事业单位预算绩效管理的问题及对策

■张生锡

（江苏省蚕种所）

1 预算绩效管理的作用及意义

第一，改进预算管理。预算绩效管理工作的开展是单位绩效管理的依据，其促使预算管理中所涉及的部门、人员各司其职，并以绩效为依据，分析单位预算管理中存在的问题，不断对其进行完善和革新，提高了单位预算管理能力。

第二，优化财政资源配置。完善的绩效管理覆盖了公共预算、政府性基金预算等多项资金或支出项目，深入贯彻预算编制、执行以及评价全过程，按照需求、效益以及重要性的原则，将财政资金进行合理配置，做到“花正确的钱做正确的事”、“花最少的钱将事做到最好”[1]。

2 事业单位预算绩效管理中存在的问题

从当前江苏省事业单位的实际操作来看，预算绩效管理的作用还未得到充分发挥，其在应用中还存在以下问题：

2.1 预算资金与事业单位职能履行不匹配

目前江苏省事业单位的经费预算主要由人员经费和公用经费两部分组成，其中公用经费不足预算经费的10%。事业单位的公用经费是按人员定额编制（按事业单位不同类别，行政人员、技术人员人均为1.3～2.3万元/年，生产工人和后勤人员人均为0.2万元/年），不是按事业单位履行职能实际需求编制。从实际情况看，事业单位公用经费往往不足，单位履职经费没有保障。在这种情况下，对事业单位履职进行绩效管理就成了一句空话。

2.2 预算绩效管理刚起步，形式重于实质

就江苏目前的状况而言，预算绩效管理工作才刚刚起步，以往数年主要是针对事业单位项目实施进行绩效管理，对事业单位的整体预算绩效管理工作从2020年才开始实施。一方面，由于相关主管部门对事业单位履职缺乏目标要求，以致事业单位将预算编制和分配情况作为管理重点，只考虑预算支出是否合法，不会关心是否履职及履职结果，缺乏绩效管理意识[2]。另一方面，即使事业单位实施了多年的项目绩效管理，在实操中，由于主要绩效指标由单位自己确定，所以并不担心项目实施效果，认为只要财政资金使用合法合规、各项任务按计划完成就可以，从而制约预算绩效管理作用的发挥。

2.3 预算绩效评价指标不完善

从2019年编制的2020年单位预算绩效评价指标来看，首先，单位的预算绩效评价指标较为粗放，没有根据不同类型事业单位特点及履职要求不同，来科学设计绩效评价指标体系；其次，绩效评价指标的权重及定性指标的计分缺乏科学方法；再者，当前单位所制定的预算绩效评价指标及指标值基本都由预算单位自行确定，而单位为能够使得指标容易达成，常会放松指标制定标准，尽量选择有利于完成的定性指标，定量指标少或标准低，很难反映真实的绩效情况，势必造成绩效评价形同虚设。

2.4 绩效评价不完善

一方面，事业单位对绩效评价缺乏全面的认知，侧重于财务收支活动的事中以及事后监管评价，但在单位其他活动中，多为事后评价，缺乏事前评估以及事中对事业单位预算管理活动进行追踪的意识。另一方面，单位虽然针对财政收支、其他收支进行了绩效评价，但缺乏对单位各项目活动合规性、合理性和必要性的分析，评价内容不完善。此外，多数单位所采用的预算评价方法、指标也不够科学，受评价人员主观意识的影响较重，导致预算评价结果失去客观性，难以指导单位预算管理活动的优化。

3 事业单位提升预算绩效管理的策略

通过对上述问题的进一步分析，结合问题产生原因，针对事业单位预算绩效管理水平的提升提出以下对策建议：

3.1 提高预算编制科学性

不同类型的事业单位履职内容不同、同类事业单位履职要求不同，所需预算经费也就不同，不能简单地按定员配额方式确定，而应根据每个事业单位不同履职内容和目标要求确定。首先，行政主管部门应根据行业发展规划，对所属事业单位履职提出明确的目标要求；其次，事业单位应根据目标要求制定年度工作计划，由财务、审计、业务等部门共同参与，以年度工作计划为基础，以目标要求为依据，编制年度经费预算；第三，经费预算经行政主管、财政部门审核、批准，既确保事业单位履职资金需求，为预算绩效管理全面开展奠定基础。

3.2 完善以目标（结果）为导向的绩效管理体系

行政主管部门对事业单位履职提出目标要求（即希望其通过履职达到的结果），它既是事业单位编制经费预算的基础，也是事业单位预算绩效管理的依据。

（1）预算编制阶段：事业单位编报预算时，应按行政主管部门提出的目标要求，根据单位年度工作计划，来编制单位整体预算绩效指标，预算绩效指标经行政主管、财政部门审核、批准，成为单位年度预算绩效管理指标。

（2）预算执行阶段，建立绩效监督管理的动态监控机制，进行事中控制，防患于未然。行政主管部门（或委托第三方）定期采集绩效运行信息和数据并进行分类、汇总、整理分析，并对单位整体绩效运行情况进行跟踪管理和督促检查，强化对项目落实情况、项目实施进度和资金使用安排的动态监督，发现问题，及时纠正。

（3）预算绩效评价和结果应用阶段，在年度终了或项目结束，事业单位要对预算执行情况及项目实施效果开展绩效自评，行政主管部门要在单位自评的基础上组织专家或委托第三方对事业单位开展全面绩效评价。对照事业单位预算执行结果与绩效指标，发现问题并找出产生问题的原因。但重点应放在项目的合理性与必要性评价上，否则，无异于舍本逐末。同时，行政主管部门应充分应用预算绩效评价结果，通过督促整改、奖惩、及追究责任等一系列手段，进一步完善、改进预算绩效管理工作。

3.3 完善和改进预算绩效评价的指标体系及方法

首先，事业单位需要根据不同地区、不同部门的绩效考核标准，并统一规范管理制度，同时按照共性指标和个性指标相结合的原则，依据各单位职能、各项目活动科学地编制预算绩效评价指标库，为事业单位建立一套立体的、多维度的指标体系。其次，及时革新单位的绩效评价方法。单位可以选择定量指标和定性指标相结合、财务指标和非财务指标相结合的评价方式，同时借助外部力量，根据专家、专业机构来对单位预算绩效评价体系提出的专业意见来进一步完善。最后，加大对信息化技术的应用，根据单位管理组织结构、项目开展流程等来开发适宜的预算评价系统，并将其纳入财务信息化建设中，以实现和其他系统的互联互通，从而更好地支持预算绩效管理工作的开展。

3.4 落实预算绩效评价，并充分利用评价结果

（1）建立反馈与整改机制。绩效评价工作结束后，行政主管部门要以文件形式，将单位整体绩效情况或项目绩效情况、存在的问题及相关建议反馈给被评价单位，并督促其按制度文件和绩效目标要求及时落实整改。整改结束后，被评价单位将整改落实情况以书面形式反馈给行政主管部门。

（2）建立激励和约束机制。首先，对单位整体预算绩效评价优秀的事业单位给予表彰和奖励，对绩效评价不理想的单位给予批评和削减其预算经费中绩效工资部分；其次，行政主管部门在批准立项过程中，应结合上年度项目绩效评价结果，对申请单位的项目绩效目标进行审查，对项目绩效评价优秀的单位，优先保障项目资金落实。对项目绩效评价不理想的单位，除限期整改外，根据整改情况，决定对申请项目是否立项；第三，绩效评价结果可应用于干部人事管理中。单位整体绩效评价结果可作为单位负责人的考核依据，为干部任免提供客观依据；项目绩效评价结果可作为项目负责人的考核依据，为专业技术人员职称评定提供客观依据。

（3）建立结果问责机制。在预算绩效评价中，行政主管部门如果发现事业单位有通过自主调高工作量、提高单位各活动费用标准等不法手段来提升单位财政资金额度，或截留、挪用财政资金，或由于管理不善、决策失误，使得财政资金被浪费的行为，应及时追回虚报项目或截留的财政资金。

4 结 语

综上所述，事业单位预算绩效管理中存在的问题和单位的管理理念、管理力度是离不开的，面对当前存在的问题，事业单位还需从提高预算编制科学性、完善以目标（结果）为导向的绩效管理体系、完善和改进预算绩效评价的指标体系及方法、落实预算绩效评价并充分利用评价结果等角度出发，积极完善预算绩效管理体系建设。