大数据背景下流动人口基本公共服务均等化策略

谢宇

（广州市广播电视大学，广东广州，510091）

党的十九大报告明确指出要“加快推进基本公共服务均等化”，“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”[1]。党的十九届四中会强调“推进国家治理体系和治理能力现代化，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”[2]。据统计，2017年我国流动人口规模达2.44亿人，占总人口的18%[3]。自改革开放以来，以农民工为主体的流动人口为我国经济社会发展作出了巨大的贡献。但长期以来，受我国城乡二元制结构、城市“新二元结构”等因素影响，流动人口享受基本公共服务的权益并未得到有效的保障。流动人口基本公共服务均等化不仅涉及社会的公平正义，更关乎我国政府治理体系和治理能力的现代化。当前，我国已进入中国特色社会主义新时代，实现流动人口基本公共服务均等化，对于解决我国社会发展不平衡、不充分问题有着重大的现实意义，也将促进流动人口素质的整体提升，为我国经济社会可持续发展提供新的动力。近年来，我国流动人口发展呈现新变化，如在新生代流动人口中，大学生比率也呈逐年提高趋势，流动人口呈现家庭化和居留稳定化现象。流动人口对基本公共服务需求也相应发生变化，主要表现为：新生代流动人口对学习、培训、就业再就业等公共服务需求增多；流动人口家庭式发展，对养老保障、子女义务教育的公共服务需求迫切；流动人口多居住城中村或城乡结合部，对公共安全保障的需求不容忽视；以农民工为主体的流动人口为低收入人群，对医疗、养老等高额费用的保障难以承受，其对基本公共医疗、教育、养老等的需求更为强烈。实现流动人口基本公共服务均等化是民生迫切需求，也是我国治理体系的重要构成部分。因此，以大数据发展为时代背景，对流动人口基本公共服务均等化策略进行研究有着重要现实意义。

一、相关概念与研究现状

（一）关于“流动人口”

“流动人口”是具有中国特色的社会群体。有学者认为流动人口是指“人户分离”，即人们离开户口所地到其他地方从事各种经济活动[4]。还有学者认为流动人口是指离开户口所在地半年及以上，并且在普查时居住地和户口登记地不在同一城市的市区范围人口[5]。根据国家统计局在人口统计中的界定：人户分离人口指居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口（下称“人户分离人口”）。其中，流动人口则是人户分离人口中扣除市辖区内人户分离的人口[6]。本文中的流动人口采用国家统计局的界定。

（二）基本公共服务理念

1938年德国行政法家福斯多夫初步提出基本公共服务的思想，包含服务行政和生存照顾两个方面，其核心观点是：“国民迫切需要，个人能力无法完成的生存发展必需（需由政府提供）的物品，具有公益属性，其内容随着时代的发展发生变化。”[7]对于公共服务内涵的界定，因社会经济发展和变化的差异，学者对其尚未形成共识性的界定。部分学者主要从公共产品的角度和政府职能的角度分别对公共服务内涵进行界定。如陈昌盛认为“基本公共服务是建立在一定社经济发展基础上，全体公民都基本无差别享有的服务，即通常所说的公共产品，也包括市场供应不足的服务和产品”[8]，从公共产品的角度对公共服务内涵进行界定；胡均民认为“基本公共服务是政府从公民最基本的权利——生存权、发展权和健康权出发，利用公共资源和权力为民众提供的无形和有形服务的总称”[9]，从政府职能的角度对基本公共服务内涵进行了界定。本文较倾向于后者。基本公共服务是满足公民最低生存需求、与公民基本生活密切相关连、与公民基本权利保障相对应的无差异的公共服务[10]。本文认为流动人口基本公共服务的内容从公民的生存需求来看对应的包括安全、生活、就业、养老等基本保障；从公民的发展需求来看包括基本教育、文化服务等；从公民的健康需求来看包括公共卫生、疾病预防、基本医疗等，其内容将随着社会经济发展与公民成长而发生变化。

（三）基本公共服务均等化的内涵

均等化与公平正义紧密相关，是“基本”的核心理念。英国经济学家亚当•斯密（1776），在其论述国家的义务时曾经指出：国家有义务和责任给公民提供公平服务。当代西方公共服务均等化问题的研究主要以福利经济学（庇古、阿玛蒂亚•森等）[11]、公平正义论（罗尔斯）[12]、公共经济学理论（曼瑟尔•奥尔森）、财政均富论（布坎南）[13]等为理论渊源。我国学者普遍认为：均等化不等于平均化，是一个动态均衡的过程。基本公共服务均等化内涵应涵盖三个方面，即机会均等、过程均等、结果均等，均等化水平与社会经济发展和政府提供公共服务的能力密切相关，具有地区差异性，是一个动态、变化的过程；均等化不等于平均化、完全相等[14]。基于本文研究的出发点，笔者认为以流动人口的特点和突出需求为基点，需实现以下三个方面的均等：一是基本公共服务的受益对像广泛，人人可及，无对流动人口的歧视，财政需求均等；二是提供基本无差别的公共物品，与城市居民无差异；三是政府要对流动人口公共服务给予相应的财政支持，实现财政的均等。

(四)流动人口基本公共服务均等化研究现状

国外学者对基本公共服务均等化问题并没有直接相关的研究[15][16]。发达国家基本公共服务均等化发展主要特点表现为立法完善，保障机制健全，信息化发展程度高，多元供给模式发展充分。其中Reymont提出的PPP(Public-Private-Partnership)供给模式[17]为多数国家和地区借鉴。我国学者主要从以下两个维度对该问题展开了研究。一是流动人口基本公共服务的现状和存在问题研究。学者们普遍采用外延列举的方式将流动人口基本公共服务内容界定为公共医疗、养老保障、公共安全、子女教育、就业与培训、居住等方面。学者们提出流动人口享受基本公共服务与户籍人口存在较大差距，突出表现在就业歧视、子女的义务教育、养老保障、居住条件等方面[18][19][20]；并指出户籍制度、多元主体利益博弈、城乡二元结构、公共财政体制不健全、资源保障缺乏等成为制约流动人口基本公共服务均等化的主要问题[21][22][23]。二是实现流动人口基本公共服务均等化的路径研究。学者们从公共服务供给主体、供给方式、运行机制等方面提出了促进流动人口基本公共服务均等化若干路径，主要包括：从经济学的角度提出了完善财政转移支付制度[24][25][26]，从人口学角度提出改革户籍管理制度，以现代信息技术为支撑构建新型人口管理模式[27][28]，从管理学角度提出公共服务由政府主导、多元主体提供的模式，强调第三方组织的作用和重要性等[29][30]。学者们取得的研究成果对实践有较大的指导意义，但流动人口基本公共服务均等化是一个相对的、动态的过程，具有时代性的特征，其研究需紧扣时代背景；而大数据作为新变量的嵌入，必然对流动人口基本公共服务产生重要影响，然尚未引起学者们的足够重视。

三、大数据对促进流动人口基本公共服务均等化的作用

(一)大数据促进流动人口基本公共服务供给理念的转变

大数据不仅是一种技术，更是一种思维方式。大数据思维即以相关关系为轴心，通过对数据的分析、评估、归纳和挖掘，发现事物内部各要素和各事物之间的关联性，通过感知、预测事物发展现状和趋势，总结其发展规律[31]。在大数据背景下，公共服务的供给需要用“大数据思维”，转变传统的“管制型”管理理念，充分运用大数据资源为公共服务供给决策服务。政府作为基本公共服务供给的主体要树立“大数据思维”理念，一方面要促进公共信息、资源等的共享与流动，促进社会资源与政府资源的交互与共享机制体制的构建；另一方面要以“以民为本”为原则，实现基本公共服务的有效供给，提高基本公共服务“为民所用”的效益；第三方面大数据思维更强调精确与规范，政府作为基本公共服务的供给主体需完善供给管理制度，促进供给质量与考评体系建设，提供精准基本公共服务[32]。

(二)大数据技术促进流动人口基本公共服务供给能力的提高

首先，大数据技术以数据信息平台建设为基础，通过信息资源的整合与共享，打破信息“孤岛”，促进部门间的沟通与协作，简化行政运作程序和环节，促使决策主体缩减以至取消中间管理层，节约行政成本，提高决策效率。其次，大数据技术的应用，有利于公共服务供给主体获取精确数据，促进政府主体科学决策，实现公共服务的精准化供给，避免重复建设，从而避免资源浪费，提高各类基本公共服务产品的效益。再次，大数据技术的应用，拓展了公共服务产品的外延，提升了公共服务产品的质量与内涵。目前，大数据运用于交通状况分析、环境监测、公共卫生疾病预防等方面，对相关公共服务产品的精准服务起到了显著的作用。如通过大数据分析劳动力市场需求及职业发展预测,并及时公布相关信息和数据,充分凸显了大数据拓展流动人口基本公共服务的积极作用。

(三)大数据促使流动人口基本公共服务供给新模式的构建

一是促进多元主体供给模式的形成。大数据技术的广泛应用促使管理型政府向有限政府和服务型政府转变，促使更多的企事业单位、第三方组织机构、公民参与到社会事务中来。大数据背景下基本公共服务的供给需要在资源充分共享与交互的条件下实现。大数据促使更多的第三方组织（企业事业单位）、公民参与到公共服务的供给中来，形成政府主导、多元协同、公民参与的公共服务供给的新格局。二是促进精细化供给模式的形成。传统的公共服务供给模式基本上属于供给导向型供给模式[33]，政府在此供给模式下的决策服务对象的需求因素不明晰,更多依赖于决策者的主观经验,因此其所提供的公共服务与公众需求之间的契合度较低。利用大数据可以对用户的细微行为特征数据进行挖掘，甚至可以利用自然语言解密软件进行情绪分析推送个性化人性化的公共服务产品[34]，从而能较好地避免传统供给决策的缺陷。通过大数据感知公众需求与偏好，运用大数据分析技术对广泛的公众需求进行多维度多层次的细分、对公众广泛需求进行情绪分析，为公共服务决策提供精确的数据信息，促进公共决策的科学化、公共服务产品供给的精细化、资源配置的合理化与高效化。大数据敏锐感知系统同样能对已供给的公共服务产品质量及使用满意度进行实时跟踪反馈，为调整公共财政支出结构、资源配置和公共政策等提供重要参考。

三、大数据背景下流动人口基本公共服务均等化策略建议

（一）构建公共服务大数据平台，实现流动人口基本公共服务智慧供给

基本公共服务智慧供给以大数据平台建设和大数据技术的充分运用为基础。以人口基本信息、企业法人、交通状况、住房、医疗、教育等与公共服务密切相关的社会基础性数据为基础构建综合型大数据平台。通过对平台数据的分析、筛选与整合使其成为可信、可靠、可用的信息资源，为公共服务决策、资源配置、财政政策等提供参考。首先，以大数据为基础感知流动人口基本公共服务需求。随着我国移动通信和移动互联网日益完善和普及，网民大规模发展，为感知流动人口基本公共服务需求提供了良好的基础。一方面是感知分析为公共服务部门决策提供流动人口真实需求的准确数据与预测，促进基本公共服务的供给与流动人口需求之间良好的契合度，并促进公共服务的效能。另一方面感知流动人口对公共服务产品的满意度，在一定程度上监测和考核公共服务产品质量与实施效果，从而为公共部门对公共服务的供给调整或决策提供参考。其次，以大数据为依托，促进多元化公共服务产品的供给（或生产）。大数据促进了各领域各类型资源的分享流动，促进了政府、企业、私人与市场较好的融合。随着大数据管理机制日益完善，数据资源的公开与开放也不同程度上扩大，信息资源共享与整合的空间、层次与形式越来越多样化、成熟化。多元供给主体通过公共服务大数据平台充分实现资源与能力的共享、多层次的分工合作，提升公共服务产品生产供给的能力与水平，实现互惠互赢。再次，加大对数据的监测，促进公共资源精准化配置。通过加大对流动人口流向、城市建设发展规划、公共服务能力等数据的监测和分析力度，准确合理的进行资源配置、调整、完善公共财政资金的调度使用，避免资源浪费，促进公共资源的使用效能。

（二）建设流动人口基本公共服务重点项目，培育城市可持续发展新动力

在“新二元结构”的影响下，农民工被排斥在城市保障体系之外，基本公共服务向城市户籍居民系统性倾斜，主要覆盖本地户籍人口[35]。由于流动人口不能享受与本地居民同等的公共服务，严重阻碍了流动人口健康、教育等多方面保障的实现，也限制了流动人口素质的提升与发展。城市化产业结构的转型升级发展尤其需关注人力资源的发展。如何有效促进人口数量达2亿以上的流动人口素质的提升，对现代城市化建设有着重要的意义。在加大对流动人口公共服务现状、公共服务需求感知和数据分析基础上，建设流动人口基本公共服务重点项目迫在眉睫。在重点项目建设中，尤其要关心和解决流动人口中的农民工等弱势群体基本公共服务中的突出需求，保障流动人口的权利实现和能力素质的不断提升，从而让流动人口成为现代城市化可持续发展的强大动力。如我国近年来通过流动人口大数据采集、挖掘和利用，有效完善了流动人口计划生育、子女入学、医疗保障等服务，有效促进公共服务资源的优化配置，进而促进流动人口基本公服务均等化水平[36]。

（三）设立流动人口基本公共服务专项资金，完善转移支付制度

转移支付制度在缩小我国城乡间、中西部省份间因地方财政支付能力不平衡引起的公共服务上的差别与不平等起到了一定的作用，在一程度上促使资源合理流动，提高了资源的使用效益。但转移支付制度并不能必然地解决流动人口基本公共服务均等化问题。如转移支付资金在农村或欠发达地区投入大量公共服务基础设施建设却由于人口流动造成人口结构的变动（大量农村地区人口以留守儿童或留守老人为主体）而造成使用率低下，资源的浪费。故而，需要进一步完善我国的财政支付转移制度。在大数据背景下，转移支付需建立在对各类资源数据、区域发展状况、资金使用数据等相关数据的充分掌握与分析的基础上，制定合理的转移支付制度与管理规范等。就流动人口基本公服务而言，可通过分析监测人口流动的流向和结构状况、基本公共服务需求等数据对转移支付进行合理的调整，以确保资源的合理配置。并设立流动人口基本公共服务专项资金。流动人口基本公共服务专项资金可由转移支付资金中依据流动人口数量按年度或季度进行划拔，该资金按人头计算并随人走，由流入地当地政府用于流动人口基本公共服务项目建设，保障流动人口享有均等的基本公共服务。流动人口基本公共服务专项资金的使用要由专门的机构合理统筹、使用程序规范合法、确保专款专用，公共服务项目建设要符合流动人口的切身需求。同时，运用大数据建立高效的专项资金管理系统，及时检测流动人口基本公共服务专项基金的使用，避免重复建设，确保专项资金的使用效能。

（四）促进流动人口管理与大数据的深度融合，推送精准公共服务

传统的流动人口管理主要依靠政府相关部门对流动人口基本信息、居住、就业等进行登记管理，面临着严重的信息失真、信息孤岛、管理碎片化等流动人口管理失灵的问题。在大数据技术发展的条件下，大数据除了敏锐地感知流动人口的公共服务需求外，还能对流动人群依据学历、职业、专业技能等方面进行精确的分类。这些资源信息为流动人口的分类管理及公共服务精准推送提供了不可或缺的基础。流动人口管理机构运用大数据技术，实现对流动人口的管理与大数据技术的深度融合是时代发展的必然选择。近年来，流动人口发展呈现出新生代流动人口增多、流动人口趋向家庭化、流动人口中大学生人数增多等特点，促使流动人口的分层次管理成为必要。流动人口管理机构与大数据相结合，可通过“政府—运营商”模式构建起流动人口管理平台，实现全面收集流动人口数据，了解流动人口状况，以对流动人口实施精细化分类管理。针对不同层次、不同类型的流动人口提供个性化、精细化服务，更有效地解决流动人口对公共服务的需求问题，促进流动人口自身的发展以适应城市化建设的需要。

（五）构建流动人口基本公共服务标准化体系，完善绩效考核与监督管理制度

流动人口基本公共服务标准化体系应与我国基本公共服务标准化体系相一致。在大数据背景下，构建基本公共服务均等化体系要充分运用大数据技术，重点做好对各类公众数据的获取、处理、分析与应用，要从重视投入指标和数量指标的基础上加强构建效果指标、公众评价和满意度指标、质量指标等，突出不同政府职能部门的效率比较等[37]。基于流动人口基本公共服务的基本内容，笔者认为具体应建立和完善流动人口基本公共服务满意率指标，包括公共安全、居住保障、子女义务教育、基本公共医疗、养老保障等指标体系。目前，我国公共服务项目重建设，轻考核，评估体系尚不健全，迫切需要建立完善的绩效考核机制和监督管理机制，切实有效地促进公共服务供给。其考核体系的构建需要充分考虑公众需求、服务质量、部门职能的履行等方面因素，做到考核指标量化、可操作。通过大数据技术创新考核方式，具体而言：通过构建流动人口综合管理平台，全面抓取流动人口享有基本公共服务信息，对照流动人口基本公共服指标体系，运用大数据统计分析，从流动人口享有各级政府提供基本公共服务的参与率、满意率、有效率等指标维度，对流动人口基本公共服务供给实施绩效考核。同时，建立与之相匹配的监督机制，开通有效的意见反馈通道。依靠公众、媒体、行业协会、政府相关监督机构对流动人口基本公共服务均等化供给中的各类公共服务建设项目进行监督，及时反馈存在的问题，加强监管与修正，引导流动人口基本公共服务供给主体科学决策，实现公正、有效供给。