保护地与矿业权重叠情况分类处置对策初探——以贵州省为例

贵州是国家首批设立的3个生态文明试验区之一，被赋予了为全国生态文明体制改革探索经验的重任。生态保护红线划定后，要求相关规划必须符合生态保护红线空间管控要求。过去许多保护区的设置缺乏科学统筹的整体考虑，加之以往各部门信息化水平的参差不齐，难以实现部门数据共享，客观上形成了各类规划重叠打架的问题。其中矿产资源规划与生态保护红线和各类保护区（以下简称“红线和保护地”）的规划重叠尤其突出，表现为矿业权（包括探矿权、采矿权）与生态保护红线及自然保护区、风景名胜区等保护地在平面上的重叠。贵州省委党校第57期中青班第四课题组，依托“教学、科研、决策咨询三位一体”品牌创建，围绕“贵州省生态保护红线和各类保护地与矿业权重叠情况分类处置研究”课题认真开展调研。课题调研组在2018年4月15—19日走访省自然资源厅、省林业局等政府部门，实地调研瓮福磷矿（集团）公司、独山东峰锑业有限公共等矿山企业。通过调研，基本摸清现阶段全省生态保护红线及各类保护地与矿业权重叠的概况，提出一些政策建议。

一、坚持规划引领，建立全省以国土空间为基础的规划体系

科学划定生产、生活、生态的“三生”空间和城镇开发边界线、永久基本农田保护红线、生态保护红线这三条边界线，是对自然资源进行科学保护与合理利用的基础性工作，必须结合实际科学划定和优化。并强调国土空间规划对其他专项规划的基础性约束作用。同时在统筹划定“三区三线”时，要处理好矿产资源开发的时序和空间关系，对近期必要开发的、可安排远期开发的矿产资源进行差别化对待，同时，在空间上实行错位发展，地表主要保护生态，地下可以科学设置矿产资源开发利用项目。

二、加快自然保护地改革，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设

作为生态文明试验区，要坚持生态保护优先，积极探索建立具有高原山地特色的自然保护地保护、管理和建设体系，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，有效解决我省部分自然保护地划定不合理、规划不科学、交叉重叠的管理不规范的问题。为我省优化调整生态保护红线和国土空间规划奠定坚实基础。使全省各类自然保护地在充分发挥保护功能的同时，更好地服务于经济社会发展。首先，编制《贵州省自然保护地优化整合工作方案》，启动保护地优化调整工作、启动主体功能区规划修编。其次，以自然保护地为单元，进一步梳理，对划入矿业权较多的保护地，一事一议，优化调整、空间优化、功能区划。再次，优化调整一个、报批一个，将不稳定因素降到最低。总之，自然保护地的建设，一方面要对确有保护价值的区域坚决保护，绝不因为矿业开发而让路；另一方面对于以往划定欠科学、确实没有保护价值的已划保护地，要坚决予以纠正。

三、坚持实事求是、科学统筹，优化全省生态保护红线

以全省国土空间规划和国家公园为主体的自然保护地体系建设为契机，对全省生态保护红线的“合理性、协调性、可行性”进行评估，科学把握26.06%的生态保护红线上线，坚持“应保尽保”的同时，尽量减少生态保护红线的星点状、斑块化分布，确保红线“划得实、管得住”，消除“红线之外有红线”的现状，真正做到“一条红线管到底”。

坚持深度推进“聚通用”，建立全省统一的生态保护红线及各类保护地数据库。强化统筹，进一步推进各政府部门数据的“聚通用”，解决目前尚存在的因部门信息化水平、数据格式、软件系统、标准要求等不一致，而造成的各部门数据“可聚可通不可用”的问题。在此基础上，以矢量化地理信息底盘为基础，建立生态保护红线及各类保护地数据库，依托云技术形成共享、开放的生态保护红线及各类保护地数据时空平台；建立红线和保护地的遥感监测平台，及时动态监测各类保护地的变化情况；在符合保护要求的同时，制定自然保护地“占补平衡”的占用补偿办法，鼓励各级地方政府按权限对生态保护红线及各类保护地进行科学优化。

四、坚持实事求是的原则，设定矿业权分类处置整改过渡期

在以国家公园为主题的自然保护地体系建设期间，设定与现状保护区重叠的矿业权整改过渡期，将矿业权整改退出工作与保护地体系建设结合起来。在过渡期内，须做好四项工作。

明确整改标准。对各类保护地重叠的矿业权不搞“一刀切”，在重叠区域停止勘查开采，撤除重叠区域的设施设备，完成环境恢复治理，视为整改工作完成，不硬性规定必须变更矿区范围退出重叠区域或注（吊）销勘查开采许可证。国家公园体制建立后，严格按相关管控措施整改，依法处置。

用好现行政策，实行差别化管理。根据《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法规规定，对找矿和采矿、对固体矿产和流体矿产、对露天开采和地下开采实行差别化管理。

对国家层面反馈的问题进行分类处置。对于与自然保护区重叠情况的矿业权，按照中央巡视反馈问题的整改方案要求进行整改，以矿业权避让退出为主。对中央环保督察、国家审计和国家级自然保护地内的矿业权，也以矿业权避让退出为主，待国家和省出台有关政策后再予补偿或补划相邻同等面积。对省级以下自然保护地内的矿业权，比照中央巡视整改的要求进行整改。

及时制定矿业权退出方案补偿政策。国家层面的指导意见尚未出台，我省可提前准备，先行研究我省各类保护地内矿业权退出方案和补偿标准。按照坚持生态优先、应退尽退，坚持依法有序、分级分类处置，坚持保障权益、合理补偿，坚持政府主导、部门联动的大原则研究制定退出方案，同时研究相关退出补偿标准，待国家指导意见出台后，与之进行充分结合再印发执行。

五、坚持绿色勘查开发的原则，加大勘查探寻替代资源

各类保护地的划定和保护措施的落地，各类保护地内矿业权的退出和可新设矿业权空间的压缩，导致部分优势矿产资源将不能进行开发。为有效降低这种情况对贵州矿业经济发展可能造成的影响，有效保障全省十大千亿级产业发展的能源资源保障，应加大矿产勘查投入，加快构建找矿新机制，制定相关政策，鼓励在符合生态环保要求的区域大力投入找矿，向地球深部进军，将找矿突破战略行动推向深入，尽快探寻替代资源，为矿业经济的发展做好资源保障。

贵州要牢记习近平总书记的嘱托，走出一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路。全省要以生态文明试验区建设和矿业权出让制度改革试点为契机，践行“绿水青山就是金山银山，山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，统筹推进以国土空间规划为基础的多规合一工作，协调用地、用矿和矿山地质环境修复政策，完善矿产资源绿色化开发利用制度，全面实施绿色勘查和矿产资源绿色开发制度，全面推进绿色勘查、绿色矿山和绿色矿业示范区建设，构建“矿山共建、责任共担、生态共保、收益共享”绿色勘查开发利用新机制，在推进矿业领域生态文明建设同时，推动矿业产业转型升级和高质量发展。分类处置好全省生态保护红线和各类保护地与矿业权重叠问题，才能更好地为全省经济社会发展提供能源资源保障。