总体国家安全观下出入境安全防控与治理

齐 凯

(中国人民警察大学 边防系，河北 廊坊 065000)

十九大报告提出“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”新时代的出入境安全能力建设需要“坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”。[1]

一、我国对外开放口岸安全管控面临的威胁及应对

当前我国对外开放口岸的主要任务，一是应对发生影响国家安全和口岸秩序的突发事件类处置预案，主要内容涉及防内潜外逃、重大安保、反恐怖袭击、口岸紧急疏散与控制、劫持人质事件处置等；二是应对自然灾害性突发事件和人道主义救援类的保障预案，例如应对灾害性天气，主要涉及国际救助等内容；三是毗邻国家发生武装冲突及社会动荡类的保障预案，例如群体性事件类的，主要内容涉及边境管控、群体性闯关、难民安置等。例如2018 年5 月12 日凌晨6 时45 分左右，云南德宏州瑞丽市相邻的缅甸木姐地区发生武装冲突事件，流弹已打入我境内，导致边民涌入我境内。

（一）立足口岸类型和特点，积极演训检验

我国的对外开放口岸的地理环境和安全形势差异很大，口岸职能部门要积极结合自身职责任务对安全管控工作进行积极的预想，并结合自身实际制定各类保障预案，确保预有准备、快速反应。例如缅甸木姐冲突中，我方口岸第一时间启动《边境维稳应急处置工作预案》，积极妥善做好入境躲战边民的安置工作，防止非法渗透，确保边境口岸的安全稳定和出入境人员的生命财产安全。拉动演训主要检验应急指挥、远程机动、装备保障、组织管理力、综合保障和处突实战等能力是否能够做到快速反应、协同配合、有效处置。[2]

（二）处置力量靠前配置，精准高效拉动

对外开放口岸发生的处突、救援等任务通常得到的准备时间很短，大量的保障准备工作需在短时间内快速完成。我国口岸职能部门需要以总体国家安全观为指导，以提高安全管控保障时效为着眼点，在口岸执行各类任务时，靠前配置保障力量，缩短处置行动的空间距离和时间差。对外开放口岸安全管控保障工作应根据空间和任务的需要，建立预警监控机制，机动力量靠前配置，推动口岸管控措施从低效滞后到高效精准的转变，实现口岸安全保障的立体化覆盖。

（三）围绕管控任务规律，控制有效到位

随着我国对外开放程度的不断提升，出入境人员和交通运输工具“大进大出、快进快出”，口岸现场情况变化迅速。随着应急事件的阶段性发展，安全管控任务经常做出调整或变更，应注重在处置行动的不同时期、不同阶段判明重点，根据处置行动的总意图，预测事件的发展态势，在有效管控与持续保障间实现有效连通，着眼任务重点和行动急需，形成防范、控制、治理的综合保障模式，为处置任务提供充分有力支持。

二、新时代我国口岸安全管控形势的变化和挑战

近年来，我国积极参加打击跨境犯罪、遣返引渡、国际救助等方面的国际合作，口岸治理的措施和成效受到国际社会的一致认同和赞许。随着全球化浪潮的不断冲击和国际形势的风云变化，对外开放口岸发生危害国家安全和正常秩序的新情况不断出现，安全管控形势不容乐观，需要在探索规律上求深化，消除模糊认识，不断探索口岸管控的新特点和新规律，用新思路、新对策解决口岸管控中出现的新情况、新问题。

（一）口岸治理国际合作机制上偏向保守和局限

我国参加或缔结的国际条约、地区性条约中涉及国际执法联合行动的合作范围较窄，加之国际形势的影响，制约着跨境口岸治理合作的深入开展。虽然当前国际社会认识到口岸犯罪行为的危害性和国际合作的必要性，但在具体的合作与打击口岸犯罪的细节问题上受到国家利益、社会意识形态、国家间关系等因素的影响，口岸合作的内容和形式偏向保守和局限[3]，往往出现数据壁垒、管控隔阂、联动受阻等问题，难以对恐怖主义进行源头上的打击，跨境犯罪对口岸安全构成直接、现实的危险。例如非法出入境案件中证件信息与本人真实身份的脱节是极为严重的查控隐患，但国际执法合作中情报交换的范围仅限于法律文件资料、有关人员的犯罪记录以及户籍信息，并不包括国际化犯罪分子的社会关系、个人财产等个人数据，使部分不准入境人员可以变换身份偷渡。

（二）跨部门行动的职责定位需要更加明确

口岸执法合作行动涉及警务、军事、行政管理等多个领域。我国对于口岸管理协作的规定多见于部门规章以及其他的决定、命令、指示，缺乏高层级法律法规的支持，常常导致涉外联合行动法律依据不足，使各部门联合行动时的权利与义务不是十分明确，造成在各领域各自为战、联动失效等问题，难以形成有效合力，制约了合作行动的处置效果。需要对参与口岸执法跨部门行动人员的法律地位、出入境管理、刑事管辖等内容更加明确，促成不同部门、层级政府间形成合力，建立有针对性的联合训练和联勤机制。

（三）打击恐怖主义和跨境犯罪手段有待于提升

口岸现场的客观环境不允许逐人逐证进行仔细核查，需要系统化的处置策略，如在口岸发现爆炸装置后对于排爆现场处置的组织、指挥、保障和对于其他人员的疏散、安检、筛查。当前反恐形势和非传统安全威胁因素不断交织演变，口岸情报信息搜集、分析研判、处置应对能力在既有框架局限性明显，应对口岸动态变化不够迅速有效，需要整合现有的分散信息资源、数据、方案、装备和研究成果，形成系统化的口岸防范机制或先发制人的政策，在战略层上应对恐怖主义和跨境犯罪。例如英国的“4P”政策：追踪（Pursue），指逮捕和起诉恐怖主义嫌疑人；防范(Prevent)，指的是防范极端情况；保护(Protect)，指加大边境口岸安检力度，强化运输系统的安全性，改善人口密集场所安全；准备(Prepare)，指确保各个机构就位，能够在恐怖发生时采取措施。强调必须尽早侦测恐怖威胁，防止恐怖活动威胁到更大范围。[4]

（四）新科技研发与装备应用相对滞后

随着人工智能、3D 打印、仿生学等技术的发展，过去的传统方式已经越来越难以满足国家安全的需要，国际犯罪活动更加专业化、智能化，科技领域的较量越发激烈。过去从纯业务层面可以分析、判定的问题，现在需要多角度、全方位去分析应对犯罪手段的新变化。例如过去凭经验肉眼就可以识别判断的伪假证件仿真度越来越高、自助通关中发现有通过3D 打印指纹模和面具冒名顶替的人员出现等。

三、我国对外开放口岸安全管控能力的探索和展望

我国对外开放口岸安全管控工作需要维护良好的口岸通关秩序、打击偷渡和走私等跨国犯罪行为、防范恐怖及分裂活动的渗透破坏，需要立足现实特点，积极研究未来任务的变化与发展，充分借鉴国外先进技术和治理模式，加强国际间的信息分享和合作对话，提升口岸和出入境领域双向或多边控制能力，推进情报搜集与预警监测能力的建设，适时增添能够适应未来任务需要的高科技装备，不断提高应对各种突发事件的管控处置能力和保障支援能力，确保能够快速拉出、保障打赢，有力维护好国门安全。

（一）加强国际间的信息分享和合作对话

对外开放口岸作为国际交流的桥头堡，应加强国际间口岸治理的对话和合作，积极通过上合组织、国际移民、海事、民航组织等国际组织开展口岸协作，探讨在国家间建立更密切的互动关系，共同应对非法移民、跨境犯罪等世界难题。例如我国已与国际移民组织开展了移民能力管理培训项目的合作，通过研讨出入境人员管理和证件查验方面的共性问题和业务标准，提升了移民管理领域的国际互信和共管能力。又比如可以利用联合国地理信息系统技术，将边境保护和出入境信息整合到一个全球数据库中，将极大提升国际边境管控的效能。

（二）加强口岸和出入境领域的双向或多边控制

我国各毗邻口岸的管理资源和控制能力分布不均匀，如果发生难民危机、边境冲突等情况，常规准备往往难以应对形势需求。可以考虑设置口岸相互间的支援力量和联勤机制，协调毗邻国家和地区及国际组织建立执行与支援保障体系，并将志愿组织等非政府部门纳入其中，协助完成人道主义保障任务，防止毗邻口岸局势失控后非法移民的无序流动和跨境犯罪在国家间的渗透。例如国际口岸间对于“一带一路”沿线的跨国投资与建设项目的保障和合作，能够有效维护沿线国家的合法权益和财产安全，有助于形成国家利益共同体。

（三）建立协调高效的口岸合作治理机制

口岸机关应明确口岸间跨部门合作的职能和任务，加强相互间的执法协作和资源共享，深化与反恐部门的核查反馈和信息互通，形成口岸定期会议制度，制作联勤方案，划分勤务区域，优化力量配置，建立勤务对接制度，明确主体处置、协助、指挥等部门间的具体分工，建立从上到下的协调合作机构，形成本口岸专业的人员保障队伍，定期进行图上作业、实物操练、计算机模拟、实兵演练、心理干预等教练活动，形成统一部署的联防联勤机制，在国家安全受到威胁时，能够突破条块分割，直接指挥口岸力量快速处置。

（四）加强情报搜集与预警监测能力的建设

加强情报搜集与预警机制建设，提升信息的收集、分析和战略规划能力，科学预测形势任务需要。及时收集敌社情和网络舆情，对于口岸辖区的敌社情、气候变化、事故隐患和可能引发突发事件的因素做到心中有数。及时收集各大论坛贴吧、微信、微博的舆情信息，关注境外媒体和社交网络的相关报道并作出分析研判，对突发事件的发生和次生危害做好思想和行动上的准备，组织处置力量做好遂行任务的准备，并善于预见事态发展过程的变化情况，发生事件后能够紧跟态势的发展控制事态和次生危害，保障正常的口岸秩序。

（五）建立因地制宜的集群化支援保障体系

因地制宜的集群化支援保障体系对于延续口岸突发事件中的处置管控能力至关重要。我国地域辽阔，跨省、区处置突发事件已形成常态。应区分地域背景特点，以不同口岸的管控保障需求为前提，建立符合当地实际情况的区域支援保障集群，根据不同口岸的业务类型及可能发生的事件类别，预先对区域范围内保障需求进行科学评估和动态监测，整合地域间的人员、物资、装备、设施等保障资源，遂行重大管控任务时保证周边区域的支援力量快速集结、应急物资齐全有效、行进渠道通畅、及时融入行动。

（六）提高口岸管控装备和科技应用的升级换代

针对新形势下的口岸管控需求，靠前站位更新换代装备配置和加大科技研发，配备特需设备器材和新型技术装备。防爆处突要有能够提前预防、检测出炸药和危化品等恐怖袭击手段的能力；通迅器材能够满足信息化治安防控的处置要求；应急准备能够保障车辆、医疗、警械、心理干预迅速到位；医疗救援等配置的防护装备能够达到保防官兵生命安全的级别，技术装备能够适应执法执勤环境和非传统安全形势变化的需要。

展望未来，今后需要更多的高科技产品应用在口岸管控领域。比如在出入境自助通关身份检查中查验虹膜信息和比对三维人像，移动警务通和桌面云平台更加普及，在发放证件中应用区块键技术，在行李物品检查中使用AI 安检排爆系统和3D 全息人体检查仪，对口岸限定区域的监控和巡查中使用无人航空器、无人驾驶汽车，由此打造口岸立体化管控能力。

对外开放口岸保持安全有序的通关环境，有力打击恐怖主义、贩毒、偷渡、走私等跨境犯罪活动，不仅是我国维护国边境安全的需要，也是承担国际安全义务的重要形式。随着我国治理能力的提升和国际互信合作的深入发展，加之更多高科技产品的研发应用，口岸管控领域的现代化和智能化将有力地保障对外开放和国际交往，为我国在世界上树立良好的国际声誉和形象。