监察对象权利保障的国家义务研究

廖思

摘要 国家监察体制改革虽然已经进入到法制化定型阶段，但把制度优势真正转化成治理效能，监察对象权利保障的国家义务方面还存在监察对象的权利抽象化、监察措施的适用条件欠精准、监察对象权利的救济途径存在制度障碍。根据宪法和党章中的尊重和保障人权要求，在依法履职、纪法贯通、法法衔接、行使职权和完善配套法规制度方面，需要健全监察权正确合法行使的原则，明晰监察对象的权利，明确监察措施线索核实阶段与审批立案阶段的区分适用、畅通司法救济权行使途径，以更好地履行监察对象权利保障的国家义务。

关键词 国家义务 监察对象 人权

基金项目：2018年湖南省研究生科研创新项目（CX20188695）。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.059

2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了监察法，标志着国家监察体制改革进入法制化定型阶段。国家监察机制通过对所有行使公权力的公职人员进行监督，以规制公权力滥用，但是监督的权力也有滥用的可能，监察权也需要制度性约束机制以确保有效实现其治理效能。权力制约的目的在于保障权利，因此权利保障是各种权利制约方式都需要考虑的因素，监察对象的权利保障亦是监察权制约机制的重要内容，而有效的权利保障与救济机制是国家应尽的义务。

一、监察对象权利保障国家义务的法理基础

（一）监察对象权利保障国家义务的内涵

监察对象权利保障的国家义务指的是在监察权行使过程中，国家监察机关与其他国家机关负有保障监察对象的人权及其派生权利的义务。监察机关是监察对象权利保障的主要义务主体。国家监察机关通过行使监察权对公权力进行监督、调查、处置，实质上就是制约公权力的不正当行使，而制约具有限制性与损益性。人作为一系列社会关系的总和，享有各种不同的权利;同理，监察对象也不仅仅是公权力的行为人，因此在监察权对公权力进行监督与调查过程中就有可能侵犯监察对象的合法权利。因为，即使是一项完美无缺的制度也需要人来执行，但是世界上不存在完美无缺的圣人，只要是需要人来执行的制度就存在制度实效与制度期望不一致的情形，国家监察制度也一样，监察机关也存在监察活动违法的可能，而一旦出现了这个情况将直接损害监察对象的合法权利，因此监察机关是监察对象权利保障的主要义务主体，也正是在保障了监察对象的合法权利的基础上监察活动才能正当、合理、合法。

国家权力机关与国家司法机关是监察对象权利保障的国家义务主体。无论是国际法还是宪法均要求国家尊重和保护人权，监察对象的权利保障是人权保障的应有之义。抽象意义上的国家不是人权保障义务中的实施主体，而是具体行使国家权力的国家机关，人权保护义务实际上指国家机关对基本人权法益的国家保护义务。国家权力机关通过立法规定监察对象的权利内容和范围，为权利保障提供法定标准和可行方式，并且国家权力机关对于监察机关的监督是监察权依法运行的主要监督机制，通过监督监察权的运行来保障监察对象的合法权益。有权利必有救济，在权利受到侵犯后需要国家司法机关为监察对象提供救济途径。

（二）监察对象权利保障国家义务的内容

监察权由监督、调查、处置三个权能构成，直接影响监察对象的各种权利，监察对象在监察过程中所享有的合法权利就是监察对象权利保障国家义务的内容，包括人权及其派生权利。监察对象权利保障国家义务的内容可以细分为国家的尊重义务、保护义务和实现义务。国家的尊重义务指的是国家尊重公民的自由权和社会权，不恣意干涉或侵犯公民的这些基本权利，它要求国家采取消极的行为方式，而不是积极介入其中强制公民认可某个权威对幸福生活的定义，达到充分尊重人生存与发展的多样性，为每个人追求自己幸福生活的保留更多可能性;国家的保护义务却要求国家采取积极的行为方式来保护公民基本权利免遭侵扰与干涉，即国家必须为公民权利提供救济途径并及时有效的实现它;公民权利的国家实现义务要求国家满足公民最基本的生存权的需要，同时也负有促进公民生活更加幸福的义务。

（三）监察对象权利保障国家义务的价值

1.有助于实现保障公民基本权利的宪法目标

宪法的价值取向在于限制权力，保障公民權利。为公民提供追求幸福的条件是国家的根本义务。为履行国家义务衍生出了国家权力，国家权力分化出一系列具体的权力，监察权就是为满足公民对权威高效的治理体系的期待而从国家权力分化出来的一个具体权力。而宪法作为国家的根本大法，将国家权力分化的结果通过法律的形式固定下来，使国家职能制度化，以实现尊重、促进和保护公民权利的目标。监察权的功能在于制约公权力的运行，避免公权力侵犯公民的合法权利，但是监察对象的另一个身份就是公民，侵犯监察对象合法权利就意味着侵犯了公民的合法权利，这将严重阻碍宪法价值的实现。

2.有助于保证监察权力的良性运行

监察权实质是整合国家已有的公权力监督力量形成合力打击职务违法和职务犯罪，以开展新时代的廉政建设与反腐败工作，因此在功能上其发挥的是制约公权力的作用;监察权也是一种十分强大的国家权力，一旦滥用将对社会造成严重后果，唯有保证监察权在法治轨道内运行才能使监察体制转变为有效的治理效能，因此监察权应当依法行使。法律是各种利益均衡配置的结果，所以违反这一标准的社会反馈就是特定权益受到侵犯，因此权利的状态是重要考量，无论通过何种方式构建制约机制其落脚点都是权利保障。监察对象权利保障的国家义务要求国家提供监察对象基本权利实现所需的物质、程序或者服务，在保护其合法权利的基础上行使监察权，因此保障其权利有助于监察权的良性运行。

二、监察对象权利保障国家义务的不足

（一）监察对象的具体权利有待明晰

我国立法往往特别重视对监察机关的授权性规定，且给监察机关的自由裁量空间较大;较少涉及监察机关的禁止性规定以及监察对象具体权利方面的规定，即便存在相关规定也多为原则性规定，过于原则、粗犷的立法可能因过多的空缺或留白而不能有效指引实践。

（二）监察措施的适用阶段有待明确

我国的刑事侦查措施的适用以刑事立案为标准，并为强制侦查提供法律依据，这为侦查措施的适用划定了门槛与界限。但是监察法对于监察措施的适用阶段规定模糊，为实现监督与调查的职责，监察机关可以对监察对象采取询问、讯问、查封、扣押、冻结、技术调查、留置等措施，但是这些监察措施都必须在立案后适用，还是监察机关可以依据自由裁量权进行适用？

（三）监察对象权利的救济途径有待完善

有权利必有救济，在确认监察对象合法权益依法受到保障的情形下，完善权利的救济机制对于权利保障有着重要意义，而司法救济是权利救济的重要途径。首先，监察法对于监察对象对于何种侵权行为享有司法救济权并未规定，即监察行为的可诉性问题。其次，监察机关侵犯监察对象合法权益衍生的国家赔偿问题。我国依据赔偿对象所代表的权力性质国家赔偿制度形成了行政赔偿与司法赔偿两种模式。监察权即不是行政权也不是司法权，在具体的国家赔偿案件中将出现法律适用障碍。另外，监察机关与党的纪律监察机关合署办公，是否意味着纪检将成为国家赔偿责任的义务机关有待明晰。

三、监察对象权利保障国家义务的健全

（一）确立监察对象权利保护的法律原则

公职人员由于行使公权力与公共利益密切相关，在一定范围内为人们广泛知晓和关注，出于对公共利益的保障对其部分权利进行限制是具有正当性与必要性的，因此监察对象的权利应该有限的给予保障。监察对象的权利虽然应该受到限制，但这并不意味着权利不受保护;对权利的限制应该仅限于公共利益相关，这种限制也只能在公共领域存在，如果对纯粹的私人领域进行侵犯，或恶意侵犯监察对象的人格权，行为人都需要承担法律责任，国家也有义务保障监察对象的合法权利。但是公共利益的界定没有一个统一的标准，极其容易扩展侵入私人领域，因此对监察对象的限制上需要引入比例原则、权利核心原则等法律原则来为具体案件提供指导，以期实现对监察对象权利的合理限制。

（二）明晰监察对象的权利，畅通救济权行使途径

首先，监察对象的权利可以通过宪法、监察法、刑事诉讼法等法律规定结合正当程序原则、比例原则、权力法定原则来确定，主要包括生命健康权、人身自由权、人格尊严权、财产权、陈述权、申辩权以及申诉权。其次，明确监察行为的可诉性，为监察对象提供司法保障。我国目前涉及公权力的诉讼制度只有行政诉讼和刑事诉讼，监察行为违法情形的规则存在空白，因为严格意义上说，监察机关不属于行政机关，不属于行政诉讼制度范畴。笔者认为，可以区分监察行为的内容而赋予监察对象不同的救济途径：如果监察行为侵犯的是监察对象的实体权利，则可以引入国家责任，即国家赔偿;如果监察行为侵犯的是监察对象的程序权利，则可以引入程序性制裁机制，使违法的监察行为自始无效。但是权利救济最普遍的渠道是司法救济，却并非万能的救济途径。例如，政务处分涉及公职人员的内部管理，具有很强的专业性不适合通过司法救济解决，通过赋予当事人相应的申诉权，通过内部的监督机制具有一定合理性和科学性。最后，尽快完善与监察法相关制度的衔接。

（三）区分调查性监察措施和强制性监察措施的适用阶段

根据监察措施的内容我们可以把监察措施划分为：调查性监察措施与强制性监察措施。监察程序在逻辑顺序上需要经过线索核实、审批立案、调查取证、移送审查起诉等处置方式，因此可以看出线索核实阶段是案件筛选分流的重要环节，但是监察法并未明确该环节监察机关可以使用的监察措施。线索的初步核实意味着尚无明确证据证明监察对象的违法事实，主要的工作任务在于核实线索，因此没有理由对监察对象采取十分严厉的监察措施，这个阶段可以适用的监察措施应当只能适用调查性监察措施，在具备一定证据的基础上经审批立案后才能适用强制性監察措施。需要注意的是，无论是调查性监察措施还是强制性监察措施都应当遵循比例原则，在适用之前进行必要性审查。

四、结语

国家监察体制改革已经进入到法制化初定阶段，即将人民代表大会制度下的国家权力结构由一府两院转变为一府一委两院，也对公民的基本权利尤其是监察对象的权利产生重大影响。以国家监察对象权利保障的国家义务为视角，依法依规行使监察职权、国家监察体制改革和司法体制改革有机对接、完善配套法规制度，这将更有利于尊重和保障人权的国家承诺和党章要求的贯彻实施。