充分发挥制度在党治国理政中的功能作用

蔡金花

在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的过程中，我们不仅要强调法律的作用，强调依法治国，更要强调制度的建设，要充分发挥制度在治国理政中的作用。

党的十九届四中全会从治国理政的全局高度，充分肯定了中国特色社会主义制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。这在党的历史上是第一次如此强调制度在国家治理中的作用。

一、坚持和完善中国特色社会主义制度体系，是习近平新时代中国特色社会主义思想对党的历届领导人法制思想的继承和发展

在经历了十年浩劫的“文革”动乱后，以邓小平为核心的党中央第二代领导人非常重视民主的建设。他们强调民主法律化、制度化，用法律制度来保障民主，由此开启了改革开放以来重视法制建设的传统。以习近平为核心的党中央，继续延续老一辈领导人重视法制建设的传统，在十八届四中全会上作出全面推进依法治国的决定，充分发挥法律在国家治理中的作用。党的十九届四中全会又明确提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。结合党的十八届四中全会和十九届四中全会，我们发现，以习近平为核心的新一代党中央领导集体依然一如既往地重视着法律制度的建设。如果说党的十八届四中全会强调的是法律，那么党的十九届四中全会则强调的是制度。因此，党的十九届四中全会的精神实际上是对党历届领导人法制思想的继承。

从重视法律制度的力量和作用的角度来看，党的十八届四中全会、十九届四中全会所体现出来的精神是对历届党的领导人法制思想的继承。但如果从法律制度建设的目的来看，两次四中全会还体现了新时代以习近平为核心的党中央对传统法制思想的发展。邓小平时期，法律和制度的建设主要致力于民主的法律化、制度化，法律和制度是保障民主的重要手段，是服务于改革开放的利器。江泽民时期和胡锦涛时期，法律制度的建设主要服务于社会主义市场经济的建立和运行。以习近平为核心的新一代领导人其对法律制度建设主要服务于党治国理政全方位的需要。不同阶段法律制度建设的目的有所不同。相比而言，新时期党对法律制度建设的目标更加立体多元化。新时代党治国理政的目标不仅包括保障民主、发展经济，还包括加强和改善党的领导、提高国家治理和社会治理的效力等方面。可见，以习近平为核心的新一代党中央对法律制度的建设，既继承了党历来重视法制的思想传统，又在法制目标上有所发展。

二、坚持和完善中国特色社会主义制度体系，是新时期党治国理政不断成熟、对执政规律认识不断深化的具体表现

党在前期的探索中发现，治国理政的关键在于要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。党领导人民当家作主，通过法律来治理国家。法律是定国安邦的国之重器，要实现良法善治。1997年，党的十五大明确提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。从此，法律成为了治国安邦的重要手段和依据。法治是相对人治而言的，法律具有稳定性，可以使党的路线方针政策“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。但任何事物都有一体两面，法律具有稳定性也意味着法律缺少灵活性。在改革发展的形势环境中，往往经济社会各个方面变化得非常快。虽然立法主体会定期修订、废止相关的法律法规，但总的来看，法律在治理过程中仍是缺乏灵活性。各地的情况不一，法律法规适用的范围较为宽广，法律法规的内容只能是原则性的较为宏观的一般性规定。法律法规的落地，仍然需要借助政策来进一步贯彻落实。

政策具有很强的灵活性，一定程度上可以弥补法律法规灵活性不足的特征。政策指的是国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行动准则。在一定阶段，为了应对某一问题，党可能先定政策，然后实施，检验政策效果后，再把政策固定下来，形成制度。在改革开放的大环境中，中央正是通过政策的方式鼓励地方搞试点，根据地方试点的结果来确定是否把政策固定下来，形成制度，作进一步推广。可见，党不仅需要依靠法律来对国家进行治理，而且很大程度上还要依靠政策来治理国家。因此，在治国理政当中，我们不仅需要强调法律的作用，还需要重视政策的作用。

此外，我们还会发现，党自身的内部治理所依靠的主要是制度。如果说党对国家与社会的治理主要依靠的是法律，依法治国，那么在党的内部治理上，主要依靠的是党章和其他类规章制度。党章和党规并不属于法律范畴，却可以归为制度范畴。所以，党实际上是依靠着制度在进行内部治理。党是社会主义建设各项事业的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的核心作用。虽然党不属于国家机构的组成部分，但由于党对国家的重要性不言而喻，所以，作为治理主体的中国共产党，其自身的运作也不能游离于国家治理体系之外。因此，推进国家治理體系和治理能力现代化建设，不能只强调宪法法律的作用，还需要看到制度在国家治理中的作用。从词义上来看，制度指的是要求大家共同遵守的办事规程或行为准则。而法律指的是由立法机关制定，国家政权保证执行的行为规则。制度的内涵与外延远远大于法律的内涵和外延。制度实际上是包含法律、政策的。充分发挥制度在党治国理政中的作用，不仅囊括了党前期的探索成果——依法治国，而且还敏锐捕捉到了中国国家治理过程中更深层次的规律特征，把之前游离国家治理体系之外的党的治理囊括进了其中。

因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的过程中，我们不仅要强调法律的作用，强调依法治国，更要强调制度的建设，要充分发挥制度在治国理政中的作用。党的十九届四中全会把制度建设作为新时代党治国理政的工作重点，体现了中国共产党在推进社会主义现代化事业过程中不断地走向成熟，也体现了作为执政党的中国共产党对执政规律的认识不断深化。

三、坚持和完善中国特色社会主义制度体系，充分发挥制度优势，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键

十九届四中全会公报中明确指出了中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力两者之间密不可分的关系。“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”国家治理体系、治理能力建设主要依托于各项制度，制度执行的效力决定了国家治理的效能，制度体系的优势发挥决定了国家治理的成败。因此，中国特色社会主义制度体系建设是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。

十九届四中全会公报中明确指出了我国国家制度与治理体系所拥有的十三个方面的显著优势。这十三个方面的显著优势正是坚持和发展中国特色社会主义制度体系所带来的结果。因此，要“坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系……把制度优势更好转化为国家治理效能”。

为了充分发挥中国特色社会主义制度的优势，十九届四中全会公报中明确提出了制度建设的总目标：到建党100周年，各项制度要更加成熟、更加定型;到2035年，各方面制度要更加完善;到建国100年，中国特色社会主义制度要更加巩固，优越性得到充分展现。 为了实现制度建设的总目标，公报还提出要着重加强十三个方面的制度建设。这十三个方面主要涉及政治、经济、文化、社会、党自身等五个领域。每个领域都需要建立一系列制度，从而保障党在治理过程中各项事业都有制度可以遵循。

那么，该如何坚持和完善中国特色社会主义制度体系的建设呢？

首先，要加强新制度建设，建立健全一系列制度来保障党在治国理政中的各项工作。以坚持和完善党的领导制度体系的建设为例，公报中首次提到，要“建立不忘初心、牢记使命的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政的各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度”，用制度群来切实保障党的全面领导的核心地位。同时，公报中也首次提出，要加强社会主义文化领域的制度建设，建立“坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度，坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度，健全人民文化权益保障制度，完善坚持正确导向的舆论引导工作机制，建立健全把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的文化创作生产体制机制”。新制度的建立，将为党处理各个领域的事务提供新的依据。

其次，需要明确制度建设的重点，详略有序、轻重得当地推进各项制度建设。对于起决定作用的各个领域的根本制度，要加大制度建设的力度。我们要大力推进政治领域的人民代表大会制度建设，经济领域的社会主义市场经济制度建设，文化领域的马克思主义意识形态指导地位的制度建设，社会领域的以人民为中心的民生制度建设，党建领域加强党的领导、保持党的先进性的制度建设。在重点建设根本制度的前提下，加大對各个领域重要制度的建设。

最后，还要注意各个领域制度之间、现有制度与新建制度之间以及新建各项制度之间的协调统一，避免各项制度之间相互冲突或者衔接断裂。只有各项制度相互配套、协调一致，这样才能形成“一加一大于二”的制度合力，才能充分发挥制度体系在国家治理中的效能和优势。

十九届四中全会强调中国特色社会主义制度体系的建设，要充分发挥制度在党治国理政中的功能作用。这表明，作为领导党和执政党的中国共产党在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中日益成熟。站在新的历史高度，面临新的历史情况，着眼于新的治理格局，党治国理政不局限于法律的力量，更注重涵括法律在内的制度体系的力量。这将开启中国特色社会主义现代化建设的新局面。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）