农村社区养老的实效性研究

杨红霞

摘要 为解决农村老年人的老龄化问题，政府推行社区养老，社区养老模式以建设“农村幸福院”为主。目前存在模式单一、服务功能低下、运转经费匮乏等问题。本文认为要解决农村老年人养老问题，必须建立社区养老制度，规范管理主体、财力物力资源的配置及专业人员的培训、考核，构建和创新服务模式、服务内容、服务标准及监督评估机制。

关键词 社区养老 本土化 专业化 创新化

基金项目：陕西省教育厅专项科研计划项目：社会转型期农村社区养老问题研究——以陕西为例（项目编号：15JK1044）。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.087

一、农村社区养老的必要性

根据国家统计局发布的《2018年国民经济和社会发展统计公报》，我国65周岁及以上16658万人，占比11.9%;陕西省截至2017年底，有农村老年人约280余万人，占全省老年人口数的48.5%。农村老年人口存在数量多、收入低、高龄化、空巢化等特点。随着计划生育政策的推行，家庭結构主要以“4-2-1”为主要模式，家庭养老难以为继。为了解决这一难题，各地积极探索农村社区养老模式。河北、山西等地建设农村幸福院、“老年灶”的做法作为经验被推广。“农村互助养老模式”的特点是“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”，基于血缘、亲缘、地缘的优势，老人可以不离村，具有一定的优势。目前陕西针对农村老龄化问题，主要的应对措施是建立“农村互助幸福院”，截至2018年全省已建成9660个。“2019年陕西省民政厅计划下达省级福彩公益金1.6亿元，支持新建农村互助幸福院2000个，确保到2020年农村互助幸福院覆盖率达到80%。”“农村互助幸福院”解决了部分农村老人的吃饭问题和娱乐问题，是一个村民互助模式的一个养老平台。

二、农村社区养老面临的困境

农村社区养老与城市社区养老存在很多的不同，农村老人群体基数大、数量多，留守老人多、他们的经济收入低，据国家统计局发布的《2018年国国民经济和社会发展统计公报》，城镇居民人均可支配收入是39251元，而农村居民人均可支配收入是14617元。在中国人民大学老年学研究所2013年10月12日发布的《中国老年人状况》中明确指出：“城市老年人三分之二有养老金，而在农村这一比例只有4.6%。目前城市老人的在业率已经降到5%，但是在农村还有43%的老年人要在地里劳动。”城市老年人大多有固定的收入，稳定的养老保障，在经济方面是比较宽裕的，消费能力也较高。再加之他们居住的比较集中，社区日间照料中心比较便捷，因此这种模式也比较高效。而农村的老人则不同，缺乏稳定的收入，没有充足的养老保障，许多人没有消费能力，有些留守老人还需要照顾孙辈、加之他们居住都比较分散、专门去互助幸福院去就餐的意愿就比较低，这导致一些地方的幸福互助院运营低效有些甚至闲置，只是在上级部门检查时才会运转。另外，农村老人的传统观念也是制约其消费意愿的重要因素，许多人不愿意花钱去农村幸福院去就餐，更愿意把钱消费在医疗等其它方面。除了农村老人本身，现有的关于农村社区养老制度的缺乏也制约了其发展。通过查询得知，目前我国制定的关于农村社区养老的制度主要是围绕着“农村幸福院”，缺乏其他模式。法律法规方面，部门规章有2个，地方法规规章有17个。无论从法律效力的层级上还是数量上都可以看出缺乏基本的法律和行政法规，地方法规和规章也数量有限。目前对农村社区养老主要是通过政府部门制定的相关政策在推动。这就导致了无法可依的情况出现。农村社区养老的有效性和可行性监督难以落实。整体系性的规划和设计缺乏，无论是发展模式、资金配置和管理、专业人员的培训和资格认定、业绩考核等方面都难以系统的完善。而目前推行的“农村幸福院”存在的问题则主要表现在以下方面：

（一）养老服务缺乏本土化

“农村幸福院”的运营存在水土不服的问题，主要的原因是忽视了农村老人的实际情况，包括他们的收入、观念、生活习惯、生活现状、养老意愿、养老需求等方面。目前建成运营的农村幸福院主要面向的对象是生活能够自理的留守或者空巢老人。而提供的服务是就餐和娱乐活动。因为建设的原则是“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”，后续的运转资金需要村里自行筹集和村民自主承担。而实践中许多村集体没有集体经济收入，没有钱来运转农村幸福院。老年人因为收入低，缺乏消费能力。有些留守老人还需要照顾孙辈、加之居住都比较分散、专门去互助幸福院去就餐的意愿就比较低，这导致一些地方的幸福互助院运营低效有些甚至闲置。目前建设的幸福互助院除了提供餐食服务就是提供老人娱乐活动的场所和器械，但因为很多老人的传统观念和长期养成的生活习惯，导致他们更愿意从事力所能及的农业活动或者在家里帮助家人料理家务，减轻家人的负担，获得一个好的养老环境。这也导致幸福互助院配置的器械闲置生锈，利用的效率很低。再加之缺乏专业的指导，活动器械很难发挥其实际效能。最主要的是其提供的服务与农村老人的养老需求严重脱节。生活能够自理的人可能并不是农村老人养老的重点，重点应该是那些失能人员的医疗护理。他们不仅需要专业的医疗护理指导而且需要心理抚慰和救助。如何把老年人群体科学的分类，有针对性的结合当地的民情提供合理的养老服务也许是农村社区养老必须面对的问题，也才能真正的发挥社会养老的功能。

（二）社区养老缺乏凝聚力

农村社区养老采用农村幸福院的模式，从实际运营来看缺乏凝聚力。主要有以下几个方面的原因。首先，缺乏社区文化基础。农村居民居住分散，农村土地家庭承包经营后都是以家庭为生产单位，没有建立紧密的社区文化。随着市场经济的发展，农村的许多事务都采用市场化的模式运营。以前村庄里的婚丧嫁娶等凝聚村民关系的纽带也被市场化的劳务承包所代替，村民之间的依赖越来越松散。其次，农村幸福院提供的养老服务功能单一，与农村老人的养老需求相脱离。从经济和健康及便捷的角度，村民缺乏积极性和动力，这也导致它的运营难以持久。最后，农村幸福院采用村级主办、互助服务等原则，农村幸福院的粗放管理对村民也缺乏吸引力。

（三）服务的专业化

农村社区的专业化服务能吸引更多的老人接受社区服务，社区养老机构也才能真正地发挥其作用。服务的专业化应体现在服务内容和服务水平上，这就需要配置专业人员。从服务内容上来看，专业化的服务主要体现在营养与保健、医疗护理、心里咨询、老人的日常生活服务等方面，服务水平应符合一定的专业标准。专业化的服务就需要专业人员的配置，无论从实际需要还是目前的从业人数和从业人群的素质上来说，现在都存在很大的问题。目前在农村专业从事社区养老的专业人数缺乏具体的数据统计，而全国的从业人员不足百万。目前规范养老护理员的法规主要有三个：《养老护理员国家职业标准（试行）》（2002年）、《养老护理员国家职业标准> （2011年）、《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》（2014年），这三个规范都属于部门规章，效力等级有限。从目前的情况来看，我国社会养老领域专业护工人才与医疗康复人才严重短缺的局面依然沒有改变。这就需要就专业人员的培训、安置、管理、考核、奖惩制定相应的体系，从根本上解决人员不足的问题。专业的营养保健师、医疗护理员、心理咨询师等应该配备。

（四）服务方式的创新化

随着互联网和信息社会的高度发展，农村社区养老的模式也应随之而创新。“互联网+”的模式和人工智能技术也应该助力农村社区养老。现在很多老人都在使用智能手机，“互联网+”的服务有很好的基础。通过微信、QQ、APP等都可以快速地传播推广养老信息，提高服务效率。人工智能技术正在蓬勃发展，智能机器人可以代替人从事很多事务，这种技术的运用不仅可以弥补人员不足的缺陷，还能提高服务的效率。陕西目前正在积极推行智慧养老，并且取得了一定的成绩。“陕西省民政厅曾在2018年底前建立全省农村留守老年人信息台账，针对农村老年人服务需求，积极在生活照料、医疗卫生服务、康复护理服务、心理咨询和精神慰藉服务、安全防护和紧急救援服务、文化娱乐服务等六项服务方面创新服务方式，不断提升农村老年人服务水平。”在智慧养老方面，陕西省民政厅2018年6月28日与中国移动通信集团陕西有限公司共同签订了《陕西居家智慧养老服务战略合作框架协议》。指导各地推进与陕西移动公司的合作，推动居家社区智慧养老服务信息平台建设，通过政府购买服务的形式，依托农村互助幸福院，积极融合为养老服务组织、社区卫生机构等，采取互联网+智慧养老、智能化呼叫、APP等多样化信息化手段。

我国的人口老龄化问题日趋严重，农村老人的养老问题因为人数基数大、空巢老人多、收入低等特点更难解决。探索适合中国特色的农村社区养老制度是一项重要的课题。无论采用何种形式，实效性是检验其价值的一项重要标准。完善现有制度，实现最大效用，既满足老人的需求，也是保护老人权益的应有之举。