我国外国人聚居社区警务治理改革刍议

蔡玲燕

（浙江警察学院 国际学院，浙江 杭州 310053）

一、引 言

联合国发布的《2015 国际移民报告》显示自2000 年到2015 年，居住在中国大陆地区的外国人已从50.8 万增长到了97.8 万[1]，到2017年，这一数据已达到了100 万[2]。这一方面是因为我国经济的快速发展和国际形象的大幅提升，对外国人的吸引力增强，另一方面是随着“一带一路”倡议、改革试验区、自由贸易区、千人计划等项目的推进，我国也在积极主动地向全世界引智引才。英国汇丰集团2017 年10 月公布的《移居国外工作者全球报告》显示，在汇丰全球职业发展排名中，中国已位列第二[3]，收入优势和就业前景使我国更受外籍人士青睐。随着越来越多外国人来华就业、学习和生活，我国的外国人出境入境、停留居留、永久居留管理正在进一步法制化、规范化。2018 年4 月2 日，国家移民管理局（中华人民共和国出入境管理局）正式挂牌成立。移民局的成立能够有效整合以往分布于各个部门的涉外管理职能，加强部门间信息分享，形成管理合力。

目前，我国在外国人签证办理、入境过境、停留居留申请与审批等环节健全了政策法规，推出了一系列流程简化措施，形成了较完善的体制机制。然而，外国人在境内居留期间的日常动态管理环节还较薄弱，基层公安机关作为外国人在华期间的主要管理部门，长久以来重管控、轻融合，重打击、轻防范，加之基层涉外警力不足，民警对外籍居民的语言、文化、风俗了解有限，双方日常沟通交流渠道少，导致外国人聚居社区警务治理效果不佳，存在很大的治安隐患。2016年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》指出要将境内永久居留外国人纳入常住人口服务管理体系，促进融入，加强服务[4]。今年年初，赵克志部长在2019 年全国移民管理工作会议上强调：“要加强移民辅导、促进移民融入、做好移民服务，打造中国特色移民管理服务新亮点，为深化改革开放营造高效、透明、人本、开放的移民管理环境”[5]。学界也一直呼吁要将外国人日常管理纳入常规人口管理，贯彻融合理念，发挥外籍居民在社区治理中的积极作用。刘国福指出我国目前在移民融入方面尚存在法律缺位，且我国的国际移民融入广度和深度不够，重视外国高层次人才而忽视普通外国人的融入，并指出成功的移民融合制度应该是能够正确把握赋予和保障外国人权益度的制度[6]。王亮认为通过社区认同培育吸引外籍居民参与社区管理，有助于维护城市公共安全[7]。王宁从文化认同的角度指出促进外籍居民融入社区，强化他们的社区角色意识，这是外国人聚居社区警察维护社区、社会治安的有效方法之一[8]。在规范外国人在华居留期间的日常管理方面，基层公安机关亟需更新理念，增强融合和服务意识，减弱管控意识，加强与外籍居民的沟通交流，消除文化偏见和语言障碍，促进外籍居民融入社区并参与维护社区治安，努力营造高效、透明、人本、开放的外国人聚居社区警务治理环境。

二、外国人聚居社区警务治理现状与问题

当前，我国基层公安机关在应对辖区内日益增多的外国人往往管控多，融合少。基层民警由于语言障碍、文化差异等原因，除了身份查验、信息登记、上门走访和处理涉外案件等场合，与社区内外籍居民交流少，而外籍居民对我国警察的职责也缺乏了解，很少主动寻求帮助，有些则因为非法身份有意躲避警察。加上个别民警相对生硬的执法方式，导致部分外籍人员对我国警方不信任。生硬的执法方式往往会造成外籍人员的反感和不配合，日积月累，双方的不信任加深，甚至造成冲突。这样的教训已经发生：2009 年7月，一名尼日利亚人在试图躲避广州警方查证过程中，不慎坠楼身亡。这一事件引发数百名非洲人围堵广园西路矿泉派出所，与警方对峙①。基层公安机关对外籍群体管控过多，会导致外籍居民有意疏远警方，躲避询问和检查，不利于警民信任建设，也不利于社区警务的有效开展。如何应对基层公安机关对外籍居民管控多、融合少的问题，我们应首先认识到外国人聚居社区警务治理面临的以下几个难题。

（一）基层公安机关对外籍居民数据统计和背景调查不足

目前，基层公安机关对辖区内居留的外国人了解有限，存在数据把握不全、信息更新不及时等问题。首先，我国官方机构对外国人的人口数据信息统计不够全面。我国在2010 年第六次全国人口普查才第一次将境内常住外国人纳入普查对象，搜集了外籍人员的数量、国籍、年龄、性别、来华目的、居留地等基本信息，但并没有涵盖母语类别、汉语流利程度等其他数据[9]。其次，各涉外管理机构相互间信息共享范围、程度和手段还有待规范和提升。例如，媒体对广州的非洲人数量报道一直不准确，“在广州淘金的非洲人有20 万之众，甚至有说50 万，每100 个广州人中2 个非洲人”等说法不绝于耳。然而，这个数字一直缺乏官方印证，这种现象近年才好转。广州市公安局新闻办公室于2018 年初通报了在穗常住外国人数量为51 430 人，其中非洲人14 963 人（截至2017 年12 月25 日）[10]。然而，这一数据与公众的观感还有差距②，这暴露出涉外管理部门间信息共享程度不够，统计手段亟待优化，数据公开也不够及时。最后，基层民警上门走访搜集数据效率低。语言沟通障碍和部分外籍居民的抵触情绪往往导致基层民警很难获取准确可靠的数据信息。对外籍居民的数据统计和背景调查不全面、不准确直接影响了基层民警开展社区警务治理的效率，同时公众和媒体也难以获得对外籍群体的正确认识。

（二）基层公安机关与外籍居民沟通平台少、警民信任度低

基层公安机关与外籍居民交流沟通的平台有限，外籍居民对我国警察的职责不了解，信任度低，有些甚至有意躲避警察。首先，因为很多基层公安机关在理念上还将外国人出入境管理等同于国际移民管理（前者只注重出境、入境、签证签发和住宿登记等环节，而后者要求做到日常动态管理，将外籍居民视为社区一份子）。其次，基层公安机关在搭建交通沟通平台方面形式单一、能力不强。如，发布通知、公告、工作动态等途径单一，没有充分利用社交网络等新媒体，导致受众覆盖面少；与外籍居民开展面对面交流和警务知识宣讲时外语使用不标准，缺乏小语种翻译，导致交流难以深入；官方网站和公众号等公布的政策规范、办事流程等没有外文版本或外文版本信息不全，导致宣传效果不佳。最后，有些民警不重视与外籍群体的人脉建设，很少主动接近社区内一些“位高权重”的外籍居民，如商会主席、企业领导和宗教领袖等，没有充分发挥这些人的影响力和号召力。

（三）基层民警外语水平偏低、文化差异认识不足

目前，我国基层公安机关的涉外民警专业化程度低、外语能力有限、对辖区内外籍居民来源国的国情文化、民族特性、宗教习俗等了解少，使社区警务模式遭遇挑战。英孚教育2018 年发布的全球非英语母语国家的英语熟练度指标显示我国在88 个受调查国家地区中仍处于“低熟练度”梯队，居第44 位，得分较之2017 年呈下降趋势③，这说明我国国民的整体英语水平尚待提高。虽然全国警察队伍的民警英语熟练度、各语种警务人才储备情况等信息目前并未公开，但从国民英语整体水平可以窥见基层双语警务人才紧缺和境内外国人数量持续增长是近年基层公安机关涉外警务治理面临的主要矛盾之一。除了语言沟通障碍，对文化差异的认识不足也会引发误解。如有些移民在美国遇到警方交通拦检，会习惯从车里出来与警察沟通，然而该举动可能被美国警方解读为具有潜在攻击性；而来自美国的外籍人士在中国遇到类似情况可能就习惯在车里不出来，该举动又会被中国警察认定为不配合、不尊重警方。

（四）各地公安机关“各自为战”，涉外事件处置缺乏规范和指导

已有研究和报道显示，北上广等外籍人员聚居的城市在加强融合和服务方面已先行一步，积累了不少优秀的举措，如建立外国人管理服务站、与社会机构签署涉外翻译合作协议、吸纳外籍居民到居委会等。然而，各种措施虽然治理效果不错，却缺乏统一的管理规范和程序指导。如在涉外案件办理中，公安机关聘请的翻译人员的语言水平尚无统一认定标准，各地民警仅依据个人经验和四六级证书等聘请翻译。从全国范围来开，这些地区各自为战，缺乏全国统一的指导和规范。

三、外国人聚居社区警务治理成效提升策略

随着我国政府努力营造“引智引才”氛围，以吸引更多高端人才来中国工作、生活，增强我国的国际竞争力，管控理念已经不能满足我国进一步对外开放的需求。基层公安机关要树立融合理念，在不放松打击违法犯罪的传统工作基础上，加强文化融合和警民联络，培育外籍居民对社区的认同感，吸收他们参与平安社区共建。基层民警要以开放包容的姿态尊重社区内各国居民，不卑不亢，平等对话，加强服务。在“后移民局时代”，我们应抓住深化移民治理工作改革的契机，学习和借鉴其他国家的先进经验，及时总结和推广发达地区先进治理措施，深耕外国人聚居社区警务治理模式，增强服务意识，主动接近和了解外籍居民，加强日常联络，促进外籍居民融入社区，进而完善外国人聚居社区警务管理体制。

（一）加强数据统计和背景调查

基层公安机关既可以通过其他政府机构和社会组织获取已有统计数据和资源，也可以通过走访、调研或联合研究机构来主动获取一手数据。准确的数据和背景信息是基层公安机关在外国人聚居社区有针对性地开展警务治理的基本保障，是增进警民互信、促进外籍居民融入社区的前提条件。欧美移民大国和我国外籍人员聚居较多的城市在此方面已形成一些有效举措。如美国地方警局通过线上和线下两个渠道对辖区內移民的基本信息进行全方位统计：美国国家人口普查网（www.census.com）和现代语言协会④官网（www.mla.org）等提供了权威的移民来源国、母语类别、分布地区、英语流利度等各类信息；联邦政府、州和县市的教育、医疗、司法系统的数据则更加丰富细化了移民信息。另外，地方警局会通过实地走访或者联合研究机构开展调研来进一步使移民信息图谱更加详实。例如，2005年，拉斯维加斯人口统计学家和城市规划者在一家社会研究机构的帮助下，全方位调查了该市下属的七个警局辖区内的人口结构，数据包括种族构成、语言使用习惯等，并将这些数据提供给各警局警长，帮助他们更好地分配警务资源，以提升移民社区警务治理能力[11]。浙江省义乌市作为国际性商贸城市，也十分重视外籍人员的数据和信息汇总，义乌市公安局根据境外人员入住社区平面分布情况，按楼幢标出入住的境外人员平面图，并标注入住的人数、国籍等情况，采用“境外人员网上信息管理”系统，按照国籍、暂住地址和签证日期分别建立信息档案；社区外事专管员负责日常的境外人员信息采集录入、省厅出入境信息系统报警数据排除等[12]。

此外，基层公安机关要加强与其他涉外管理单位的信息共享，拓宽信息公布渠道，让公众和媒体对身边的外籍群体的数量、国籍、身份、语言、文化和生活习惯有更好的了解，消除隔阂，减少误解，和谐相处。基层民警可牵头居委会、物业公司或其他社会服务机构开展交流活动，如邀请外籍居民和本地居民一起参加警务安全知识交流会，增进双方的相互了解。公安机关应及时公布非涉密数据，加强舆论引导，消除民众对外籍群体的误解。

（二）加强沟通交流和服务引导

社区警务的核心观点就是加强与社区居民的沟通合作，引导公众参与公共治安维护。首先，基层公安机关应秉持服务精神，与外籍居民建立顺畅的交流机制，增进双方互信。基层公安机关可多渠道全方位公布我国警察的工作职责和日常服务范围：利用大众媒体定期开展宣传教育，通过地方电视台、电台、微信公众号等方式推广涉外管理信息；在公共场所，特别是社区人流量大的地方张贴宣传资料；在社区活动室，外籍子女就读的学校，雇佣外籍人员较多的公司等非正式场所开展警务知识讲座等。非正式场合的警务交流和教育氛围更轻松，可以更好拉近警民距离，效果也更好。基层民警在日常执勤中应加强与外国人聚居社区外籍居民的联系，向他们传输“公共安全是所有人的共同追求”这一理念，邀请大家共同参与到治安管理和犯罪预防中。例如，广州市公安局是全国最早搭建“三个一”⑤大外管格局的城市，全市设有75 个外管服务站，为辖区内外国人提供一站式服务。在外国人聚居社区治理上也比较重视社区的融合，如在居住外国人50 人以上的社区开展创建“和谐家园”活动，引导外籍居民共同参与社区建设和管理，充分融入社区[8]。纽约布鲁克林区警局设立了“新美国人学校（New American Academy）”，定期为新移民进行警务知识培训，介绍美国警方的组织架构、警察职能、报警方式等，还制作了“公民警务常识十知道”宣传资料，让新移民对美国警方有全面客观的认识，为强化警民信任打下基础。警民信任是开展有效社区警务的基础，良好的警民关系既能进一步加强移民融入社区、也能促进移民参与社区治安维护。

其次，基层公安机关可以在开展日常警民交流活动时，摸底社区外籍群体的人脉关系，理清可用人脉资源，物色和培养一批热心社区事务的外籍联络员。民警可向参加的宗教协会、商会、其子女就读的学校等组织寻求帮助，通过他们畅通警方和外籍群体的沟通渠道。在外籍群体中争取有较高身份地位、具有责任心的联络人员协助民警开展日常工作，既能发挥其外语优势，又能很好的消除民警与外籍群体间的隔阂，外籍联络员还能在突发涉外事件中担任辟谣、劝导角色。这种密切的警民联络网能发挥良好的社区安全群防群治作用。如，武汉武珞社区警务室发动辖区的外籍人员建立了外籍志愿者队伍，协助开展宣传教育、入户调查、治安巡逻和协助调解涉外纠纷等事务[13]。义乌市公安局出入境管理局也不断探索、完善机制，在境外人员融入社区上取得了显著成效，形成了“中外客商共谋发展、中外居民共创平安、中外家庭同享天伦”的友好和谐氛围[9]。这种落脚社区的服务创新理念，可以促进外籍居民融入社区，又能发挥外籍居民在平安社区建设中的积极作用，是外国人聚居社区警务治理的改革趋势。

（三）加强语言清障和文化培训

首先，基层公安机关需摸底辖区内外籍居民的语言使用习惯。除了来自全国人口普查的粗略数据，公安机关还需通过共享工商、教育、税务等部门的信息，甚至购买市场服务，绘制辖区内外国人语言使用习惯的详细图谱。在日常执法中，民警也要重视相关数据的积累和更新。比如，广州市公安局开展了“入户大走访”专项行动，采取“入户核查、逐人见面”的方法摸清掌控外国人和涉外单位底数[8]，这种入户调查方式就是获取外国人语言使用习惯的良好时机。

其次，基层公安机关要根据外籍群体的语言使用习惯和汉语流利度制定详细的外语清障措施。美国地方警局会根据前期的移民数据统计和背景调查（辖区内移民来源国、语言使用习惯、英语流利度、文化背景等信息）采取各种语言清障措施。如，拉斯维加斯大都会警局为更好地应对辖区内为数众多的拉丁裔移民，特别启动了“拉丁语翻译服务项目”，为警局招募的拉丁语兼职翻译人员配备了对讲机和警车，实现了执勤警察能够随时获得翻译人员的专业协助[14]。丰富的语言清障和文化培训措施以及专业的执法外语辅助渠道，保障了警方与移民的顺畅沟通，促进了警方与移民群体的相互了解，提升了社区警务治理效果。

再次，基层公安机关要根据外籍居民语言使用习惯积极储备和培训涉外民警：对辖区内外国人的语言使用习惯进行现有数据分析和发展趋势预测，针对需求招募和储备具备外语特长的民警和工作人员；根据实际需求，邀请社会机构对外国人聚居社区治安民警开展外语能力培训。如，杭州市茅家埠社区位于西湖景区，民警在执法中会经常遇到外国游客，语言不通造成了沟通困难。2017 年，茅家埠社区警务室与浙江警察学院开展合作，专业英语教师和外国留学生到社区为民警和治安管理志愿者讲课，教授英语日常对话。这种根据社区需求定制的培训更接地气，也能达到更好效果。

最后，基层公安机关要充分利用资源搭建全方位翻译服务平台。公安机关可以利用高校、翻译机构、志愿者组织等资源，获取翻译服务，更高效地开展涉外警务工作。如，广州市公安局与广东外语外贸大学、广州市泰领翻译服务有限公司等两家社会翻译机构签署了外语翻译服务合作框架协议[15]。搭建好翻译服务平台后，基层公安机关既要培训民警如何在需要时获取翻译协助，也要在社区加强宣传，确保外籍居民了解并使用该平台，这也有利于加强他们对公安机关的信任，更能主动反馈问题，参与社区警务治理。

（四）规范和推广先进融合举措

美国司法部、各地警局和行业协会不但发挥了规范和指导作用，还积极推动地方警局优秀经验总结和研究，推广有效举措。自20 世纪80 年代在全国推动社区主导警务治理方式以来，移民社区警务治理一直是美国地方警局的重点工作内容。美国司法部通过下设的社区主导警务服务办公室⑥（Office of Community Oriented Policing Services,COPS Office）每年投入大量的资金召开移民社区治理工作联席会议、圆桌论坛，扶持地方警局的移民社区警务治理项目，联合研究机构开展专题研究并发布具有实战指导意义的报告等。如，《新移民社区警务治理》详细介绍了美国警方在移民社区开展警务治理的具体措施—在警局内设立移民工作小组；开展移民文化差异专项培训；招募种族背景多样化警员；培养与移民社区的良好关系等等[16]。COPS Office 还会针对移民社区典型危机事件发布应急指南：2008 年，纽约州的帕乔格镇（Patchoque）爆发了一系列针对拉丁裔移民的袭击案件，最后导致一名37 岁的厄瓜多尔移民被7 名当地高中生杀害。这起种族歧视导致的仇恨案件引起了警方、媒体和社会公众的强烈关注。为此，COPS Office 于2014 年发布了执法指南《黑暗中的光：这不能发生在我们镇上》，罗列了14 条移民社区治理策略，帮助消除各群体间的歧视，共建平安社区[17]。类似的执法标准、警务指南和研究报告还有很多，如《2016 年全美警务管理现状》（The State of Policing in the United States 2016）、《如何在执法中消除语言障碍》（Overcoming Language Barriers:Solutions for Law Enforcement）,等等。此外，国际警察长协会（International Association of Chiefs of Police,IACP）、美国治安官协会（National Sheriffs Association,NSA）、执法机构认证委员会（The Commission on Accreditation for Law Enforcement Agencies,CALEA）等协会多年来也为各地警局提供了重要的交流平台。

四、结 语

我国近年在完善外国人出入境管理法律法规上力度空前，为吸引海外高层次人才、落实国家人才战略提供了更好的制度保障。各地基层公安机关在外国人聚居社区警务治安管理方面也做出了很多有益的探索，其中不乏创新手段，如北上广等大城市积极探索，通过设立外管服务站等方式协调各方力量，积极改革创新。未来，我国将以更加开放的姿态迎接世界各地的朋友来华旅游、工作和生活，外国人出入境、居留停留等法律法规也会更加完善。基层公安机关应把握改革契机，树立融合理念，增强服务意识，提升外国人聚居社区警务治理能力，推动我国的外国人管理工作取得更大的进步。

注 释：

①详见《文摘报》报道“非洲人在广州”,2013-7-26：8.

②因为官方统计口径不同、外籍人员流动性大、非法移民和签证过期等原因，公众对外籍人员数量的观感和官方统计数据会存在差异。另外，近年广州市公安局加大了打击“三非”人员的力度，在穗非法居留人员已大幅度下降。

③英孚教育每年对全球主要非英语母语国家进行英语熟练度（English Proficiency Index）调查排名，2017年，我国在80 个受调查国家地区中排名为37 位，而2018 年我国排名下降到 44 位，得分从 52.45 降到51.94。参见英孚教育官网公布的“2018 年英孚英语熟练度指标”[EB/OL].(2009-08-10)[2019-04-27].https：//liuxue.ef.com.cn/__/～/media/centralefcom/epi/downloads/full-reports/v8/ef-epi-2018-chinese-sim plified.pdf.

④美国现代语言协会（Modern Language Association,MLA）是权威的国际语言学研究机构，该协会官方网站上公布了美国境内30 种常用语言人口数据图表和分布图。

⑤“三个一”：一套组织架构、一个信息系统和一支执法队伍。

⑥上个世纪90 年代中后期，该办公室年均财政支持达到十多亿美元。大量经费用于社区警务项目建设、社区警务管理研究、为各级执法人员、地方政府领导和民众开展培训和提供技术支持、编制涉外事件处理规范等。COPS Office 官网(cops.usdoj.gov)公开发布的各类研究成果、报告和警务指南可供美国各地警局和相关研究机构查阅。