生态环境异地修复的法理检视与适用进路

胡 宇 行

(南京大学 法学院，江苏 南京 210093)

一、异地修复的概念剖析

修复生态环境是承担生态环境损害责任的具体方式之一，其首次作为救济生态环境损害的责任承担方式取代恢复原状，并与赔偿损失、停止侵害、排除妨害、消除危险、赔礼道歉等民事责任并列出现是在2019年6月5日实施的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(法释〔2019〕8号)的第十一条规定中。 2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第一千二百二十四条中规定了基于过错责任的生态环境损害原因者①修复生态环境的法定义务，并同时固定了期限内未修复的代修复制度。修复生态环境旋即成为被法律确认的责任承担方式。修复生态环境在如今的法律规范领域已经泛化为广义的含义，即将生态环境修复至未发生损害前状态的诸行为的总称。而在技术性规范中，环境修复和生态恢复之间有概念上的鸿沟。环境修复是指防控污染物扩散迁移，降低环境中污染物浓度所采取的必要、合理的行动或措施，是针对环境污染导致人体健康风险和生态风险而言的，其强调受损生态环境对于自然界及人类社会的破坏性与损害性；生态恢复则是偏指将生态环境的物理、化学及生物特性及其提供的生态系统服务恢复至生态环境未损害前的状态，其强调生态环境恢复对于自然界及人类社会的支持与服务功能②。在司法实践中，修复生态环境大多针对的是污染环境行为造成的环境污染结果，所要达到的生态环境恢复如初的目的性要求用语的含义具有延展、统一、明确、可操作性等意蕴，因而从法律规范的制定到裁判文书的草拟，均规避了技术性规范就二者所述细致的内涵分野，而统一采取了广义的修复生态环境的用语。

替代性修复是修复生态环境责任承担方式的一种特殊情况，其可在受损地及其附近进行，也可以因故异地实施[1]。异地修复是替代性修复的一种重要方式，作为下位概念具有替代性修复的一系列特征。由于在现有生态环境损害相关法律规范中只规定了替代性修复，所以，可根据替代性修复的特征窥探异地修复的特质。从法律规范角度看，替代性修复被规定在2015年1月7日实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕1号)和《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范(试行)》中，适用对象为地下水等难以修复的环境介质和水、大气等具有自净功能的介质所发生的生态环境损害，适用于无法修复、原地修复已无可能或者没有必要的情形，具体方法是判令被告承担生态环境修复费用，尔后进行区域环境治理；从技术规范角度看，替代性修复须按照2014年10月24日实施的《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》(环办〔2014〕90号)和2016年6月29日实施的《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》(环办政法〔2016〕67号)的规定完成损害鉴定评估工作，并基于恢复目标进行基本恢复、补偿性恢复和补充性恢复。

综上，异地修复为无法原地修复或原地修复无必要时，在同一生态环境相关性区域的其他地点修复生态环境，并使得修复地生态环境的物理、化学或生物特性及其服务功能的恢复量与受损地的损害量大致相当的生态环境损害责任承担方式。其优势为：令修复介质在功能、质量、价值大致相同的情况下，可以进行地域、种类、数量、等级的灵活变换[1]。因此，异地修复也逐步在司法实践中得到运用③。

二、异地修复的适用症结

异地修复即将修复活动在空间地域上进行转换，是对受损生态环境基于现有技术无法修复或已自然恢复无需修复之情形实施的异地法益填补行动。实施异地修复并不意味着受损地不再需要基于生态环境致害风险的后期资金与行动支持，其在实施中还存在以下症结。

(一)受损地的生态环境利益落空

生态环境的地理属性使继受修复地取得了受损地的利益。生态环境具有自然地理属性，任何生态环境都是基于自然地理方位基础上独特的自然构造，具有深刻的属地利益。人们在面对牵涉自身利益的抉择时，其动机大多是利己的，属地利益昭示着作为生态环境损害民事救济方式之一的异地修复须通过政府行政命令和司法裁判的方式作出，其顺位较之于原地修复具有后置性，虽具有均衡意义上的生态环境法益填补功能，却最终使得受损地的生态环境利益落空。

(二)受损地生态环境短期内难以完全恢复

短期内受损地的自然恢复不可能完全，仍需后期维护。之所以将生态环境损害责任承担方式之一的恢复原状改为修复生态环境，考量的一个重要因素就是生态环境各要素之间是相互勾连的一个庞大的系统。我们目前创设的法律制度所要保护的几乎是生态环境的整体利益，包括通过修复手段旨在逆转大气、地表水、地下水、土壤等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变④，而不是传统民事责任承担的只需满足特定对象服务人类需求的特定属性。因此，修复至损害之前的状态几乎不能实现，只能通过修复方案的精细设计以接近理想化的生态环境恢复原状的预设结果[2]。自然恢复更是一个漫长的过程，短期内主要污染对象要素的恢复并不代表整个生态环境的完全恢复。正如《泰州市环保联合会与泰兴锦汇化工有限公司等环境污染侵权赔偿纠纷案》所述，一审泰州市中级人民法院、二审江苏省高级人民法院及再审最高人民法院均认为水质检测不能代表流域及生态区域整体的损害情况，部分水域的水质自净恢复并不能否定污染行为对动植物、河床、河岸以及河流下游生态环境造成的损害，故也不能以部分水域的水质恢复为由阻却环境修复责任的承担⑤。吕忠梅认为，生态环境整体的相互影响、共同作用支持着生态平衡，而污染行为致使平衡被打破造成的环境侵权后果不仅仅表现为水质损害，更体现在包括水体动植物、河床、河岸以及河流下游在内的河流生态系统的损害[3]。

(三)受损地生态风险因科学不确定性难以预料

风险社会的科学不确定性使生态环境存在潜在的致害风险。风险社会以工业社会为基础，其表现之一为环境危险，这种基于科学不确定性所形成的环境问题是一种不确定的风险[4]134，表现为生态与高科技形成的冲突所引致的危险和不安全感的社会心理映射。高风险工业在全球化进程中散播，使得传统科学和法律构建出的风险计算方法无法适用，进而使得环境问题在风险社会呈现出后果不明确和无法预料的状态[5]18。

综上，异地修复的地域转换实质上表现为生态环境利益的区域转移，将受损地的环境利益转移到了继受修复地，受损地在无法修复情形下存在基于科学不确定性的致害风险，已自然恢复的也存在基于短期内无法完全恢复招致后期损害风险的可能。申言之，生态环境已自然恢复无需修复的情形可能是短期的，是在环境损害未累积形成质变情况下发生的，需要之后长期用于维护生态环境稳定、降低致害风险的资金和行动支持；生态环境基于现有技术无法修复更是生态环境致害长期隐患的根源所在，更需予以长期的资金投入和行动关注。异地修复使继受修复地和受损地之间呈现出一种生态环境利益地域表现上“一升一降”的落差，使本该由受损地享有的生态环境利益转移至其他地区，有用生态环境的整体正义代替不同地域的个体利益之嫌。

三、异地修复的法理基础与悖论

异地修复的法理基础是基于环境整体主义理论，而分解谬误理论提供了驳斥生态环境整体主义的理由。

(一)生态环境整体主义

生态环境整体主义是一种抛却了个体主义的注重生态环境个体之间相互联系、相互扶持、相互联结的生态理论体系。该主义主张在生态系统的价值中，须重视基于每个个体内在价值的联系所形成的彼此之间的工具价值[6]94。正如美国学者霍尔姆斯·罗尔斯顿Ⅲ强调的“将个体视为浮在整体之中向前运动”[7]96。但应当明确的是，这种整体主义的建构是以以“手段—目的”为架构的生态背景下的人本法益观为基础的[8]，其目的仍是为了在协调发展、公众参与、原因者负担和预防的原则指导下[9]49，指引、评价与限制人类的自身活动。质言之，生态环境整体主义是人基于社会管理运行建构对生态环境本身错综复杂的相互联系的整体性的一种确证，从而运用生态环境整体主义的思维方法解决人与生态环境共生共荣中产生的矛盾。

异地修复从目的论的角度看[10]146，其想要收到的效果是地域内生态系统总体的损益价值均衡，即实现生态环境整体正义。申言之，异地修复的目的和原地修复一致，均为补偿生态环境的损害，使生态环境的物理、化学或生物特性及其服务功能尽量恢复至损害前的状态，虽然二者修复的地域有别，但其最终所达到的恢复量基本等同。从生态环境整体来看，法益损害在区际范围间被填平，但生态环境的质量也由于资金和行动支持的区际差异而形成了较之前趋好或趋坏的差异表现。从受损地的生态环境利益补偿看，在生态环境无法修复或无需修复的情况下，其污染破坏现状仍具有招致后期高度盖然性致害风险的可能，仍需投入资金和行动对其生态环境质量和安全加以维护。综上，生态环境整体主义作为异地修复法理基础存在的缺陷表现为：忽视了受损地仍具有生态环境风险、应配套后期资金和行动支持的客观需求。

(二)分解谬误理论

分解谬误即“以整体为部分的谬误”[11]366，是支持谬误或推不出谬误的一种形式。任何论证的成立都有赖于前提与结论之间蕴含的充分的支持关系，分解谬误表现为在论证层面出现了演绎无效和归纳不强的问题[12]。换言之，关于部分的结论无法由整体的属性所推导，对于整体而言正确的结论不一定适用于部分[13]。

分解谬误理论提供了驳斥作为异地修复法理基础的生态环境整体主义的理由，区际生态环境固然可作为一个整体，在对生态环境利益的意识整合中，确可将不同地域生态环境的利益予以均衡考虑，但如此安排并非意味着此方案一定最合理。从分解谬误的理论角度审视，不能认为区际整体的生态环境利益达到损益平衡，就当然得到每个地域的生态环境都达到了损益平衡的结论。而恰恰在分解谬误理论视阈下，“谬误”能够指出异地修复生态环境实际上未给予受损地后期致害风险以应有的关注。由于环境问题的复杂性和复合性，环境污染的累积性和缓发性，环境损害后果的富集性、滞后性等特点[14]258，受损地的环境致害风险依旧存在，而异地修复的责任承担方式使得受损地保障后期生态环境致害风险拥有长期资金保护和行动支持的愿景落空。

四、异地修复的适用进路

现有的异地修复并无实质性制度框架予以细化，容易造成实践中适用该责任方式时对于受损地生态环境利益的忽视，继而造成区际生态环境治理矛盾的加剧。因此，应构建以受损地生态修复为先、以地域限缩为方针、以生态补偿为理念的异地修复适用进路。

(一)优先补偿受损地的生态环境利益

受损地作为生态环境损害私法救济的适格求偿主体，其基于修复生态环境请求权获得的修复资金或行动的救济应优先适用于本地的生态环境修复、维护、保持及风险防控。由前述，受损地的生态环境基于现有技术无法修复或已自然恢复无需修复的情形，二者均由于科学不确定性埋下了后期致害高度盖然性的隐患。因此，环境检测数据所指示的主要环境介质测量指数合规并不能阻却对后期受损地生态环境保护的关切期待。仍应优先立足于本地生态环境受损情况，设置后期生态环境修复、维护、保持机制，增强环境风险防控能力，降低致害风险。因受损地生态环境无法修复或无需修复，则可利用虚拟治理成本法计算出生态环境修复费用，以受损地生态环境专项费用的方式，设立环保账户，或成立环保基金，即使受损地不需要大规模的生态环境修复，也应本着损益填补的原则，以资金和行动对受损地进行其他环境、生物要素的投入，助益受损地生态环境的恢复与保护。

(二)限缩“异地”的选取范围

若选择了异地修复的责任承担方式，对“异地”的选择也应施加相应的限制，不能随机选择需要修复的地域范围。继受修复地应与受损地具有高度的生态关联性，能够提供较强的生态功能支持，通常表现为继受修复地与受损地属于同一生态区域。其一表现为区域间功能属性相同，在水源涵养、生物多样性保护、土壤保持、防风固沙、洪水调蓄等方面具有生态互助调节功能；其二表现为区域间主导环境要素相同，均可评价为地理位置邻接、由同一主导环境要素统摄，如同一流域、森林、草原、湿地、荒漠、海洋、耕地等；其三表现为区域间保护范围相同，属于同一生态保护红线区域、国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。

(三)建立受损地与继受修复地之间的生态补偿机制

在异地修复后，应建立受损地与继受修复地之间的生态补偿机制。生态保护补偿是基于外部性理论、要素价值理论和公共产品理论所构建的具有社会与自然融合互动属性的制度、机制和过程，它通过补偿的方式，使得外部不经济予以内部化，堵截“搭便车”行为，用受益者负担的形式达到规范驱动、利益均衡和环境保护的目的。其方式主要包括：对生态环境本身的补偿、生态环境补偿费(税)、对个人或区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿、对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等。申言之，它是通过对资源的重新配置，调整并改善生态环境资源开发、利用、保护中的生产与分配关系[15]11。

而在异地修复建构的区域关系中，事实上形成了在受损地与继受修复地之间生态环境修复资金或行动的重新配置。受损地在失去基于修复生态环境请求权的生态环境后期维护的资金与行动支持后，可根据生态保护补偿的原理，使正外部性的他益行为转换到受益者付费的环节，本着“谁受益，谁补偿”的原则[16]267，在受损地与修复地之间形成基于环保资金、产业帮扶、人才流转、园区共建、协商共管、治理协同等在内的关于生态环境保护与治理的多层次、有深度的合作机制，以补偿受损地的生态环境利益。

五、结 语

从2005年8月习近平在浙江湖州安吉考察时提出“绿水青山就是金山银山”的论断，到2007年10月党的十七大报告提出建设生态文明的目标，再到2016年1月中央环保督察组正式开展以河北为首站的环保督察巡视，国家愈发注重发展质量，大刀阔斧进行环境整治。而保护环境、进行生态环境修复的最终目的是为了国家经济的可持续发展，人民群众能在良好的生态环境中安居乐业，体现了中国共产党的“人本”初衷。这就要求在制度的规划衔接、精细设计层面，运用法理检视，进行利益剖析，在环境侵权致使生态环境无法修复或无需修复的情况下，本着生态环境损害本身的复杂性、缓发性、滞后性等特征，谋求具体受损地依旧获得优先维护补偿的严正关切，保障其被损害后招致的生态环境致害风险能够拥有长期的资金保护和行动支持，以均衡具体受损地的生态环境利益，尔后再行考虑周全生态环境整体利益。切莫以“整体正义”之策布“分解谬误”之道，务必构建以受损地生态修复为先、以地域限缩为方针、以生态补偿为理念的异地修复适用进路。

注 释：

① 《民法典》第七编第七章将生态环境损害的原因行为规定为“污染环境”和“破坏生态”, 改变了《民法通则》第一百二十四条和《侵权责任法》第八章单单就“污染环境”行为施加规定的情况,实现了生态环境损害责任从“污染者负担”到“原因者负担”的转变.

② 参见原环境保护部环境规划院：《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》(环办〔2014〕90号)第4.10款、4.11款.

③ 例如2019年10月10日最高人民检察院发布26件公益诉讼典型案例中第15号案例:“江苏省无锡市某宝特种染料油墨有限公司非法处置危险废物民事公益诉讼诉前和解案”.该案无锡市检察院与某宝公司达成和解协议，某宝公司支付专家论证意见费用2.7万元,并拟将所有生态损害赔偿费用35.18万余元专项用于生态环境的异地修复.

④ 参见环境保护部环境规划院：《生态环境损害鉴定评估技术指南 总纲》(环办政法〔2016〕67号)第3.2款.

⑤ 参见最高人民法院(2015)民申字第1366号裁定书.