结构功能主义视角下检察机关捕诉分合问题论析

吴光升， 林 静

(1.浙江工业大学 之江学院，浙江 绍兴 312030；2.浙江工业大学 法学院，浙江 杭州 310023)

一、引 言

检察机关的批捕部门(侦查监督部门)与起诉部门应当合一还是分立，对此我国曾有过反复。20世纪70年代末检察机关重建之后，我国检察机关实行捕诉合一，只设置刑事检察部门统一办理审查批捕和公诉业务。1996年之后，出于加强内部监督制约的考虑，全国各地检察机关陆续分设批捕和公诉部门，实行捕诉分立。2000年，最高人民检察院刑事检察厅分立为侦查监督厅和公诉厅，由此我国检察机关全面进入捕诉分立时期。2010年之后，有的地方检察机关尝试对部分案件如未成年人犯罪案件实行捕诉合一。2015年我国启动司法体制改革后，吉林、湖北、海南、广东等首批改革试点省份的一些检察机关实行大部制改革，将侦查监督、公诉和未成年人检察工作部门合并成统一的刑事检察部，实行捕诉合一(1)童伟华.谨慎对待“捕诉合一”[J].东方法学,2018(6)：111.。这种捕诉合一的改革在学界引起了比较激烈的讨论，肯定、否定以及两可的观点均存在。一般而言，理论界人士倾向于捕诉分立，而实务界人士则倾向于捕诉合一。目前，最高人民检察院已采取捕诉合一的做法，实行捕诉一体的办案机制，根据案件种类将原来的侦查监督部门与审查起诉部门合并后设置为四个检察厅(第一检察厅、第二检察厅、第三检察厅、第四检察厅)，以承担不同案件的批捕、侦查监督、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉等职能(2)于潇,单鸽.最高检公布内设机构设置：设第一至第十检察厅，实行捕诉一体[EB/OL].[2019-02-20]. http:∥www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201901/t20190103_404250.shtml.。按最高人民检察院的改革部署，地方各级检察机关应在2019年3月底前完成相应的改革(3)于潇,郭璐璐.最高检：内设机构改革原则上要在3月底前完成[EB/OL].[2019-02-20]. http:∥www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201901/t20190103_404276.shtml.。

按理说，最高人民检察院上述内设机构改革的完成，应为检察机关批捕部门与起诉部门是否应当合并的讨论画上了一个句号。但本文认为，对检察机关的捕诉分合问题，仍有进一步研究的必要。一方面，此前有关该问题的讨论，学界大多是站在两个不同的立场来讨论捕诉分合问题，因而得出不同的结论，很少有人从制度的原点即从结构功能及其实现的角度来讨论该问题，因此学界之前的结论均难以让人信服；另一方面，虽然目前捕诉合一已成定局，但仍存在一个合一之后如何使批捕与起诉的应有功能都能得以充分发挥的问题，这就需要从结构功能的角度来合理设置两种权力的行使程序。在国家机构设置中，不同职能能否由同一机构或相同人员来承担，关键在于这些功能定位是否具有类似性。如果功能定位具有很大的差别甚至是相冲突的，那么将这些不同功能合并后交由同一机构行使，势必会影响其中一个或几个功能的发挥。基于此，本文拟先对有关该问题的讨论进行概括，然后从结构功能主义的角度对批捕与起诉的功能定位进行梳理，最后以此为基础对捕诉应否合一，以及合一后应当如何设置相关权力的行使程序进行分析，以为有关该问题的讨论提供一种不同的思路。

二、检察机关捕诉分合问题的讨论及其要点

(一)检察机关捕诉分合问题的讨论

从目前来看，关于检察机关捕诉分合问题的讨论，有一点是可以肯定的，那就是并不涉及是否要取消检察机关的审查批捕职能，而是在保留这种职能的基础上所进行的讨论。有争议的是，检察机关的审查批捕权与起诉权是否应当交由同一部门行使，对此问题，目前主要有以下三种观点。

1.捕诉分立说

这种观点反对将捕、诉两种权力交由同一部门行使，认为应当实行捕诉分立。该观点反对捕诉合一的理由主要有：一是审查批捕权属于一种司法权，而审查起诉权具有行政权属性，由同一部门行使这两种权力不符合诉讼规律；二是捕诉合一会压缩辩护空间，侵害犯罪嫌疑人的辩护权；三是捕诉合一将会使检察机关对侦查机关的诉讼监督受到削弱(4)陈瑞华.异哉,所谓“捕诉合一”者[EB/OL].[2018-05-29].https:∥mp.weixin.qq.com/s/Rr8Y7hTf6vbnWfWbJ_-f6Q.(5)童伟华.谨慎对待“捕诉合一”[J].东方法学,2018(6)：112-116.(6)谢小剑.检察机关“捕诉合一”改革质疑[J].东方法学,2018(6)：106-107.；四是捕诉合一在实质上违反了宪法规定，违反了审查批捕的中立性原则，不符合正当程序要求，同时审查起诉人员行使审查批捕权也违反了刑事诉讼法的回避规定(7)童伟华.谨慎对待“捕诉合一”[J].东方法学,2018(6)：112-116.；五是捕诉合一将导致逮捕实体化，增加逮捕率(8)谢小剑.检察机关“捕诉合一”改革质疑[J].东方法学,2018(6)：106-107.；六是可能导致捕诉证明标准出现混同(9)陈瑞华.异哉，所谓“捕诉合一”者[EB/OL].[2018-05-29].https:∥mp.weixin.qq.com/s/Rr8Y7hTf6vbnWfWbJ_-f6Q.。

2.捕诉合一说

这种观点认为应当实行捕诉合一，不能实行捕诉分立，理由主要有：一是捕诉合一有利于降低司法成本，提高诉讼效率，解决目前案多人少、司法资源有限的现实问题(10)邓思清.捕诉合一是中国司法体制下的合理选择[N].检察日报,2018-06-06(3).(11)步洋洋.除魅与重构：“捕诉合一”的辩证思考[J].东方法学,2018(6)：135-136.(12)洪浩.我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度[J].中国刑事法杂志,2018(4)：36.；二是审查批捕权和公诉权具有高度的内在耦合特征，并非具有所谓的绝对不相容性(13)步洋洋.除魅与重构：“捕诉合一”的辩证思考[J].东方法学,2018(6)：135-136.；三是捕诉合一要求检察官从起诉的角度进行侦查监督，并未弱化侦查监督，反而强化了侦查监督，提高了案件的侦查质量(14)邓思清.捕诉合一是中国司法体制下的合理选择[N].检察日报,2018-06-06(3).(15)步洋洋.除魅与重构：“捕诉合一”的辩证思考[J].东方法学,2018(6)：135-136.；四是捕诉合一有利于律师辩护，更好地保障人权；五是捕诉合一可提高检察官的能力素质，提升检察官队伍的专业化水平(16)邓思清.捕诉合一是中国司法体制下的合理选择[N].检察日报,2018-06-06(3).；六是在捕诉合一的运作模式下，检察官的权能范围扩大了，客观上有助于落实宽严相济的刑事政策，发挥审前程序于“入罪出刑”层面的分流作用(17)步洋洋.除魅与重构：“捕诉合一”的辩证思考[J].东方法学,2018(6)：137.；七是在捕诉合一模式下，审查、逮捕、出庭支持公诉均由同一检察官负责，检察官对案件全局的把握更加全面和准确，有利于减少冤假错案(18)洪浩.我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度[J].中国刑事法杂志,2018(4)：37.；八是捕诉合一有利于落实司法责任制的改革(19)韩东成.司法责任制改革视角下的检察机关“捕诉合一”[J].犯罪研究,2018(5)：72.。

3.捕诉分合两可说

这种观点认为，捕诉是分还是合并不存在理论上的障碍，仅仅是一个利弊权衡的问题。有学者认为，审查批捕与审查起诉并无司法属性与行政属性之差别，二者都具有司法(审查)性质，实行捕诉合一还是捕诉分立，实际影响并不大，都是可以的选择项。因此，捕诉合一也好，捕诉分立也好，由于各有利弊，未必要整齐划一，检察机关可在捕诉合一或捕诉分立的总体框架下，允许各级各地检察机关根据办理案件的实际需要，采取灵活多变的方式，不必追求一刀切(20)张建伟.“捕诉合一”的改革是一项危险的抉择?[J].中国刑事法杂志,2018(4)：26.。还有学者认为，虽然审查批捕权与起诉权属于两种不同的权力，但这两种权力能否合并交由同一部门行使，应当权衡利弊后再做决定，如果捕诉分立弊大于利、捕诉合一利大于弊，则捕诉合一就是可行的，而从实践来看，捕诉合一利大于弊，可实行捕诉合一(21)沈海平.捕诉关系的辩证思考[J].国家检察官学院学报,2018(4)：61-62.。

(二)捕诉分合问题讨论要点缕析

从前文讨论来看，不同观点主要在以下几个方面存在分歧：一是审查批捕权与起诉权是否属于不同性质的权力。二是捕诉分合是否应当以诉讼效率为主要的考虑因素。提高诉讼效率，这是主张捕诉合一观点的一个主要理由，主张捕诉分合两可说的观点也是从诉讼效率的角度认为可实行捕诉合一。但主张捕诉分立的观点则认为，诉讼效率是在诉讼公正的前提下才可考虑的因素，不能把诉讼效率作为判断捕诉分合的主要考虑因素。三是捕诉合一是否会影响案件质量，是否会给人权保障带来负面影响。四是捕诉合一是否会造成捕诉证明标准的混同。主张捕诉分立的观点认为，捕诉合一容易造成批捕与起诉证明标准的混同，而主张捕诉合一的观点则认为，捕诉合一并未将捕、诉两个环节变成一个环节，并不会产生证明标准混同的问题。

按一般观点，诉讼公正应是第一位的，当诉讼效率与诉讼公正发生冲突时，应当以诉讼公正作为优先考虑的因素，因而那种主要从诉讼效率的角度考虑捕诉分合的观点是不恰当的。而且，捕诉合一最容易出现的问题是批捕职能被弱化，因而最需要考虑的是这种合一给批捕职能造成的影响，那种以捕诉合一会提高起诉效率与保证公诉质量来论证捕诉合一正当性的观点，是值得斟酌的。另外，不管是捕诉分立还是捕诉合一，实际上就是权力行使主体是否应当同一的问题，并不涉及这两种权力的行使程序问题，因而不能因捕诉分立模式下因审查批捕权行使程序不合理所产生的问题来否定捕诉分立，并将其作为论证捕诉合一正当性的理由。确实，在目前情况下不管是分还是合，审查批捕权与起诉权实际上都由同一检察院行使，即使在捕诉分立模式下，重大复杂疑难案件的审查批捕与起诉实际上也是由同一个检察委员会决定的，但如果以此为由，认为捕诉分合是一个可由检察机关完全自由选择的问题(22)洪浩.我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度[J].中国刑事法杂志,2018(4)：35.，或是一个可分可合的次要问题，而主要问题是权力行使程序的设置问题(23)步洋洋.除魅与重构：“捕诉合一”的辩证思考[J].东方法学,2018(6)：137.，这种观点显然忽视了权力分工的重要性，也与司法责任制改革的方向不相符合。至于主张捕诉分立的观点认为捕诉合一违反宪法规定的论断，是有点牵强的。因为宪法仅仅规定检察机关有批捕权，但并未规定批捕权应当由哪一个部门来行使。而那种以我国不实行三权分立体制，不管审查批捕权与起诉权是否属于不同性质的权力，均可捕诉合一的观点也是很牵强的。因为不同性质的权力不能交由相同人员来行使，这并不是由政治体制所决定的，而是权力行使的一般原则。

笔者认为，捕诉是分还是合需要考虑的主要问题是：首先，审查批捕权与起诉权是否属于两种不能交由相同人员行使的权力；其次，捕诉合一是否更有利于发挥审查批捕功能，或者在没有影响审查批捕功能发挥的前提下，更有利于发挥起诉功能；再次，捕诉分立与捕诉合一何者更能保障人权与实现职能专业化，毕竟人权保障与职能专业化是衡量权力分工的两个重要因素。而解决这些问题的前提是解决审查批捕权与起诉权的功能定位问题，即审查批捕权与起诉权在刑事司法中要实现的功能到底是什么。只有解决了这个问题，其他问题才能迎刃而解。而审查批捕权与起诉权的功能定位，应当从结构功能主义的角度出发，以它们在整个刑事司法体系中的作用为判断依据，而不能以权力的行使方式为判断依据，因为权力的行使方式是权力功能定位的结果而不是原因。

三、结构功能主义视角下检察机关的审查批捕功能与起诉功能

(一)结构功能主义视角下的国家权力分工

审查批捕权与起诉权均是检察权的部分内容，要准确认识这两种权力的功能，先得了解检察权的功能。目前，大部分观点均是从权力的行使方式对其性质进行归纳，认为司法权是居中消极地裁决，行政权是积极主动地作出决定，而检察权有时是居中裁决有时是主动作出决定，因而检察权既具有司法权的性质又具有行政权的性质。从结构功能主义的角度看，这种认识路径是不恰当的，不符合权力分工的内在规律。其实，西方国家的三权划分标准是各国家机构在法律运作过程中所承担的功能而非权力行使的特点，权力的行使特点是各国家机构承担功能的结果而非原因。

任何生命体的维持，均需有相应的器官承担不同的功能；生命体越复杂，承担不同功能的器官也就越复杂。与此类似，任何主权国家要维持独立自主的生存与发展，均需有相应机构承担两种基本功能：一是对外的保障功能，即保卫国家领土与主权的功能；二是对内的社会整合功能，即协调国内各阶层或各阶级的利益以维护社会稳定的功能。为了防止国家权力不被滥用，不管是对外的保障功能还是对内的社会整合功能，均应以全体国民或全体国民授权的机构制定的法律作为依据，因而国家的维持与发展过程实际上也就是法律的运作过程。从法律运作的角度来看，任何法治主权国家必须有相应机构承担以下基本功能：首先是制定法律的功能。用以实现这种功能的国家权力是立法权，具体行使这种权力的机构是立法机关。社会的稳定与发展除需要公民之间和谐相处外，还需要相应机构从事社会管理与服务，为此，立法机关制定的法律实际可分为两类：一类是调整公民之间关系的法律即我们所说的民商事法律；一类是调整有关机构从事管理与服务的法律及对外防卫的法律即我们所说的行政法与军事法。前类法律只要公民自觉遵守即可实现，而后类法律则需要国家设置相应的机构来执行。因而除制定法律的功能外，其次，国家还有承担后类法律的执法功能，用以实现执法功能的国家权力是行政权与军事权，行使这些权力的机构是行政机关与军事机关。公民在社会交往过程中可能违反前类法律而发生纠纷，行政机关与军事机关在执法过程中也可能违法而与执法对象发生纠纷。因而除立法功能与执法功能外，再次，国家还得有解决这些纠纷、维护法律的功能，用以实现法律维护功能的权力就是司法权，行使这种权力的机构就是司法机关。

从法律制定与实施的对应关系上来看，相对于立法权，行政权与司法权具有更多的相似性，其功能都是将立法机关制定的法律加以实施，因而都可称之为执法权。正因为如此，凯尔森将国家权力分为立法权、行政权与司法权的三分法，归根结底是一个二分法即立法权与立法执行权的基本区分，而立法执行权被再分为行政权与司法权(24)凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵,译.北京：商务印书馆,2013：367.。行政权与司法权的功能都是以国家强制力为保障而将法律付诸实施，不同之处在于，行政权执行的法律是立法机关制定的用以调整社会管理与服务的法律，而司法权执行的法律是立法机关制定的用以解决行政执法与公民守法过程中发生的纠纷的法律。由于司法权执行的法律只有在行政权执行的法律与公民遵守的法律被违反而发生纠纷时才用得上，这种法律属于保障前两种法律不被违反的法律。如果将规范立法机构的法律制定行为的法律称之为第一层次的法律，将行政权实施的法律与公民遵守的法律称之为第二层次的法律，则司法权实施的法律可称之为第三层次的法律。

对于生命体来说，随着生存环境的变化，其用以维持生命的功能也会逐渐发生变化或分化，国家亦是如此。随着社会的发展、自然环境的变化，国家对社会事务的参与范围不断扩大，以及执法主体的日益专业化，国家的功能也不断发生变化。一方面，在原有功能之外会出现新的功能；另一方面，在原有功能之下会出现功能的分化，不断新增子功能，有些子功能由于对国家存在与发展的意义越来越重要而从原来所属功能中分化出来，成为与原来所属功能具有同等重要性的功能。国家功能的变化，必然会导致承担功能的国家机构也不断发生变化，原来承担多个功能的机构可能会分成若干个独立的机构，原来只是某个机构下的分机构则可能会因为其承担的功能越来越重要而从原来机构中分立出来成为一个新的独立的机构。目前，美国之所以会出现一些带有第四种权力性质的机构(25)宋华琳.美国行政法上的独立规制机构[J].清华法学,2010(6)：53.，英国、新加坡与中国香港之所以会出现一些并非属于传统三权中的任何一权的廉政机构(26)布鲁斯·阿克曼.别了,孟德斯鸠：新分权的理论与实践[M].聂鑫,译.北京：中国政法大学出版社,2016：86.，就在于社会的发展带动了国家功能的变化，而国家功能的变化亦导致承担这些功能的国家机构与国家权力也发生了分化。

(二)结构功能主义视角下的检察权能及其分化

从功能上看，司法功能是一种法律维护功能，旨在出现违法现象时，通过解决纠纷以确保法律得到有关机构或公民的遵守。从司法功能的实现过程来看，司法功能应当包括若干子功能：调查发现违法事实的功能(案件调查功能)、将违法事实提交裁决的功能(起诉功能)、裁决是否存在违法事实与如何制裁的功能(审判功能)、执行裁决的功能(裁判执行功能)。在国家出现之初，由于国家能力与人们认识能力均相当有限，国家参与社会管理与服务的范围相当狭窄，在违法行为发生之后，国家只承担司法功能中的审判功能，其他功能均交由公民个人来承担，因而此时司法权只是一种纠纷裁决权即审判权，弹劾式诉讼时期的司法权就属于此类司法权。随着国家能力的逐渐增强，人们认识能力的逐渐提高，国家参与社会管理与服务的范围越来越大，国家逐渐将部分纠纷的调查功能、起诉功能与执行功能也纳入自己的承担范围，司法权的内容越来越多，司法权不再只是一种审判权，而是一种包含部分案件调查、起诉、审判与执行的国家权力，纠问式诉讼时期与近现代辩论式诉讼时期的司法权就属于此类司法权。上述两类司法权在功能上并无不同，有差别的就是，承担功能的机构不同以及由此带来的功能效果不同。弹劾式诉讼时期不存在机构分立，承担司法功能的机构甚至还承担着执法功能，而近现代辩论式诉讼时期则把承担各个司法子功能的国家机构进行了程度不同的分立。当然，也有国家将承担某个司法子功能的机构与某个承担执法功能的机构进行了合并。例如，很多国家的警察机构实际上既承担了司法功能中的调查功能，又承担了执法功能中的治安管理功能。

目前，大多数国家的检察机关虽然在国家机构体系上被置于承担执法功能的行政机构体系中，受行政机构体系最高长官的辖制，但检察机关承担的主要功能是司法功能中的起诉功能，有的国家检察机关还承担了部分刑事案件的调查功能与执行功能，而非执法功能中的子功能。检察机关实施的法律属于前文所述的第三层次的法律，而非第二层次的法律。从这点来看，将检察机关作为一种行使行政权的行政机关，是一种错误的认识。检察机关是一种承担司法功能而非执法功能的机构，行使的是一种司法权而非行政权。由于检察机关承担的主要是违法调查功能与起诉功能，目的在于保障法律不被破坏，在法律维护方面具有相当重要的地位，将检察机关称为法律的守护者也是比较恰当的。

我国的法律运作过程也遵循了基本相同的逻辑，国家也承担了基本相同的功能：全国人民代表大会及其常委会承担立法功能，制定社会管理与服务的法律与公民相互交往的法律；政府机构承担社会管理与服务之法律的执行功能，对社会进行管理、提供公共服务；军事机关承担军事法律的执行功能；法院与检察院以及监察体制改革后新成立的监察机关承担立法机关所制定的法律的维护功能，调查、起诉、审判违法行为并执行相关裁决。与其他国家相比，差异在于执行不同功能的国家机构的地位与相互关系，以及由此带来的一些子功能的差异。首先，我国不仅突出审判功能的重要性，也突出法律维护功能中的调查功能与起诉功能的重要性，而西方国家则只突出审判功能的重要性。具体表现是，我国不仅将承担审判功能的法院置于与承担执法功能的政府机关相平行的独立的地位，还将承担部分违法行为调查功能的监察机关与承担部分起诉功能的检察机关也置于与行政机关相平行的独立的地位，而在西方国家只有承担审判功能的法院才有如此重要的地位，承担调查与起诉功能的警察机构与检察机关只是承担执法功能的行政机构的分支机构。其次，在我国的法律维护功能中，除了西方国家亦有的调查、起诉、审判与执行功能外，还有诉讼监督功能与诉讼启动控制功能(立案功能)。再次，我国目前由国家承担起诉功能的案件范围不仅限于刑事案件，还包括民事公益案件与行政公益案件，而西方国家大多限于刑事案件。

孟德斯鸠曾强调权力的分立与制衡，却又言司法权“在某种程度上是不存在的”(27)孟德斯鸠.论法的精神：上卷[M].许明龙,译.北京：商务印书馆,2012：190.。德国公法学家施米特认为这很难让人理解(28)卡尔·施米特.宪法学说[M].刘锋,译.上海：上海人民出版社,2016：246.。但如果从以下角度来理解，也许就不那么难了：立法权与行政权进行了合理的分工，立法机关制定的法律如果人人都能遵守就不会有违法现象，也就不需要旨在解决违法问题的法律维护功能，司法权也就没有存在的必要了。对于国家来说，每个国民都有自己的利益需求，因此也都有违法的可能性，而具体承担国家各个功能运行的国家机构，也有违法的可能性。法律的存在就已说明人并非天使，国家有立法与执法功能的存在，就必然有法律维护功能的存在。一般来说，如果将维护法律的调查功能、起诉功能、审判功能与执行功能交由不同机构来承担，后一功能的承担机构会对前一功能的承担机构偏离行为进行纠正，在客观上就能起到一种法律维护效果，但这种纠正只对那些可以进入下一环节的案件才起作用，而且这种纠正是一种事后纠正，存在严重不足。另外，调查、起诉需要耗费一定的资源，公民个人无力承担调查、起诉的功能，国家应当将这些公民个人无力承担的调查、起诉功能承担起来。再者，违法行为能否被制止，不仅取决于制裁的严厉程度，还取决于能否在违法行为与制裁结果之间建立一种必然的因果关系，只要实施违法行为就必然会受到制裁。因此，调查功能与起诉功能的重要性完全不亚于审判功能。基于上述各种因素，我国在法律维护功能之下分化出一种诉讼监督功能，将国家承担的调查、起诉功能适用于公益案件，并突出公职人员违法犯罪案件的调查功能与公诉案件的起诉功能，是具有合理性的。目前需要考虑的是诉讼监督功能应当由哪个机构通过何种程序来承担，以及公益案件的范围应当如何确定。

由前文论述可以看出：第一，我国检察机关与西方国家检察机关所承担的主要功能具有类似性，均是法律维护功能中的对于部分违法行为的起诉功能，不同之处在于，我国检察机关除了承担部分违反第二层次法律之行为的起诉功能外，还承担了部分违反第三层次法律之违法行为的调查与提交处理的诉讼监督功能。我国检察机关独立于承担执法功能的行政机关，且与行政机关、审判机关处于基本平行的地位。第二，我国检察机关承担的功能与法院承担的功能具有质的相似性，均属于法律维护功能，而与行政机关承担的执法功能具有质的区别。检察机关与法院实施的是规范违法行为处理的第三层次的法律，而行政机关实施的是规范社会管理与服务的第二层次的法律。因而从承担的功能来看，检察机关的检察权不可能是行政权，检察机关不可能是行政机关，检察机关与法院一样，都是司法机关，行使的都是一种法律维护权。第三，检察机关通过行使诉讼监督权要实现的功能是发现、阻止法律维护过程中出现的违法行为，或建议有关机关对此类违法行为作出相应处理，以保证法律维护过程本身也要遵守相关法律。审查批捕权作为检察机关诉讼监督权的一种，要实现的功能是发现、阻止犯罪侦查过程中出现的违法行为，以保证犯罪侦查过程本身遵守相关法律，其针对的是法律维护过程中的调查行为，具有对内性。而检察机关的起诉权，不管是犯罪行为的起诉权，还是民事公益、行政公益的起诉权，均是一种将违法行为提交法院裁判的权力，这种违法行为主要是行政执法过程中的违法行为或公民的违法行为，只有小部分是法律维护过程中的违法行为，因而检察机关通过行使起诉权要实现的功能主要是将行政机关与公民的违法行为提交给法院审判，并确保法院对其作出恰当的制裁，因而其针对的主要是行政执法违法行为与公民违法行为，具有对外性。由于我国承担起诉功能的检察机关并不像西方国家那样，与承担违法调查功能的警察机构同属行政机关的组成部分，而是独立于行政机关，因而不会因受制于行政首长而在监督警察机构的侦查行为时偏向于警察机构，具有比西方国家检察机关更多的中立性，由其承担犯罪侦查的监督功能是可行的，监督效果并不必然比西方国家法院的监督效果差。从这点来看，我国并无必要将侦查监督功能交由法院承担。

四、结构功能主义视角下检察机关捕诉分合的应然选择

检察机关捕、诉两个部门所承担的功能均是法律维护功能中的子功能，检察机关起诉部门所承担的功能并非行政机关那种依据法律进行社会管理与服务的功能。国家权力是国家用以实现所承担功能的手段，只有权力所服务的功能才可决定权力的性质；权力的行使方式具有可选择性，不能决定权力的性质。那种以起诉权的行使方式具有行政特点因而认为起诉权属于一种行政权，进而以审查批捕权与起诉权属于两种不同性质的权力而不能交由同一部门行使的观点是站不住脚的。域外学界之所以就检察权属于司法权还是行政权争论不休，主要原因在于检察权要实现的功能是一种司法功能，但检察机关却在国家机构体系中被置于行政体系中，使检察权的行使方式染上了行政色彩，检察权的行使目的掺杂了行政目的，权力属性之争体现了一种将检察机关独立于行政体系的诉求。因此，捕诉应当合一还是分立，权力属性并非决定因素。美国宪法学家与政治理论家布鲁斯·阿克曼认为，国家权力分立的正当性有三个价值：民主性、专业能力、公民基本权利的保护与促进。其中的民主性，他认为主要是考虑能否促进人民自治大业，这实际就是指权力分立是否有利于实现国家权力的预期功能(29)布鲁斯·阿克曼.别了,孟德斯鸠：新分权的理论与实践[M].聂鑫,译.北京：中国政法大学出版社,2016：8.。据此，捕诉分合问题最需要认真考虑的是功能发挥、权利保障与职能专业化这三个因素。

(一)捕诉分合对功能发挥的影响

从权力的行使主体来看，捕诉分合问题的核心在于，由潜在公诉人来审查批捕对审查批捕功能与起诉功能的发挥有何影响。在捕诉合一模式下，对审查批捕的检察官来说，摆在他们面前的案件有两种：一是需要起诉的案件；二是不需要起诉的案件。检察官也是有自己利益需求的有限理性人，他们对这两种案件所采取的批捕审查策略是不同的。

对于那些不需要起诉的案件，包括没有犯罪事实或者虽有犯罪事实但可不起诉的案件，用以评价检察官办案质量的最重要依据就是批捕与否的决定是否正确。对于那些没有犯罪事实的案件来说，唯一能让检察官利益与案件联系起来的事项就是批捕事项；对于虽有犯罪事实但不需要起诉的案件来说，是否起诉，检察官有相当大的自由裁量权，很难对其作出不利评价，因而检察官最需要关注的事项也是批捕事项。为此，检察官对此类案件一般会严格按照法定要求进行审查批捕，捕诉是否合一对审查批捕功能的发挥没有太大影响，但对起诉功能的发挥却有积极影响。因为，捕诉合一使得检察官在那些可作不起诉处理案件的批捕阶段就熟悉了案情，因而可在审查起诉阶段及时作出不起诉决定，让犯罪嫌疑人尽早摆脱诉累，因而有利于保障犯罪嫌疑人的权利。

对于那些需要起诉的案件，情况则有很大不同。在这些案件中，对检察官的评价来自两个方面：一是批捕决定正确与否；二是起诉案件定罪与否。相对而言，检察官更关心的是第二个方面。原因在于：一是案件能否定罪的决定权在法院，超出了检察官的可控范围，而批捕与否的决定权在检察官或检察机关，基本还在检察官的可控范围内；二是定罪的证明标准比较高且是不可变动的，而批捕的证明标准比较低，检察官实际上还是有一定的自由裁量权的，如逮捕必要性的审查；三是对检察官来说，案件定罪与否的可变因素太多，如辩护人提交无罪证据、提出非法证据排除申请等，对检察官的指控能否成立均具有重大影响，因而检察官在审前程序不得不采取法律所允许的各种措施来控制这些可变因素，确保指控的成功。换言之，检察官有动机也有条件更关注起诉案件能否定罪的问题。为此，检察官在审查批捕时，就会有意无意地以起诉的有效性作为审查批捕的一个重要考量因素，而不是完全以是否符合刑事诉讼法的有关规定作为考量因素。这必然会对审查批捕功能的发挥带来一定的负面影响，而对起诉功能的发挥则可能带来积极的影响。有些主张捕诉合一的观点认为，由承担起诉功能的检察官进行审查批捕并不会影响批捕功能的发挥，这种观点是站不住脚的。

(二)捕诉分合对权利保障的影响

对于不需要起诉的案件，在捕诉合一模式下，在公安机关将案件移送检察机关审查起诉后，检察官可从起诉的角度及时作出不批捕的决定，这确实有利于保障犯罪嫌疑人的权利。对于需要起诉的案件，捕诉合一则可能对犯罪嫌疑人的权利保障产生一定影响。由于案件需要起诉，检察官在审查批捕阶段就会将关注重心转向定罪能否成功，这与侦查人员的诉讼目标具有一致性。由于诉讼目标的一致性，检察官在审查批捕时很容易丧失中立性而站在侦查人员的角度决定是否批捕，在逮捕必要性的把握上偏向于能逮捕的尽量逮捕，而不是可不逮捕的尽量不逮捕。根据社会冲突理论，冲突可以使利益相同者结成联盟，或者使已有的联盟加强内部凝聚力以对付共同的“敌人”(30)L·科塞.社会冲突的功能[M].孙立平,等译.北京：华夏出版社,1989：124.。在案件需要起诉时，由于检察官与侦查人员有成功定罪的共同目标，他们的“敌人”均是犯罪嫌疑人及其辩护律师，这使得他们很容易结成联盟共同对付犯罪嫌疑人及其辩护律师，检察官也很容易将侦查人员作为自己的“战友”。另外，逮捕犯罪嫌疑人可能给成功定罪带来一定的“好处”，也会使检察官在审查批捕时尽量满足侦查人员的逮捕申请。一方面，犯罪嫌疑人被羁押后即使没有遭受刑讯逼供，羁押也可对犯罪嫌疑人造成强大的如实供述的心理压力；另一方面，不逮捕也是侦查人员、检察官劝说犯罪嫌疑人认罪认罚的一种重要的从宽措施。当然，由于担心定罪证据在法庭审判时被作为非法证据而予以排除，捕诉合一模式下的检察官有动机在审查批捕阶段要求、指导侦查人员合法取证，这在客观上有利于保障犯罪嫌疑人的权利。可以说，在权利保障方面，捕诉合一既存在有利于权利保障的一面，也存在不利于权利保障的一面，但对于大部分需要起诉的案件来说，总体上不利面大于有利面。

(三)捕诉分合对职能专业化的影响

除了民事公益起诉权与行政公益起诉权外，审查批捕权与起诉权由于同属实现法律维护功能的检察权的部分内容，在刑事诉讼法、刑法与相关司法解释一般规定的掌握方面，行使审查批捕权的检察官与行使起诉权的检察官很难有大的区别，因而捕诉分立模式在职能专业化方面并不优于捕诉合一模式。相反在捕诉合一模式下，检察机关的刑事检察部门是按案件种类进行设置的，不同刑事检察部门承担不同种类刑事案件的批捕与起诉工作，因而在职能专业化方面要优于捕诉分立模式。

综合以上分析，捕诉合一确实有利于提高起诉效率，有利于提高职能专业化程度，甚至也有一些抑制侦查人员违法取证的效果。但是，在刑事诉讼价值中，公正的价值优先于效率的价值，捕诉分合与否不能以诉讼效率作为首要的考量因素。而且，捕诉合一会导致审查批捕环节服务于起诉环节进而弱化审查批捕功能的问题，同时还会导致刑事诉讼法规定的逮捕必要性条件被虚置，逮捕率上升，进而不利于犯罪嫌疑人权利保障的问题。另外，捕诉合一所带来的抑制侦查人员违法取证的效果，在捕诉分立模式下通过完善审查批捕程序，严格非法证据排除，也可获得相同的效果。综合权衡下来，捕诉分立模式总体上而言优于捕诉合一模式，从应然的角度来看，合理的选择应当是捕诉分立模式。

五、捕诉合一模式下如何发挥检察机关审查批捕功能

虽然检察机关捕诉分合的应然选择是捕诉分立模式，但目前捕诉合一已是定局，因而现实且明智的做法是充分认识捕诉合一模式的不足，然后在捕诉合一模式下建构合理的审查批捕程序，以在发挥该模式之优点的同时，将因其不足所产生的负面影响控制在最小范围内。

如何在捕诉合一模式下充分发挥检察机关的审查批捕功能，学界曾提出了不少对策：审查批捕程序诉讼化或适度诉讼化；完善检察机关内部的监督制约机制，对于重大疑难或交办的案件，由两名检察官分别负责批捕和起诉工作(31)步洋洋.除魅与重构：“捕诉合一”的辩证思考[J].东方法学,2018(6)：140.；将捕诉合一模式限定于特定类型的案件如金融和知识产权犯罪案件、未成年人刑事诉讼程序案件、认罪认罚从宽案件等(32)洪浩.我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度[J].中国刑事法杂志,2018(4)：39-40.；赋予犯罪嫌疑人不服逮捕决定的救济权，犯罪嫌疑人有权无条件向上一级检察机关提出上诉(复议)，上一级检察机关的裁决为终局裁决(33)沈海平.捕诉关系的辩证思考[J].国家检察官学院学报,2018(4)：63.，等等。

在司法责任制改革背景下，捕诉合一也就意味着审查批捕检察官与起诉检察官是相同人员，否则就无法实现捕诉合一所追求的节省司法成本、提高起诉案件质量的目标。目前，检察机关已按案件类别将批捕部门与起诉部门进行了整合，不再设置批捕部门。因而，不管是由两名检察官分别负责批捕与起诉工作，还是将捕诉合一限定于特定种类的案件，这些对策皆已不可行。

基于以上论述，实行捕诉合一后需要解决的核心问题是，如何使既承担起诉者角色又承担审查批捕者角色的检察官在这两个角色之间进行比较彻底的转换，以免其以起诉者的角色从事审查批捕工作，从而造成角色的冲突或错位。以诉讼化方式进行审查批捕，这对从外部保证检察官承担好审查批捕者角色确有一定积极效果，但不能从根本上解决问题。要想从根本上解决问题，首先要以利益机制让检察官自己有动机转换好角色，认真履行审查批捕职责，其次才是设置合理程序为其认真履行审查批捕职责提供相应条件。

(一)修改相关法律，建立有效的司法责任追究制度

首先，在刑事诉讼法中确立合理的错捕概念，将那些在虽有犯罪事实且需追究刑事责任但无逮捕必要性情形下采取的逮捕措施，也纳入错误逮捕范围。修改《国家赔偿法》第17条第2项，将这种错误逮捕也纳入国家赔偿范围。根据该项规定，只有那些被决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的错误逮捕，被逮捕人才可申请国家赔偿，这是刑事诉讼法规定的逮捕必要性条件经常被架空的一个重要原因。为使刑事诉讼法规定的逮捕必要性条件能充分发挥作用，同时保障犯罪嫌疑人的合法权益，应当将该项修改为“对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉、判决宣告无罪终止追究刑事责任或被认定不该逮捕而被逮捕的”。再次，应当建立有效的国家赔偿费用追偿机制，切实使那些因为故意或重大过失而作出错误逮捕决定的检察官被追偿国家赔偿费用(34)吴光升.论国家赔偿费用追偿程序之完善[J].政治与法律,2014(3)：97-99.。

(二)建立确实有激励效果的合理的检察官考核机制

检察官是有自己利益追求的有限理性人，合理的考核机制会对其职务履行产生明显的导向作用。实行捕诉合一后，对刑事检察部门的考核应当做到批捕与起诉并重，不能以起诉质量作为考核的唯一因素。在定罪成功的案件中，应当将批捕决定的合理与否作为重要的考核因素。

(三)建立批捕决定在先起诉在后的工作流程，避免检察官因角色交叉而无法进行角色转换

如果检察官以起诉者的角色提前介入侦查，指导侦查人员调查取证，然后才接手批捕工作，检察官就很难从起诉者的角色转换为审查批捕者的角色，很难客观中立地作出是否批捕的决定。因此在工作流程上，应当是侦查机关提请批捕后，检察官以审查批捕者的角色客观地作出能否批捕的决定，然后再以起诉者的角色介入侦查，指导侦查人员侦查取证。