边疆民族地区流动公共文化服务创新探究——以内蒙古鄂温克旗为例

吴瑜莹

一、问题的提出与文献回顾

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调指出，发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑，尤其需要完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置，推动基层文化惠民工程扩大覆盖面、增强实效性。〔1〕流动公共服务是优化公共服务资源的一种创新性方式，更是提升广大边疆民族地区公共服务供给实效的有力举措。在我国现代公共文化体系构建历程中，边疆民族地区不断进行有益探索，力图兼顾效率与公平，着力提升公共文化服务供给水平。内蒙古自治区幅员辽阔、农牧区地广人稀的地理特征意味着公共服务供给难度大、成本高，常规的供给模式具有很强的局限性。在推进基本公共服务均等化的过程中，流动公共文化服务这一供给方式应运而生，不仅扩大了公共服务的辐射范围，使文化成果更多地惠及人民大众，保障了身处偏远地区的农牧民享受平等公共文化服务的权利，更是凸显了服务型政府的人文关怀。

目前，我国流动公共服务研究正处于初步探索阶段，学者主要从两种路径展开研究。一是聚焦于理论维度的流动公共服务供给方式、概念定义、创新价值及可行性探析。刘银喜通过探索流动服务在边疆民族地区的实践，阐释了流动公共服务的概念定义，在此基础上深入研究该模式的实践意义与理论价值。〔2〕任维德认为，对于边疆民族地区而言，相较于“一站式政府”和“代理政府”的公共服务供给模式，具有主动、灵活、便捷、专业化以及重复供给特征的流动公共服务模式在一定时期内可能更受政府青睐。〔3〕白维军分析了边疆民族地区流动公共服务的特性，探析了流动公共服务对于边疆治理的有益性。〔4〕田旭立足西藏实际，利用SWOT 分析框架，对西藏农牧区流动公共服务创新实践所处的情境进行研究，并提出相应的发展策略。〔5〕二是聚焦于实践维度的个案探析，白维军从流动公共服务的视角出发，针对民族地区养老保障服务中的要素缺失提出了流动起来的农村养老保障体系。〔6〕刘浩波以西北偏远民族地区公共服务供给为例，分析流动公共服务的创新之处，探究发展瓶颈的解决对策。〔7〕赵妮妮、靳连冬将少数民族欠发达地区作为对象，梳理了流动公共服务对社会治理改革的价值。〔8〕田旭通过总结和梳理西藏农牧区“流动公共服务”的探索历程与经验，探析推广流动公共服务实践的积极影响和意义。〔9〕

通过文献梳理可以发现目前关于流动公共服务的研究为其在边疆民族地区的实践提供了充足的理论论据，但聚焦于省、市的个案研究尚有不足。内蒙古农牧区作为流动公共文化服务的“试验田”，作为先行者已经积累了许多成功经验，本文立足于内蒙古鄂温克旗实际，对其已有成绩和存在问题进行梳理，从而提出优化路径以期补益于边疆民族地区流动公共文化服务发展。

二、鄂温克旗流动公共文化服务的实践模式

1.乌兰牧骑：流动公共文化服务的一面旗帜

“乌兰牧骑”作为“草原上的红色轻骑兵”是内蒙古自治区标志性的特色文艺活动，同时也是人民群众喜闻乐见的优秀文化，更是流动公共文化服务的一项重要表现形式，深受农牧民喜爱。以前，由于“乌兰牧骑”演职人员数量不足、资金经费紧张、交通不便等客观因素限制，想要观看“乌兰牧骑”演出往往需要提前与表演队商榷时间与地点。如今，内蒙古自治区文化厅在“十三五”时期，推行“草原文艺天天演”惠民演出工程，在鄂温克旗以“乌兰牧骑在苏木、乡镇、嘎查、企业、机关”等地以流动演出的形势开展，演出队不定期前往各个嘎查、企业、机关进行巡回演出，传递新时代中国特色社会主义精神。服务形式也更为精细，以小分队的形式分别到留守老人、孤寡老人、残疾人、贫困户等弱势群体家中开展入户演出，为他们带去了一场视觉盛宴。聚焦服务对象，精准提供公共文化服务更加贴合农牧民的需求、符合农牧民的期待，让腿脚不便的老人也享受到了政府给予的温暖，供求关系处于良性平衡。

2.流动电影放映：流动公共文化服务的时代见证

流动电影放映作为一种低成本的公共文化供给方式行之有效地肩负起了普及和宣传优秀文化的责任，有利于助推文化扶贫、扶志，提升农牧民的精神文化层次和丰富农牧民的日常生活，在我国已有很长一段时间的发展历程，服务体系相对健全完善，是因地制宜提供公共文化服务的有效、典型举措之一。鄂温克旗电影管理站充分利用国家赠送的电影流动放映车送电影下乡，在巴彦托海镇团结嘎查放映科教片、红花尔基森警部队放映故事片、巴彦塔拉乡放映科教片、故事片等40 多场，尤其以国产爱国汉文电影居多。以主题活动的形式开展电影放映有益于强化基层党组织建设，营造良好社会氛围，科教片的放映也有助于普及法律法规和传播农牧业知识。

3.民间文艺团体：流动公共文化服务的重要力量

民间文艺团体是以“丰富群众文化活动”为导向，以“人民群众是中心”为创作原则，以“自发主动”为方式的一支活跃农村文化的生力军。在丰富城乡群众文化生活、促进文化大发展大繁荣、助力脱贫攻坚方面发挥着重要作用。鄂温克旗是少数民族聚集区，其特色服饰是独有的珍贵文化资源。鄂温克旗扶持培育了一批具有浓厚民族特色的民间文艺团体，如鄂温克民族服饰表演队、达斡尔服饰表演队、布利亚特蒙古族服饰表演队、锡尼河牧民合唱团等，并且积极鼓励有兴趣的青年牧民主动参与文化服务，定期为群众进行表演。目前，自治旗的7 个苏木乡镇都有一只具备自主排演体现特色文化文艺节目能力的稳定的业余演出队伍，部分嘎查也自行组建了表演队和舞蹈队，并为他们提供外出表演的路费支持，以鼓励更多的牧民参与弘扬特色文化。

4.流动博物馆：流动公共文化服务的有益探索

党的十七大明确指出，要使博物纪念馆成为社会主义文化事业的重要构成要素。如何使博物馆发挥出更大的效能成为了各博物馆领导和员工思考的问题。内蒙古博物院流动数字博物馆通过“流动博物车”的方式主动走进鄂温克旗，深入到鄂温克旗博物馆、苏木开展了一系列文化惠民工作，主动地将历史文化知识送到了农牧民家门口，让深藏在博物馆里的文物走到了农牧民身边，盘活了公共文化资源，大大提高了公共文化设施利用率，丰富了公共文化服务的内容，是公共服务在牧区的有效延伸，充分彰显了公共服务供给“无缝隙”的理念。

5.专题知识讲座：流动公共文化服务的重要支持

随着时代的进步，农牧民越来越愿意接触新鲜事物，学习新的知识技能以适应高速发展的社会。鄂温克旗定期组织专家、领导在苏木、嘎查举办形式多样的专题知识讲座和开展培训。例如：智志双扶——家风家教专题讲座”、牧区常见病预防科普讲座、脱贫攻坚民族手工艺品制作讲座、智慧气象科普讲座等等，其中广受女性好评的是三八妇女节开展的女性健康知识专题讲座，旨在向女性普及健康知识以提高其自我保护意识。目前，鄂温克旗大部分讲座和培训仍集中于苏木、乡镇一级开展，各嘎查会承担牧民培训的来回路费，这一举措减轻了农牧民“自费学习”的思想负担和经济压力，有效提高了他们学习的积极性。

三、鄂温克旗流动公共文化服务发展存在的瓶颈

1.流动公共文化服务需求表达机制不健全，服务水平有待提升

准确把脉农牧民需求有利于助推供给侧结构性改革，进一步贴近农牧民的生活。当前，我国公共文化服务支出逐年增长，服务内容丰富多样，在实地调研的过程中90%的农牧民表示满足于当前政府所提供的各项公共文化服务，对政府的满意度也较高，但仍存在供需错位的情况。需求作为公共服务供给的逻辑起点，是实现公共文化资源优化配置的有力抓手。当前，农牧民缺乏主体意识，受教育水平、传统思想、生活压力等客观因素的影响导致其公共文化服务需求表达意愿不强。此外，农牧民需求表达渠道还不健全，鄂温克旗还没有形成系统化的需求采集制度，未在农牧民间开展公共文化服务需求和满意度调查，只是依据规章制度按部就班地供给公共服务，服务的精准化水平有待提升。

2.流动公共文化服务资金投入不足，服务能力有待增强

流动公共服务的顺利开展需要大量的资金做保障。有研究表明：在人口稀少的地区，公共服务难以发挥规模经济效应，公共服务的供给存在较大的地理空间障碍，导致同样的公共服务但供给成本出现较大的上升。〔10〕流动公共文化服务不同于固定式的公共文化服务，在硬件设施方面，前期需要稳定的资金来源配备器材设施和招募人员，后期需要不断地保养维修设备器材，同时添置、更新器材；在软件设施方面，需要长期支付行政人员和演职人员的工资和培训费用。此外，基于“流动”的特性，路费开支也是一笔不小的数目。鄂温克旗政府财政呈现“收入低、花销大”的特点，而公共服务支出几乎由政府全额负担，因此，政府财政支持有限。聚焦于各嘎查的财政，可以发现即便嘎查有集体土地流转的稳定资金收入，但是他们更愿意将资金以按人头分红的方式直接分给村民减轻其经济压力，而非花费在短时间内很难看到收益的地方。

3.流动公共文化服务人才队伍建设不力，服务效果有待优化

人才是发展的第一资源，人才队伍建设是公共文化服务水平保障的重要环节。鄂温克旗公共服务专职人员数量较少，且往往身兼数职。探究其原因：一是对工作人员的要求高。主要体现在语言和专业知识上，鄂温克旗是少数民族聚集区，对工作人员的语言能力有要求；而有些岗位例如博物馆讲解员则需要具备专业知识。二是人才工作机制不够健全。主要体现在专职岗位工资待遇一般，评定专业技术职称困难，提拔、晋升机会少，对人才的吸引力稍显欠缺，人才扎根的内生动力不足；考核激励机制不完善，公共文化服务工作成绩难以准确量化考核，领导无法直观评判工作业绩，工作人员工作成就获得感时效滞后，工作积极性不高；招募机制不够灵活，也使得文化志愿者的招募困难重重。三是人才队伍培训不足，还未形成定期的、系统化的培训机制，业务能力很难得到快速提升。

4.流动图书馆覆盖范围不够全面，服务范围有待拓宽

图书馆建设是我国公共服务文化供给中的重要环节，而流动图书车则充分发挥了图书馆的公共文化职能，其流动的特性使馆藏图书走出了图书馆，提高了图书利用率；点对点的服务方式真正实现了阅读“零距离”,有效扩大了服务半径，很大程度上解决了农牧民借书难、看书难的问题，使得地处偏远地区的农牧民也能享受到国家的文化惠民福利，对推动全民阅读的开展发挥了重要的作用。内蒙古作为流动公共文化服务的先行者，率先开展了流动图书车活动，定时定月走进旗县、乡村、社区，为农牧民提供图书的借阅服务，保障了农牧民基本的文化权益。但是由于经费、人员配备、交通等原因的限制，在鄂温克旗流动图书馆还未实现服务全覆盖。

四、鄂温克旗流动公共文化服务优化路径探析

1.加强供给顶层设计：统筹流动公共文化服务全局发展

近年来，我国出台了《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》等文件，明确提出要“逐步实现流动文化服务常态化”的要求，即从中央层面深深认可了流动公共服务这一方式，但是尚未从制度层面进行宏观规定，缺乏全局性文件规定。首先，将公众诉求作为公共服务供给导向，提升政府“回应性”能力。通过设置鄂温克旗政府官网意见反馈版面、意见箱、专向热线等方式完善公众意见反馈渠道，政府在提供表达和协商的场所后，更为重要的是汇总民意，切实将民意诉求体现在之后的政策机制中，形成政民良性互动。其次，强化政府的绩效意识，将流动公共文化服务供给纳入考核体系。目前，鄂温克旗政府大多以每次文化活动的参与人数来衡量农牧民的满意度，缺乏统一的衡量标准，而农牧民大多还在为生计奔波，在忙碌的打草季可能无暇参与文化活动，大致估测的满意度可能与实际情况存在较大出入。政府可以依据投入资金占比、服务次数、人均享受量、覆盖率、农牧民期待度等因素来量化流动公共文化服务供给标准，进而制定绩效考核体系。最后，建立健全需求分析机制，定期对农牧民需求进行梳理、分类、汇总，积极采纳合理意见和建议，为确定公共文化服务内容提供依据。

2.加大资金投入力度：保障流动公共文化服务可持续发展

经济基础是流动公共文化服务发展的根本保障。鄂温克旗政府应进一步加大公共服务领域资金投入，确保该项支出在总支出中的稳定占比，使资源向尤其贫困的嘎查倾斜。同时，设立流动公共文化服务专项资金，并将其纳入年度财政预算，使群众基本文化权益得到更有效的保障。此外，大力推进政府向社会购买公共文化服务，可通过PPP 模式引导社会资本进入流动公共服务领域，进一步拓宽社会资本参与的范围和流动公共服务的资金来源，为农牧民提供更精细化和高效率的服务。同时，鼓励和支持公益机构、商业机构等社会力量通过捐助设施和产品、利用闲置用地兴办公共文化活动等方式参与公共文化服务体系建设，充分发挥社会组织的协同作用，通过资源共享和优势互补推动公共文化服务均等化发展。

3.完善人才保障机制：构建流动公共文化服务长效机制

积极培育本土人才，搭建一支具备“专业人才”“文化志愿者”“基层文化工作者”的高水平人才队伍是夯实流动公共文化服务的基础。针对专业人才较为缺乏的问题，鄂温克旗政府要不断完善人才聘用机制，科学合理地设置公共文化服务岗位，才能“引进来”；逐步提高专职岗位的薪酬待遇，对优秀的专干人员给予荣誉表彰和职称评审时的政策支持，使之“留得住”；以专业培训为突破口，实施“一员三能”提升工程，全面提升人才素质的综合能力，使之“用得上”。同时，充分发挥苏木、嘎查中“文化户”“文化大院”的模范引领作用，带动左邻右舍积极主动地参与到公共文化活动中去，鼓励他们从自娱自乐的小团队逐步向商业化、市场化过渡，在丰富业余生活的同时积极创收，实现一举两得的双向收益。

4.丰富流动文化形式：打造流动公共文化服务新亮点

流动公共文化，不仅仅是“流”进来，同时也是“流”出去，促进文化相互交融方能实现“共赢”。首先，完善流动图书车的供给。探索服务新模式，深入推进图书“七进”活动，针对特定读书群体开展一对一的预约服务，提高图书车和图书的流转率；根据读者的年龄层次、文化层次定期调整书目，确保馆藏常新；以世界读书日、当地特色节日例如敖包节等为宣传切入点，大力推进特色主题活动。其次，加强民族特色文化宣传。吉登嘎查编纂的《吉登嘎查志》详细介绍了鄂温克族的民风民俗、衣食住行、狩猎文化等，展示了鄂温克民族丰富的文化底蕴，通过书籍在不同地方和不同民族之间的流转，对于文化的传承与保护具有重要意义。未来可以进一步丰富展示形式，通过搭建特色流动展览车、图片集以实现资源的共建共享。最后，加大旅游景区流动公共服务供给。例如，在锡尼河西苏木这样的旅游景区编排具有布里亚特精神的情景剧、举办布里亚特文化展。一方面，为当地的农牧民和旅游者提供了别具一格的公共文化服务，另一方面推动形成民族特色鲜明的观赏景点，丰富旅游路线。

5.强化数据科技支撑：提升流动公共文化服务信息化水平

推进公共数字文化建设，有助于促进公共文化服务与现代科技融合发展，实现基层数字化公共文化供给“一站式”发展，方便农牧民获取数字化资源。鄂温克旗十分重视数字文化建设，积极打造博物馆和文化馆线上平台，开展“线上博物馆讲解”服务和“线上舞蹈教学、展示”活动，利用“超星数字图书馆”推荐电子书籍。今后，鄂温克旗应进一步深入推进惠民系列工程，积极响应“边疆万里数字文化长廊”建设、增强少数民族语言数字资源建设，创建线上“云”服务平台，形成广覆盖、宽领域、高标准的图书服务网站，增加便携式数字加油站的数量。同时，依托“智慧城市”“5G”等信息工程，加强设施设备配置，进一步提升县域特色公共文化服务机构服务能力，推进公共数字文化设施提档升级。

五、结语

流动公共服务是公共服务“上门服务”的制度化表达，体现了公共服务均等化、精细化的发展趋势，〔11〕也使政府提供公共服务更为便捷、高效。一方面，流动公共文化服务将群众的需求置于供给的最前端，注重与农牧民的需求对接，最大限度地扫除服务盲点和死角，契合人民群众对于需求的期待，最大化增强了公共服务的公平性。另一方面，流动公共服务是供给方式的有力创新，是服务型政府的生动实践，体现了“服务于民”的特点，推动公共服务高质量、高效率供给。

流动公共文化服务供给方式灵活，表现形式多样，可以根据需求和环境的变化提供与之相对应的服务，哪里有需求，服务就可以“流动”到哪里。因此，它不仅仅局限于边疆民族地区，对于东、中部边远地区仍然具有借鉴意义，未来发展空间和前景广阔；对于早日打通我国边远地区公共服务“最后一公里”，实现流动公共文化服务供给与需求之间更高的匹配度具有重要价值。