推动综合行政执法体制改革成果落地见效

贵州省遵义市播州区先行先试，摸着石头过河，着力推动综合行政执法和城市管理深度融合，工作取得一定成效，得到了省市有关领导的高度认可。同时，在推进综合行政执法体制改革的过程中，也面临一些困难和问题，一定程度上制约了综合执法体制改革向纵深推进。面对这些新形势和新情况，笔者就怎样推进综合执法改革作了思考并提出建议。

一、坚定改革信心，不走回头路

中央、省、市对推进综合执法体制改革的精神是明确的。2016年以来，贵州省出台《关于市县推进综合执法体制改革的指导意见》，在全省推开综合行政执法体制改革工作。2018年，中央先后印发深化市场监管等五个领域综合行政执法改革文件，为做好改革工作衔接，切实解决推进改革中的有关问题提供了政策支撑。全国均在开展综合执法体制改革试点工作，由于各地情况各异，推进改革的步骤、方式不一致。这属于正常现象，但同时也反映出各地对改革精神的理解和推进力度不一致。面对新的困难和问题，我们不能观望和退缩。现实存在的问题，并不是改革方向错误或偏差，而是我们推进改革的步伐不坚决，还有畏难情绪。一些部门对中央综合执法改革政策理解不透彻，没有给改革执行者试错纠错的空间和机制，导致综合执法体制改革在某些区域客观上存在推进困难。

党的十九届四中全会《决定》提出：深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。实施综合行政执法体制改革，是建设法治政府和服务型政府的必然举措；继续探索和深化综合执法体制改革，是坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重要一环，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力武器。我们必须要增强继续推进改革的信心和决心，不观望，不等待，稳扎稳打，乘势前进，使中央综合执法体制改革精神落地见效。

二、吃透精神，积极向上争取政策

改革出现的问题，有的需要更高层次决策机构才能解决，自上而下加快推动改革步伐。

一是自上而下理顺归口管理关系。遵义市综合执法和其他省市改革大框架无异，省级层面都未设专门的主管部门，而市级以下则有庞大机构和众多人员，这对业务指导、人员培训、队伍建设、政策传递都非常不利。需要争取中央政策支持，解决部门归口管理问题，理顺管理关系，扩大改革成果。

二是辅助执法人员身份问题成为优秀执法者的难以逾越的“门槛”。播州区整合并划转了25个部门执法人员，但人员身份各不相同，出现了待遇不一的窘况。也是由于身份问题，全局305个正式人员中，仅有171个办理了执法证，其中部分在机关，一线持证上岗仅有100多个，加上人员业务素质能力问题，导致全局持证执法人员比例太少，有的中队仅有1名人员持证，工作困难程度可想而知。其实全局共85名工勤编制人员中，有相当一部分业务精、作风硬、素质好的同志却无执法资格，只能参与辅助执法行动，更不要说提拔使用了。建议建立健全考试考核制度，突破体制障碍，为因身份限制不能获得执法资格的人员开通一条晋级通道。

三是打破执法人员编制界限，实现执法队伍真正有机融合。为了实现执法队伍的有机融合，播州区综合行政执法局在各支大队之间实行人员交流，在此过程中，被交流人员融合程度并不尽理想，原因是很多人都恋原来的大队，思想像浮萍一样没有落根。这说明，各支大队因事而立形成岗位编制已经严重束缚了人员的自然流动，而各大队因为工作性质及难易程度不同，自然而然形成了一种人员流动的隐性趋势。既然是综合执法，为什么要用岗位编制来限制人才流动呢？

为此，我们建议，在不改变原有人员身份性质的前提下（对人员待遇未产生影响），实行统一的编制管理，也就是说，全体执法人员编制均属于执法局，编制管理单位不再是大队。在执法人员流动的隐性趋势下，建立健全干部的选拔任用机制，做好干部储备和执法队伍建设工作。

四是推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。根据中办、国办《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，要全面加强对乡镇和街道综合行政执法机构、执法人员的业务指导和培训，规范执法检查、受立案、调查、审查、决定等程序和行为。这就要求，要以更有力的措施和机制体制保证执法分局队伍建设，严格确定行政执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决惩治执法腐败现象，确保权力不被滥用。而事实上，乡镇分局在人员配制、装备供给等方面并不尽如人意，一定程度上限制了执法重心下移，制约了前端执法力量。这说明，我们涉及综合执法体制改革的系统性思考不足，体制机制的建设有待加强。乡镇和街道与县直部门行政执法案件移送机制也有待加强，巩固县乡两级综合执法的配套改革和协同办案机制。

五是自上而下建立健全执法人员末位淘汰制度和准入制度。综合执法改革后，并入综合执法局的人员众多，素质参差不齐。如果单一从素质教育培训入手，可能在短时间内很难把队伍素质提升到新的高度。如果仿效公安建立健全执法人员末位淘汰制度，相当于用狮豹来提升斑马羚羊的奔跑速度，最终那些不求上进、工作懈怠者将被淘汰出局，从而有效提升队伍的奔跑能力（素质）。

行政执法工作执法人员素质要求高，因此必须建立执法人员的招聘考录制度，严把执法人员素质关，提升执法队伍办案能力和思想道德素质水平，建立一支高素质的执法队伍。

三、担当作为，啃下改革硬骨头

综合执法改革除了吃透改革精神，还需要激发改革内生动力，有所作为，啃下硬骨头。

一是加快执法工作信息化建设。信息化是当前继续深化综合执法体制改革的战略选择，要把信息化建设放在科技强兵智慧执法的重要位置。执法信息化是执法战斗力跨越式发展的必然选择，也是科技强兵的重要方面。依托信息化建立海量信息的大数据平台、无缝对接的视频监控和网络细分的办案系统，打造智能化、扁平化、可视化的现代执法指挥体系，有效提升执法人员快速反应和应变能力，减少执法行政成本，大幅度提升执法效率。

二是进一步明晰监管与执法职责边界。从目前现状来看，行政主管部门和执法部门之间配合得并不默契，甚至与个别单位之间出现了较大的分歧，原因就在于行政主管部门和综合行政执法部门之间职责边界没有厘清。应该进一步明晰职责边界，建议强化信息互通和协作机制，进一步明确在行政检查、行政执法以及在案件移交过程中的职责边界，减少管理盲区，用制度规范案件查办过程中的移交程序。

三是出台临聘人员长效管理机制。由于种种原因，执法队伍中有几乎和正式职工数量同等的临聘人员（不含环卫工人），临聘人员在实际工作中发挥了积极作用，而且从事的都是较苦较累的工作，发挥不可替代的作用。现实状况是由于财政紧张，待遇偏低，导致临聘人员流动性大，很难保证人员和队伍稳定。在县区综合行政执法局既无资金来源又无政策支撑调平其待遇上的差距，人员稳定难以保证，有队伍稳定的漏洞隐患。

四是实现城市管理和综合执法分离。现行体制下，综合行政执法局行使综合执法和城市管理职能，在实际工作中，城市管理和综合执法由于体制原因客观上存在“两张皮”现象，既要管又要罚，这和综合执法改革前行业主管部门统一管罚的表现形式完全一样，加重了城市执法工作的负担，限制了综合执法改革的深度和广度。如果实现综合执法轻装前进，理顺执法体制机制，“管罚分离”是一个不可逾越的体制障碍。应尽快理顺工作关系，实现“管罚分离”，真正使综合执法体制改革持续向纵深推进。