高校后勤管理社会化改革对策研究

刘鸿艳

（连云港职业技术学院劳动服务公司，江苏连云港222006）

改革开放以来，随着我国高等教育事业的飞速发展，高校后勤管理工作也面临前所未有的发展机遇和挑战。党和国家亦高度重视高校后勤管理工作，1985年5 月，国务院《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出了“高校后勤社会化改革”的概念，为今后高校后勤工作的改革发展指明了方向。1999 年，由国务院组织在上海召开的全国高校后勤社会化改革会议，全面拉开了全国高校后勤改革的大序幕。2011 年6月，教育部《高校后勤中长期改革发展规划纲要》更是从顶层设计对高校后勤发展作出了全面部署，明确了深化高校后勤社会化改革的主要目标与战略任务，提出“到2020 年基本实现高校后勤的社会化、专业化、现代化”[1]。自此，在经历了三十余年的改革探索之后，持续不断推进的后勤社会化改革为我国高等教育的发展注入了新的活力，不仅提升了高校后勤管理工作的服务质量，也在一定程度上减轻了高校办学成本与经费压力。但是必须要指出的是，后勤社会化改革是一项只有进行时没有完成时的综合化改革，仍然存在很多历史遗留与当下正在面临的诸多问题。基于此，笔者通过全面剖析我国高校后勤社会化改革过程中的问题并提出相关制度性的建设意见。

一、高校后勤社会化改革的内涵阐释

社会化是一个与社会生产力发展相联系的概念。生产力的发展变化是一个历史过程，高校后勤社会化也是一个发展变化的渐进过程，这一过程和社会第三产业的发展、社会主义市场经济体制的完善以及高等教育体制改革进展是相适应的。[2]社会化概念引入高校后勤改革首次出现是教育部1985 年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》文件中，从此明确了高校后勤改革的最终方向是后勤社会化。从本质上来讲，后勤社会化改革的主要方向是破除传统高校的后勤经营模式，剥离高校后勤职能，将后勤管理与服务分离。在市场经济的宏观调控下，将适合由市场的高校后勤工作事务交于市场，即通过开放的市场经济竞争提高高校后勤工作的资源配置能力，以此来提高高校后勤服务质量。因此，基于我国政府关于后勤社会化改革的一系列举措和高校30 多年的具体改革实践探索来看，可以将高校后勤社会化改革定义为：高校后勤社会化是指将高校后勤服务置于社会主义市场经济的宏观调控下，建立以政府指导为主，社会力量广泛参与为辅，并同时适用高校管理规章制度下的现代化、专业化、法人化、市场化的后勤服务体系，其内涵特征主要包括四个方面。其一，后勤管理作为服务行业的重要组成部分，其由传统的行政计划指令转变为以市场经济调控为主要手段的发展模式，将后勤服务纳入社会主义市场经济体制；其二，“政府引导、社会承担为主”是高校后勤社会化的最直接特征，宏观调控和扶持是政府职责，剥离学校办社会的职能由社会承担，即将商品属性较强的高校后勤行业恢复其本应具有的商品属性；其三，后勤服务行业具有第三产业属性，而高校有“育人”的属性，因此，高校后勤社会化必须要继承以上两种特征，在做好“服务”的同时，“育人”亦是其职能，只有这样才能满足高校办学需要，否则就失去了其本质价值；其四，企业法人化是市场化、社会化的高校后勤的组织形式。

二、高校后勤社会化改革存在的问题

实际上，在政府一系列关于高校后勤社会化改革政策推动下，后勤社会化改革面临的诸多困难与问题，都逐步找到了解决办法。随着改革的逐步深化，后勤社会化改革的成果也为高校发展带来了诸多利好，不仅缓解了高校扩大规模所面临的经济压力，而且为师生校园生活以及高校教学、科研的顺利开展提供了坚实的基础保障。但是，我国当前后勤社会化改革依然处于初级摸索阶段，在改革、监督和实际管理的过程中尚未建立完全意义上的统一有效的高校后勤社会化改革模式，仍然存在诸如配套设施缺失、改革的力度不够、权责不清等现实性的问题[3]。基于实地调查分析，笔者认为当前高校后勤社会化改革存在以下几个方面的问题。

（一）传统思想观念难以转变

高校后勤社会化改革的最终目的是提高后勤管理服务的质量和效率，更好地为高校教学科研服务，这就需要打破传统的后勤管理经营模式，将后勤服务市场化。在具体操作层面，一般是以服务外包的形式交由社会企业或者是社会个体进行经营[4]。但是，不论是高校管理者抑或是服务外包承接主体，对待高校后勤管理仍然存在固有的思想认识，在实际工作中必须要转变传统的思想观念。首先，对于高校管理者来言，必须要能够清晰地认识到高校后勤社会化改革中的核心要义，即高校后勤社会化改革是服务于高校自身的教育目的而进行的，不能够将后勤机构与学校管理完全分离。但是，笔者通过调研发现，有些高校管理工作者往往存在一种错误观念，认为高校后勤社会化改革就是要将后勤管理与服务工作分离开来，完全将后勤服务交由第三方承担。在这种错误思想观念下，高校管理者就很难掌控好服务外包承接者主体与高校教育本质之间的关系，造成高校后勤管理与高校后勤服务整体脱节，从而偏离高校教育的最终目标。其次，后勤服务外包承接主体在负责高校后勤服务工作的具体操作层面上，往往会按照企业的经营管理方式，以营利为目的进行生产。但是，高校后勤服务对象除了教师之外，绝大多数都是没有经济收入来源的学生。如果完全按照市场化的思路，就会形成企业或者个人经营营利目的与高校后勤服务目标相冲突的局面，一旦把握不好二者关系，将会对高校整体发展环境造成负面影响。因此，对于后勤服务外包承接主体来讲，必须要认识到高校后勤服务的对象是特定的，要转变以营利为主要目标的经营方式，全面平衡自身营收与服务对象之间的利益关系。

（二）管理体制机制难以理顺

按照市场化的方式和规律运行是高校后勤改革的重点，但是从目前我国高校后勤改革的几种实践模式上来看，都存在后勤社会化改革管理体制机制难以理顺的问题[5]。学校因其自身特殊的“教育”属性不同于企业，如何保障后勤服务实体管理机制整个环节的顺畅运行是后勤社会化改革推进过程中的一个难点。主要表现为以下几个方面。其一，行政主导、政社不分的现象依然存在。由于计划经济时代形成的对政府的过度路径依赖，使得原有管理体制下遗留下来的“行政主导、政社不分”一直长期存在且短时间内很难破除。长期以来，后勤服务的保障一定程度上是在高校“保护”下的垄断运作，表现为后勤服务长期依靠高校行政手段进行调配，高度的行政性和福利型管理模式阻碍了后勤服务规范化和社会化的发展进程。后勤管理整体运行的规范性不够，过度依赖于高校行政指令的同时也就容易造成管理上的僵化，自主经营权的缺失容易造成各方利益上的冲突，不利于高校后勤社会化的持续推进，也难以快速适应社会发展大环境。其二，职能划分不清。后勤服务外包承接者与高校后勤管理者在合理分工上缺乏政策支持，往往存在权责不分、职能划分不清的问题。如服务外包承包主体其法人地位很难得到明确，很难发挥其在市场的资源配置作用，也就限制了后勤服务整体质量的进一步提升。其三，后勤工作“对接”困难。企业或者个人的市场化运行模式与高校管理模式存在很大不同，所以社会企业在后勤服务整体的运行过程中对高校的具体操作模式并不完全清晰，也就直接造成了两者之间衔接上的困难。

（三）高校后勤人才队伍建设难以推进

高校后勤工作存在一个显著的冲突点就是高校师生对后勤服务质量的高标准、高要求与后勤服务公益属性下的低投入、低成本存在着“质价错位”的矛盾，这就造成了后勤人才队伍建设难以开展。首先，后勤队伍建设中非在编人员与在编人员在工资及福利待遇上差别较大，而非在编人员在具体工作上又承担了相同甚至更加辛苦的工作，这种现象一方面会对后勤工作人员的招聘造成负面影响，很难招聘到与岗位匹配的工作人员；另一方面，待遇的不公平很难调动员工的积极性，进而影响整体的服务质量。其次，高校后勤队伍成员在社会化改革过程中面临更大的工作压力。向企业化、市场的过渡转变是高校后勤社会化改革的必要步骤，这种模式改变了后勤各项工作事务凡事都由高校承担的局面，后勤工作人员除了日常的工作事务之外，还要应对后勤服务在市场经济调配下的各种风险与挑战，对后勤工作人员的业务能力提出了更高的要求，这也意味着必须要建立一支有责任、高素质、有能力的现代后勤队伍，也就进一步加大了后勤队伍建设的困难程度。

（四）产权问题不明晰，资产关系难以界定

有学者认为，产权问题是后勤实体发展的重要困境。高校后勤社会化过程中，为了使资源配置、利益分配更加顺畅、科学地进行，只有产权明晰才是保证后勤服务顺畅运行的基础保障，这也就意味着后勤服务要严格按照社会化规范运行。高校后勤资产作为学校资产的一部分，虽然其主要作用是在高校指引下开展服务活动，但其严格意义上来讲具有国有资产属性，其内部管理权、经营权彻底从高校剥离后并没有真正合理的解决措施。产权问题不解决，不仅难以解决企业或者个人经营与高校育人服务之间的矛盾，也更难以落实高校后勤部门对社会化改革选择的形式、过程的监督以及社会化结果的评估等一系列问题。究其原因，主要在于高校后勤社会化使后勤服务成了市场的主体，必然有一部分资产成为经营性产业，但又因资产关系界定较难，并没有完全意义的财产处置权，所以造成后勤实体缺乏自主性，也就不能完全发挥其保障功能。

三、高校后勤社会化改革的发展策略

通过分析高校后勤社会化改革面临的困境，可以清楚地认识到，后勤社会化改革不能按照一般公共产品的社会化改革来处理。由于我国特定的历史背景与基本国情，在高校后勤社会化改革的过程中必须要充分发挥政府部门的积极引导作用，按照后勤服务的客观发展规律，寻求一套适合中国国情的后勤社会化改革道路。

（一）坚持社会化方向不动摇，树立以人为本理念

高校后勤社会化改革的道路任重而道远，作为改革的参与主体，不论是各级高校还是社会企业或者个人都必须毫不犹豫坚持社会化改革这个方向不动摇，进一步统一思想，正确理解社会化改革的内涵，坚定改革的信心。高校社会化改革不是简单的市场化，其主要目的是充分发挥社会力量，在市场经济的良性竞争下，发挥市场机制在后勤服务资源配置中的基础性作用，全面提升高校后勤服务质量。目前，高校后勤社会化改革所遇到的问题主要在于改革还不够彻底，在这个过程中，要坚定改革的信心，必须通过更加深入、彻底的措施持续不断地推进高校后勤社会化改革。同时，在这个社会化过程中，不论是社会企业、个人还是高校自身都需要坚持以人为本的理念。作为高校，要全方位配合社会企业或者个人开展后勤工作，给予一定的政策关怀或者优惠制度。对于社会企业来讲，要树立责任意识，全面平衡企业营利与高校育人的关系，要以发展的眼光为高校师生提供更加优质的后勤服务。

（二）强化顶层设计，建立合理的体制机制

对于高校后勤社会化改革出现的一些比较棘手的问题，国家应强化顶层设计，加强政府部门的宏观调控作用。首先，加强政策引导，由政府部门出台制定相关配套政策文件，强化法制化、规范化建设，解决社会改革过程中的产权、税收等方面的问题，做到高校后勤社会化改革举措有法可循、有章可依。其次，为高校后勤社会化的持续推进创造宽松的政策环境，对社会企业或者个人赋予更多的政策倾斜与支持。再次，充分发挥行业协会的作用，强化社会监督机制，发挥行业协会在后勤标准体系制定、服务产品开发与推广、行业评估与认证、质量管理与监管等方面的作用。同时，各高校要结合自身发展特点，寻找适合自身发展的社会化改革模式，推进社会化改革的体制机制建设。一方面，在把后勤服务剥离出去的同时，要加强管理与监督，寻求权利的平衡点，不能放任不管，也不能过多干预，杜绝“以包代管”现象的发生，同时给予社会企业或者个人自主权，引导其一心一意为学校后勤工作服务。另一方面，引入第三方评估机构，定期对后勤实体进行考核与服务质量评价，同时建立公平竞争的管理机制，加强后勤服务实体竞争意识，以督促其提供更高质量的服务产品。

（三）深化后勤人事制度改革，强化业务能力培训

人才队伍建设是高校后勤社会化改革能够持续不断推进的人力资源保障，对于人才队伍的建设首先要设立激励约束机制，从根本上提升后勤服务人员的工作积极性。深化后勤人事制度改革，按照“人岗相宜、优质优酬、公平竞争”的原则，实行竞争上岗与末位淘汰机制，吸引更多的优秀人才参与后勤一线服务工作[6]。对于表现优秀并且业务能力较强的工作人员予以奖励，对于工作懒散，业务能力差的工作人员给予警告、减薪甚至是辞退处理。同时，要加强后勤人才队伍的业务培训，提高服务人员工作素质与业务能力。最后，制定后勤管理工作考核制度，实行绩效管理制度，全面提高人才队伍的工作能力。

（四）明确产权，理清权责关系

资本是经济发展的第一推动力，高校要给予后勤部门更多的主动权，在不违背国家政策要求的前提下，合理划分后勤资产产权，明确各主体的具体责任，保证后勤服务工作的有序推进[7]。一方面，高校应加强国有资产产权的规范管理，形成产权规范的合力。结合《国有资产评估管理办法》，高校财务、后勤等部门对资产进行评估划分，增加后勤资本[8]。高校要适当放权于后勤部门，让其拥有更多的自主权开展后勤工作，更好地开发校内外市场。另一方面，高校应通过制定社会化改革过程中经营性资产转移的相关政策，理清权责关系，借助法律手段，明确责任主体。

四、结 语

高校后勤社会化改革是一项复杂、庞大的系统工程，我国高校后勤社会化改革之路还很漫长，要想实现全方位的高校后勤社会化改革离不开政府、高校、社会企业等主体的多方合力与广泛参与。在这个过程中，高校要强化顶层设计，坚持社会化方向不动摇，切实加大改革措施落实力度，完善相关法律规章制度并理清权责关系，只有这样，才能使高校后勤更好地适应市场经济，高校后勤社会化改革才能更加顺利。