲堂”“名师工作室”“农村乡土三带人才”等平台开展岗位培训，举办餐饮服务、导游服务、表演才艺等技能大赛，选拔拔尖人才，带动行业发展。连云港还要大力倡导市内高等院校开设文旅专业，培养适应现代文旅发展需要的管理人才和服务人才，为全市文化旅游产业高质量发展奠定坚实基础。

连云港文化旅游资源丰厚，自然条件多样，足以涵养各类文旅融合项目，发展空间极大。随着全域旅游的推进以及文旅融合体制机制改革的深化，连云港市需要理顺文旅融合发展的逻辑思路，挖掘和聚合存量资源，创新契合时代的新业态、新载体、新产品和新模式，构建现代智慧文旅融合发展平台。唯有如此，才能成功打造全域旅游发展新高地。