我国慈善信托发展与法律规制问题

摘 要：伴随着相关法律法规的出台，慈善信托作为一种特殊的公益信托，逐渐在我国发展起来。但相较于英、美这样的慈善信托发展较为成熟的国家，我国的慈善信托还处在发展初期，有很多不完善的地方。本文试图在简要介绍慈善信托的基础上，梳理我国慈善信托发展与其法律规制发展路径，并着重结合2017年银监会、民政部联合发布的《慈善信托管理办法》来探讨我国慈善信托发展中国法律规制方面尚存的问题。

关键词：慈善信托;发展;法律规制

2016年至2017年，我国相继出台了《慈善法》和《慈善信托管理办法》，试图以此来弥补此前的法律法规在慈善信托领域法律规制的不足，因而2016年也被成为“慈善信托元年”。但目前来看，现有的慈善信托领域立法仍未能为社会资源涌入慈善信托领域提供充足的制度保障。

一、我国的慈善信托

（一）慈善信托基本概念厘清

“慈善信托”最早出现在中世纪的英国。英国于1601年颁布《慈善用益法》，为现代慈善信托的构建奠定了基础，也成为其他国家慈善信托法的起点。“公益性”是英国慈善信托的核心价值，而我国在移植英美“慈善信托”概念时将其阐释为公益信托，偏离了慈善信托的实质定义，更强调其“公众性”而非“公益性”。 慈善信托属于公益信托，是信托的一种。信托是“委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受托人的利益或者特定目的，进行管理或处分的行为”。信托是一种特殊的财产管理制度和法律行为，同时又是一种金融制度、理财方式。信托与银行、保险、證券等一起构成了现代金融体系。

慈善信托则是指“委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。”也就是说，在公益信托中委托人基于慈善目的通过设立信托的方式开展慈善活动的就是慈善信托。

慈善信托的成立条件主要有以下四项：

1.目的要件：慈善信托应包含慈善目的，符合《慈善法》规定的公益目的。

2.委托人、受托人资格要件：委托人应是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。受托人应为慈善组织或者信托公司。受托人不能是没有慈善组织资格的社会组织、非信托公司或自然人等。委托人不得指定与受托人或委托人有利害关系的人为受益人。

3.信托财产要件：信托财产为委托人合法所有的财产或财产权利。不仅包括货币、实物、房屋，还包括有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产及财产权益。

4.设立文件要件：应当以书面形式设立慈善信托，比如信托合同、遗嘱等目前我国的慈善信托以现金类慈善信托为主，其成立步骤主要是：委托人确定受托人，确定受益人、监察人、银行等;委托人和受托人签订信托合同;委托人和银行签订账户协议，开设账户;委托人资金到账，提供到账证明;受托人将所有备案材料递交所在地民政局备案;受托人货的备案回执则备案成功 。

（二）我国慈善信托发展现状

2001年我国颁布实施了《信托法》，其中明确规定“国家鼓励发展公益信托”，但因为未进一步明确公益信托的批准管理机构，导致自2001年《信托法》颁布后，公益信托未进一步发展，而是陷入了长达十年的“沉睡”期，在此背景下，截止到2015年年末，我国只有11家信托公司发行了15款标准的公益信托产品。

2016年9月，我国正式实施《慈善法》，并且单章列出《慈善信托》，其中第四十五条明确规定慈善信托的备案主管机关为“所在地县级以上人民政府民政部门”，弥补了《信托法》的缺憾，真正激活了公益信托。因此，2016年也被称为公益信托元年。

2017年7月26日，银监会和民政部联合发布了《慈善信托管理办法》，进一步指导和统一全国各地有关慈善信托管理的规范与实践。在《办法》中，对于慈善信托的定义、设立条件、备案、信托财产的管理、变更与终止、监督、法律责任问题都做出了规定，在延续对慈善信托备案管理的监管思路的基础上，对慈善信托提出了更加具体的管理要求。

在2016慈善信托元年的9月《慈善法》颁布后，掀起了一股慈善信托的热潮。虽然慈善法第四十五条明确规定“慈善信托的受托人，可以由委托人确定其信赖的慈善组织或者信托公司担任”，但在2016年到2017年信托公司仍是慈善信托的主导者，而慈善组织（主要是慈善基金会）大多充当开具捐赠票据的管道功能。 唯一的例外是阿拉善SEE，其发起并成立了全国第一单由慈善组织作为单一受托人的慈善信托“北京市企业家环保基金会阿拉善SEE公益金融班环保慈善信托”，并在广发银行设立了监管账户，成为中国慈善组织公益元年唯一一单由慈善组织作为单受托人的慈善信托。

虽然《2016年度中国信托业发展评析》中预测“2017年全社会慈善热情将上涨，信托公司也将与慈善基金会充分合作，开发慈善信托产品”，但实际上由于相关政策法规的缺陷和缺乏率先“破窗”的勇气，在2017年慈善信托并没有如预期那样发展迅速。

二、国外慈善信托模式的借鉴

（一）英国的慈善信托监管模式

在英国，慈善信托监管权由总检察长、慈善管理委员会及官方慈善管理人行使。其中，总检察长有权对受托人管理信托财产的情况进行调查，并代表受益人对受托人提起诉讼。慈善管理委员会是政府机构，负责慈善信托的注册登记，并提供信息及咨询服务、听取报告，就受托人违反信托义务的行为提起诉讼和其他日常监督。官方慈善管理人由慈善管理委员会任命，根据该委员会的命令对慈善财产的管理运用进行监管，并且在受托人管理信托财产的权利被依法停止时保管信托财产，负担的是消极的监督管理职责。

（二）美国的慈善信托模式

美国的慈善信托设立方式有两种，一种是先行信托，即设立人先设立公益信托，在一定期间把信托财产中的比例或者一定数额以公益目的支付给特定的受益人，在公益信托存在期间终了之后由委托人或者委托人指定的个人受领剩余的财产。这种类型的信托能够享受到税前优惠待遇。另外一种信托是剩余信托，首先是利益信托先行，作为受益人的个人死亡之后活着经过一定的期间之后，把剩余的财产作为为了预定的公益目的的信托而继续存在。

（三）日本的慈善信托模式

日本的慈善信托采用税收优惠分级制度，根据慈善目的、资产管理等要求，从低到高依次分为一般慈善信托、特定慈善信托和认定慈善信托，层级越高，享受的优惠政策越多。

在日本，慈善信托的受托人多位具有较强资金管理能力的银行，此外还有一个由自然人组成的慈善运营委员会，其工作在于“为顺利实施慈善信托目的，而确定受益人并进行各种引导工作”，主要起慈善法人理事会的作用。

三、我国慈善信托发展中的法律规制问题

（一）慈善信托的性质不明引发监察争议

虽然慈善信托兼具“慈善”和“信托”的特征，但其本质属性是“慈善”，是一种慈善活动。因此，慈善信托治理机制的首要目的应当是实现慈善目的，从而最大化社会公共利益。从我国慈善信托的发展路径来看，目前国内慈善信托的受托人多为信托公司，其性质更偏属于商事活动，更加需要专门的监管机制来约束信托公司，使其不偏离公益信托的宗旨。

《慈善法》规定监察人的设置是任意性规定，而《信托法》中规定公益信托必须设置监察人。新出台的《慈善信托管理办法》第四十七条规定“ 银行业监督管理机构负责信托公司慈善信托业务和商业银行慈善信托账户资金保管业务的监督管理工作。县级以上人民政府民政部门负责慈善信托备案和相关监督管理工作。”从监管程序方面基本厘清了监管职责，但银监会和民政部门监管职责中存在重叠部分，如若发生争议，将缺乏明确的解决机制。

（二）受托人法律规制中存在的问题

《慈善信托管理办法》第三十条规定“慈善信托财产运用应当遵循合法、安全、有效的原则，可以运用于银行存款、政府债券、中央银行票据、金融债券和货币市场基金等低风险资产，但委托人和信托公司另有约定的除外。”相较于之前的《慈善法》，管理办法以罗列的方式对于信托财产的投资方向作出了更为严格的规定，且在除外规定中囊括了两类受托人中的信托公司，却将慈善组织排除在外。这样的规定对于受托人来说是不公平的，且很容易引起受托人的扩大解释。

此外，《慈善信托管理办法》要求资金信托需要委托商业银行担任保管人，并且依法开设慈善信托资金专户，同时要求备案时提交的材料中应该包括“慈善信托专用资金账户证明”，尽管“慈善信托专用资金账户”不等同于“信托财产专用账户”，但在实践中，银行常对此问题有误解。因此，慈善组织容易在实践中遭遇“信托资金专户”问题这样的障碍，常常难以获得银行的支持。信托公司在信托资金专户问题上具有得天独厚的优势，能够轻松的实现固有财产和信托财产的分离。在这方面，亟待出台更为明确的法律条文来进行阐释。

（三）缺乏信托财产公示制度的相关规定

信托业一直存在信托财产公示制度的问题。《信托法》第十条规定“设立信托，对于信托财产，有关法律、行政法规规定应当办理登记手续的，应当依法办理信托登记。未依照前款规定办理信托登记的，应当补办登记手续;不补办的，该信托不产生效力。”但在实践中，不动产公示制度和股权登记制度均未能明确信托登记的具体规则，致使以非货币财产设立信托的设想至今无法实现，严重阻碍了信托业的进一步发展。虽然《慈善信托管理办法》第二十八条规定“对于资金信托，应当委托商业银行担任保管人，并且依法开立慈善信托资金专户;对于非资金信托，当事人可以委托第三方进行保管”，可以说是对非货币财产设立信托问题稍有涉及，但并未明确不动产信托和股权信托这样的“非资金信托”到底如何委托第三方进行保管。对此，有学者认为，如果能消除信托财产公示障碍，同时将信托财产登记生效要件变为登记对抗要件，将有望引导更多社会资源进入慈善领域。

四、结语

从2001年到2017年，在相关法律法规逐渐完善的背景下，我国慈善信托正在循序渐进的迈入正轨。虽然尚有许多不足之处，也无法与已经发展成熟的英美国家相媲美，但《慈善信托管理办法》出台后，厘清了不少概念误区，细化了相关的法律规范，对慈善信托的实践具有指导意义。也许在不久的将来，我们能够看到更多的社会资源通过慈善信托这一渠道涌入慈善领域，创造更多公益价值。

参考文献：

[1]解锟.《英国慈善制度研究》[D].华东政法大学. 2010年.

[2]参见：《中华人民共和国慈善法》.

[3]参见：《慈善信托管理办法》.

[4]王继远，黎赵元.《慈善信托作為慈善募捐主体的立法选择》[J].法治社会.2016年第6期.

[5]王涛.《慈善法的立法理念、制度创新和完善路径》[J].法学论坛.2018年1月第1期.

[6]彭彦杰.《国外公益信托的三种模式》[J].中国红十字报.2015年第4期.

作者简介：

李青旭（1994-），女，回族，宁夏人，四川省社会科学院法学所，硕士研究生，主要从事金融法专业研究。