深化省属公益类科研院所体制机制改革思路探究

浙江省水利河口研究院 孙杭明

省属科研院所是区域创新体系的重要组成部分，是建设创新型省份和科技强省的重要力量。近十余年来，省属公益类科研院所通过深化科研体制改革，装备设施条件改善明显，科技人才队伍不断壮大，在浙江省经济社会发展中发挥显著的创新驱动作用，为浙江省经济社会发展和转型升级作出了重要贡献。党的十八大以来，为深入贯彻落实创新驱动发展战略和习近平总书记有关全面深化改革的讲话精神，浙江省委省政府围绕约束科研院所发展的体制机制障碍出台了一系列改革措施，旨在加快提高自主创新能力建设，进一步打通科技提升和经济发展之间的“最后一公里”。

一、浙江省科研院所体制改革主要历程

新中国成立以来，浙江省科研院所为全省经济发展发挥了巨大的支撑和引领作用。在我国开展科技体制改革的浪潮中，浙江省科研院所响应号召，率先垂范，通过改革不仅提升了科研能力水平，也更新迭代了科研院所体制机制，同时也涌现了一批具有行业特色的领军型院所。

1.科技初创阶段（1949-1977年）。新中国刚成立时，浙江为了打造一批国家自身科研成果，浙江省委省政府在经济一穷二白的情况下，毅然决定建立一批科研院所，省医科院、水科院、化工院等一批省属科研院所就应运而生，为随后浙江省科研院所轰轰烈烈的发展奠定了基础。

2.改革启动阶段（1978－1984年）。1978年，全国科技大会召开后，全国开始进行自发的、探索性的改革尝试。浙江省紧紧抓住机遇，省能源所、省测试所、中国水稻所等一批科研院所相继设立，科研院所队伍初具雏形。但是，当时科研院所的创新能力十分有限，科研项目的开展和市场脱节，科技人员基本根据上级指令开展工作，缺少创新能力和动力。

3.改革奋进阶段（1985－1999年）。1985年，中共中央发布《关于科学技术体制改革的决定》，标志着科技体制改革的大幕全面拉开。在国家以改革拨款制度、开拓技术市场为突破口的背景下，浙江省在院所探索推行减拨事业费和事业费包干等改革，大力实施人事分配制度改革，推行院所长负责制，扩大科研院所自主权，科研院所开始焕发勃勃生机。尤其是1998年，科技体制实行从“堵住一头、网开一面”到“稳住一头，放开一片”的改革方针，将原来的事业费划拨转为经科研项目拨款，鼓励科研以市场为导向，将科技成果视为商品转让，广大科技人员的积极性得到充分调动，科研院所迅速发展壮大。

4.改革深化阶段（2000年至今）。1999年8月，国家提出全面优化科研院所体制机制，实现技术创新和科技成果的转化。按照中央的决定，浙江省出台了《全面推进科研院所体制改革实施意见》等一系列文件，研究部署科研机构分类改革工作，其中，推动应用型科研机构向企业化转制，进一步走向市场；公益类科研院所开始实行科学研究体制和科技经营体制并存的“一所（院）两制”，对用人制度、考核分配制度、技术职务评聘制度等实行改革探索，院所中不同程度地建立“科研促进产业、产业反哺科研”的良性循环机制，推动实现科技与经济的有效结合。

二、浙江省科研院所体制改革取得的阶段性成效

经过30多年坚持不懈地深化科技体制改革，浙江省科研院所的科学技术体制通过几次重大变革，从单一模式走向了多样化。省属科研院所改革取得重大进展和明显成效（文中采用的数据均来自于浙江省科技厅《浙江省科研院所改革发展报告》）。

1.全省科技体制改革总体成就。一是科技体制结构从“一元化”格局逐步向“多元化”发展。原来的科技资源和科研力量基本集中在省科研机构，随着改革的不断深入，这些资源逐步向科研院所、高校、科技企业等创新载体转移，其中企业的技术创新主体地位得到显著增强。二是市场配置科技资源的作用凸显。原来主要靠行政分配的科研管理形式发生了质的变化，市场竞争性的科技资源配置在科技发展中变得越来越起到决定性作用，政府的政策导向、市场的宏观调控以及科研体制内的绩效评价等现代科研院所管理手段的作用不断加大。三是科研院所创新活力和能力有效激发。一大部分从事市场经营类的科研院所转制为企业或者进入企业集团，从体制上彻底解决了市场经营类院所长期“两头不靠”的体制尴尬，实现了和科研事业单位的体制剥离，形成了科技型企业的长效运行模式。科研院所的分配制度也实现从“大锅饭”转向“按劳分配”，科技人员的能动性和主动性得到有效提升，极大地促进了科技进步和成果转化。

2.省属科研院所改革总体成效。一是院所运行机制有效变革。按照科研院所特点和市场需求导向，开发类院所实施企业化转制，公益类院所实施“一院两制”体制，不同运行机制对实现科技与经济的结合起到重要作用。二是创新成果的产出绩效显著提高。“十二五”期间，据对72家院所统计，获得的各类成果奖总数从“十一五”的995项增长到“十二五”的1303项；知识产权数量大幅增加，累计授权专利5338件，比“十一五”增长3.3倍；发表SCI、EI论文4964篇，比“十一五”增长232.48%。三是创新成果的转移转化成效显著。全省科研院所高度重视成果转化工作，特别是在新修订的《促进科技成果转化法》实施后，进一步加大了成果转化的工作力度。“十二五”期间，科研院所技工贸收入再创新高，从“十一五”的449.31亿元增长到“十二五”的861.31亿元。四是人才队伍建设成效明显。2015年底科研院所在职职工1.9万人，其中专业技术人员1.35万人，与2010年相比，副高以上职称人员增长55.1%，博士学历人员增长78.2%，硕士学历人员增长71.9%。培育领军型创新创业团队29个，省级重点创新团队316个。五是科研基础条件有效更新升级。总资产从2010年的155.28亿元增长到2015年的396.41亿元，科研设备从2010年的20.72亿元增长到2015年的36.84亿元。全省科研院所的科研设施条件得到较大改善，国家级科研平台、省级重点实验室、省级科技创新服务平台建设等载体成为浙江省相关领域的重要技术支撑。

三、深化改革存在的主要问题

1.省级科研院所在浙江省创新体系中的地位与作用问题

近年来，在企业技术创新主体地位越来越突出的情况下，省级科研院所这支在区域科技创新中具有主力军地位的队伍受到忽视。从质量层面看，高科技企业高层次人才明显缺乏，绝大部分院士和国千人才集聚在科研院所及高校平台，高水平技术创新成果较少，基础研究缺位、应用研究严重不足等问题依然突出，其科技创新能力仍较薄弱，技术创新主体地位短时间内尚无法形成。在全国科技事业发展进程中，攻克一系列关键技术难关，带动一大批高新技术和产业发展的主要承担者和组织者仍然为科研院所和高校，发挥着填补企业在技术创新质量层面“短板”的作用。如何辩证地看待企业创新主体地位，正确认识和充分肯定科研院所在区域创新体系中的作用，将是进一步深化科技体制改革，合理配置科技资源的关键。

2.事业单位改革与历次科技改革的衔接与深化问题

在政府对科研院所管理的法律、法规和制度体系尚未健全的情况下，科研院所缺乏一个符合单位和人才成长的稳定的发展环境，在科研事业单位过程中，大部分院所因缺少配套政策指导和合理过渡时间，极易陷入“断崖式”发展困境，遗留大量历史问题。浙江省已经历四大阶段的科技体制改革，积累了大量经实践检验符合科研院所发展规律的政策成果。为有效衔接单位发展，减少历史遗留问题，像这类经实践检验有益于科研院所发展的政策成果，应在事业单位改革中因地制宜地给予坚持和深化、融合和发展。

3.如何针对科研事业单位特点稳慎推进事业单位改革问题

一是政府对科研院所管理的行政化问题比较突出。有些甚至完全移植行政机关的管理模式进行管理，政出多门、互为矛盾、管理分散等现象普遍存在，严重削弱政府对科研院所的管理，院所法人自主权无法落实到位，直接影响单位的正常运行和发展。二是院所发展缺乏稳定的政策环境。健全合理的法律法规和良好的政策环境是科研院所发挥科技创新主力军作用的重要保证。科研院所因缺乏稳定的政策环境，运行发展经常会随着外界环境变化而面临诸多问题，甚至无所适从，在急切的改革中留下许多历史遗留问题。三是科技资源配置不尽合理、资源保障相对不足、资源使用效率整体不高、分散重复封闭低效等问题相对突出。四是创新激励机制弱化，科技人员的创新积极性整体不高，研发和成果转移转化机制不活、渠道不畅、效率不高。五是科技评价机制不够合理，尊重知识、尊重人才的社会氛围日趋淡化，普遍缺乏潜心研究的氛围和环境，在很大程度上存在心浮气躁、急功近利现象，原始创新和重大成果产出较少，难以支撑引领高新技术产业发展。

四、对策与建议

随着发展阶段、发展环境和发展条件的变化，原有的科研体制改革形成的体制机制优势和发展模式内生动力正在不断弱化。下阶段，要在省委省政府继续深化科研体制改革的统一部署下，以“分类指导、因地制宜、稳慎推进”为根本原则，继续开展深化改革工作。

1.进一步提升科研院所在科技创新体系中的主力军地位。通过法律法规等形式，进一步明确省级科研院所的科技创新主力军地位，坚持走“让企业家、产业界出题，由科技人员与科研机构破题”的创新之路，不断推动科技与经济紧密结合。鼓励科研院所积极探索按集团化企业模式发展混合所有制经济。加强产业技术创新体系建设，以市场为导向，加快形成产学研协同发展的技术创新体制机制。鼓励有条件的公益性科研院所，积极利用在全国行业的影响优势，探索实行集团化企业发展模式，垂直整合行业同类科研与经营业务。享受国家高新企业政策，积极发展国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，允许员工持股，形成资本所有者和劳动者利用共同体，最大程度激发干事活力与创新活力。

2.强化科研院所改革政策的整体性和延续性。正确处理行业管理体制改革与事业单位改革这一整体关系，在推进事业单位改革过程中，因地制宜地保留和完善历次科技体制改革中形成的、经实践证明对科研院所发展有促进作用的体制机制，为院所在改革过程中平稳过渡、逐步规范创造条件。有条件的公益类科研院所，继续按照省委、省政府深化“一院两制”改革要求，着力完善“科研促进产业，产业反哺科研”的良性循环机制，用人制度、分配制度、财务制度、社保制度等参照开发类科研院所政策执行，确保院所改革发展稳定与政策衔接。要注重把事业单位改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度结合起来，给单位保留一定的时间和空间过渡与缓冲，而不能简单采用“一刀切”“一步走”的方式推进改革。

3.注重改革进程中顶层设计和院所实际相结合。在事业单位改革过程中，尊重科研院所运行管理的自身规律，坚持宏观管理与落实单位自主权相结合的原则，在政府主导下，有序推进科研院所管理去行政化进程，完善和规范院（所）长负责制，划清事权边界，落实院所法人自主权。要坚持在当前已经初步建立的现代化科研院所体系框架上，进一步促进优质资源重组整合，打通科技与经济结合的道路。根据不同地区不同行业科研院所的特质进行分类改革，探索适合科研院所实际可持续发展的改革道路。在顶层设计上坚持政府支持和市场导向，发挥政府在市场资源配置中的基础性和调控性作用；在院所改革中积极探索适合各单位实际的岗位聘用、绩效考核、分配奖励等一系列激励与约束机制，着力推进科技评价制度改革，完善科技奖励评价办法和人才评价办法，健全以激励科技创新和成果推广转化业绩为评价导向的用人制度、学术职称评聘制度等，最大限度地保护科技人员、特别是科研骨干的创新积极性，形成良好的创新氛围。

4.构建现代科研院所深化改革制度体系和创新环境。创新并完善政府对科研院所管理的法律、法规和制度体系，建设以利益驱动为基础的促进科技成果产业化激励机制，不断符合行业特点、单位和人才成长自身规律，努力形成并严格执行层次明晰、重点突出、相互联系、相互制约的法律制度体系，以此加强和规范政府对科研院所的管理，使科研院所能够在稳定的政策环境内平稳有序地不断改革、不断完善、不断发展。改革中，要注重科研院所的发展特性和科研自主权，要及时将当前国家、省里支持科研院所改革发展的政策红利转化成科技生产力落地生根，用制度的形式让政策得以实现。在新的改革中，尽可能加大资源保障水平，着力解决历次改革的遗留问题，尽力不留新的问题，为科研院所稳定发展营造良好环境与条件。

五、结束语

浙江省的科研院所体制改革多年来一直走在全国前列，前段时间，习近平总书记考察浙江时对浙江省提出了“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”的定位要求，浙江省肩负着积极探索属于浙江特色的自主创新路子的责任。省属科研院所作为浙江省科技创新的中坚力量，必须坚持在党中央、省委的指导下，积极开拓创新、谋求发展，探寻出一条符合浙江特色的科技发展道路，实现科研能力和科技发展双促进，科研创新和经济产能双丰收。