发挥人民代表大会制度优势促进提升地方治理效能

魏桃清

本文以广东省人大常委会40年来坚持和完善人民代表大会制度的实践为例，提出在新的历史条件下，地方人大要认真学习贯彻党的十九届四中全会精神，就必须始终坚持在守正创新中进一步发挥人民代表大会制度优势，推动人民代表大会制度焕发出蓬勃生机和活力，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务，促进提升地方治理效能。

一、守正不移扬优势，进一步坚定人民代表大会制度自信

守正，意味着坚守正道，强调的是要坚守具有历史必然、方向正确、功效强大和实践可行的正确制度。人民代表大会制度正是这样一套从中国的社会土壤中生长起来的，行得通、真管用、有效率的根本政治制度，具有强大的制度功效和无比的优越性。

首先，人民代表大会制度是历史和人民的必然选择。近代以来，围绕建立什么样的政治制度，中国尝试过君主立宪制、议会制、多党制、总统制等各种形式，都没有改变国家一盘散沙、人民苦难深重的局面。中国共产党成立之后，在设计、创立和发展国家根本政治制度的过程中，始终坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，领导人民对国家政权建设进行了长期探索实践。从最初探索的工农运动、土地革命战争时期的工农兵代表大会制度、抗日战争时期以“三三制”为原则的参议会制度、解放战争时期的人民代表会议制度到1954年人民代表大会制度的正式建立。正如习近平总书记指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”

其次，人民代表大会制度是我们党实施对国家和社会领导的重要制度载体。始终坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，这是我们必须把牢的前进的、正确的政治方向。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。坚持党的全面领导，通过人民代表大会制度，能够保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作和国家治理中得到全面贯彻、充分体现和有效执行，能够保证坚定不移走中国特色社会主义发展道路。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，其中坚持党的领导是人民代表大会制度的内在要求、本质特征和政治优势的集中体现，是人民代表大会制度沿着中国特色社会主义政治发展道路前进的根本保证。

最后，人民代表大会制度是一套有效保证能干事、干好事、干成事的根本政治制度。新中国成立以来，我们党通过人民代表大会制度，发挥各国家机关职能作用，调动人民群众积极性、主动性、创造性，持续不断地推进社会主义现代化建设。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发挥人民代表大会制度作用，为经济社会发展和改革攻坚任务提供了有力的根本政治制度保障。以广东坚持和完善人民代表大会制度的实践为例，40年来在省委的坚强领导下，省人大常委会认真行使立法权，充分发挥立法“试验田”作用，形成现行有效的地方性法规239件，批准设区的市法规234件，自治条例和单行条例13件，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设各个方面，为推进地方治理提供了坚实的法制保障。遵循依法、正确、有效监督的原则，围绕大局、贴近民生、突出重点，共开展执法检查200多项，听取审议“一府两院”专项工作报告400多项，有力推动中央决策部署和省委工作安排的贯彻落实，推动各方面按制度办事、依法办事的意识不断增强，促进各方面制度优势更好地转化为治理效能;尊重代表主体地位，充分发挥省内近12万各级人大代表在提升地方治理效能上的重要作用。40年来，广东经济增速为全球同期四倍多，GDP1998年超越新加坡，2003年超越我国香港，2007年超越我国台湾。再过3年左右，广东有望超越韩国。广东综合实力大幅提升，城乡面貌日新月异，人民生活不断改善。实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。

新时代地方人大要更好地坚持和完善人民代表大会制度，必须牢牢把握正确的政治方向，始终坚定人民代表大会制度自信，切实推动人民代表大会制度与时俱进、完善发展。一要始终坚持党的领导。人民代表大会制度是在中国共产党的领导下探索建立、巩固发展的，也必须在中国共产党的领导下与时俱进、完善发展。要始终坚持党的全面领导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。严格执行向党委请示报告制度，定期向党委报告全面工作情况和主动请示人大工作中的重大问题和重要事项，紧紧围绕中心、服务大局谋划和推进人大各项工作，始终把坚持党的领导贯穿于人大工作全过程、各方面。依法行使人大职权，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。二要积极发挥制度优势。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是支撐国家治理体系和治国能力的根本政治制度。通过人民代表大会制度，能够把三者真正打通、有机统一起来，这是人民代表大会制度的显著特点，也是人民代表大会制度巨大功效的关键所在。要坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，进一步发挥人民代表大会制度在充分保障人民当家作主、广泛凝聚智慧和力量、集中力量办大事等方面的强大制度功效，使人民当家作主具体地、现实地体现到国家政治生活和社会生活之中。要完善立法体制机制，加强对备案审查制度和能力的建设，加强对法律实施的监督，进一步发挥人民代表大会制度在推进治理体系法治化方面的重要作用，为国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。三要充分彰显制度自信。党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，深深揭示了中国特色社会主义制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系，具有显著优势和强大生命力，是“中国之治”的制度密码，是“四个自信”的基本依据。同时向世界说明了一个道理，治理一个国家，推动一个国家实现现代化，并不只有西方模式那条道，中国完全能够为人类对更好政治制度的探索，提供中国智慧和中国方案。坚定中国特色社会主义制度自信，首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，坚定对人民代表大会制度的自信。我们要对人民代表大会制度有充足的底气、充分的自信，咬定青山不放松，长期坚持、不断完善人民代表大会制度，毫不动摇走中国特色社会主义政治发展道路。

二、创新发展补短板，充分激发人民代表大会制度活力

40年来，广东省人大常委会坚持解放思想，开拓创新，立法先行先试，出台了一批具有全国首创意义、符合广东实际的地方性法规;敢于运用撤职、质询等法定刚性监督形式，探索完善连续10年跟踪监督东莞虎门沙角电厂群污染问题等，为保障和促进广东改革开放和现代化建设作出了积极贡献。特别是近年来，省人大常委会积极探索创新，工作亮点纷呈，成效显著。

亮点一：加大学习研究宣传贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的力度。把学习重要思想作为常委会党组会议的第一议题、理论学习中心组学习的常设议题、机关各级党组织“三会一课”的长期主题，作为人大代表、人大干部培训和“广东人大学堂”的第一课程，明确“三个围绕、一个突出”（紧紧围绕学习習近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，紧紧围绕人民代表大会制度的优势特点，紧紧围绕人大工作的新形势新任务新要求，突出基层人大实践丰富的特点和优势）的研究重点，狠抓研究、宣传平台和队伍建设。

亮点二：积极争取省委对人大工作的高度重视。省委建立定期听取省人大常委会党组工作汇报制度，批准省人大常委会党组在各专门委员会设立分党组，出台一系列加强人大工作的重要指导性文件，及时召开全省人大工作会议，省委书记李希和省长马兴瑞分别到人大代表联络站开展联系群众活动等，全面加强对人大工作的领导。

亮点三：创造性开展立法、监督工作。出台全国首个规范铁路安全管理的地方性法规，率先对高铁霸座、铁路线路上飞行无人机等行为作出禁止性规定。修改工伤保险条例，在全国率先就实施省级统筹工伤保险基金进行地方立法。制定基层立法联系点工作规则，发挥联系群众的优势。健全备案审查工作机制，推进全省统一的信息平台建设，率先实现与全国人大信息平台对接。评选首批地方立法工作领军人才5名，骨干人才23名、专业人才47名，为立法工作提供智力支持和人才储备。深入推进省级预算联网监督工作，实现与国资、税务、审计部门联网，实现市县预算联网监督全覆盖，推动广东省预算联网监督工作走在全国前列。在全国率先建立《关于建立省政府向省人大报告地方政府债务管理情况制度的意见》，力争用两年的时间实现省内全覆盖。审议省法院、省检察院关于加强对民营企业司法保障促进民营经济更好发展情况的报告并开展专题询问，这是广东历史上首次对司法机关开展专题询问。综合运用多种方式，聚焦水污染防治，通过《关于大力推进水污染防治的决定》，听取审议省政府贯彻实施决定情况的报告并开展专题询问，并组织五级人大代表集中开展“更好发挥人大代表作用”主题活动，努力为老百姓营造水清岸绿、鱼翔浅底的自然景观。

亮点四：把代表工作的创新举措及时上升为制度。从2018年开始，连续两年四级人大联动，利用1个月时间，组织五级人大代表集中开展“更好发挥人大代表作用”主题活动，17万人次代表参加，收集人民群众意见建议4万多件，推动解决了一批涉及人民群众切身利益的热点难点问题。注重代表联系群众的阵地建设，近两年推动全省新建人大代表联络站（室）8430多个，各级代表在联络站（室）接待群众近17.8万人次，收集意见建议近6.4万件，推动解决反映问题5万多件次。为进一步将务实管用的经验上升为制度成果，出台《关于加强和改进省人大代表工作的具体措施》和《关于加强新时代全省人大代表联络站工作的指导意见》等，推动联动集中开展代表主题活动，代表联络站工作更加规范化、制度化。

亮点五：激发基层人大工作活力。深入贯彻落实中央和省委关于加强县乡人大工作和建设的部署要求，坚持“两手抓”，推动本省县乡人大工作进入了更加大有可为的时期。一手抓组织建设，县级人大及其常委会机构设置和人员配备得到明显改善，1144个乡镇人大全部单独设立办公室、配备专职工作人员，457个街道全部设立人大工委，切实解决了一些长期制约广东省县乡人大工作发展的难题。一手抓以创新为引领的规范化建设，制定“推进县乡人大工作年”连续开展三年的指导意见，连续两年开展县乡人大工作创新案例征集工作，在基层人大行使决定和监督权、代表工作和信息化建设、人大街道工委工作以及镇（街）人大工作绩效评价等方面，形成具有较强的创新性、实效性和可推广性的经验。为推动基层实践的规范化制度化，目前正在制定《广东省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》等等。人民代表大会制度在广东展现出蓬勃的生机与活力。

新形势下地方人大要适应时代发展的新需要，按照总结、继承、完善、提高的原则，创造性地做好立法、监督等工作，进一步推进人民代表大会制度理论和实践创新。一要注重理论研究。栗战书委员长指出，“现在我们的理论研究还跟不上，这是人大工作的一个短板”。要顺应新时代，围绕新时代如何发挥人民代表大会制度在提升地方治理效能中的作用等新课题，主动加强理论研究，把短板补齐，弱项做强。比如，要认真研究，如何在人民代表大会制度中更加突出党的领导制度的统领地位，切实把党的领导落实到地方人大工作全过程各方面;如何推动以人民为中心的思想的落实，使人民代表大会制度更好地保障人民当家作主;如何发挥人民代表大会制度在全面依法治国中的重要作用;等等。二要注重巩固创新成果。对于多年来人大工作中的好经验、好做法，对那些有利于坚持和完善人民代表大会制度、有利于充分发挥国家权力机关作用、实践证明是成熟的经验和有益的做法，要及时进行总结、提炼、概括，上升到制度层面，切实巩固创新成果。对那些在人民代表大会制度框架内进行的、具有积极意义的有益探索，但还不成熟的一些经验、做法，不要轻易否定，要使之经受时间和实践的检验之后，必要时作出制度安排。三要注重鼓励基层创新。人大工作贵在创新，也难在创新。要尊重基层首创精神，积极鼓励基层创新。把用足用好人民代表大会制度空间和激活做实宪法法律赋予的各项职权，作为基层人大创新的“源头活水”。

三、严格执行抓落实，切实发挥人民代表大会制度效用

广东省人大常委会在40多年的实践中，形成了一整套坚持和完善人民代表大会制度、促进依法履职的工作制度规范。经过认真梳理，常委会及机关现行工作制度分为立法工作、监督工作、代表工作、会务工作、党建人事工作、公文处理和保密档案工作、后期服务等7大类，共198项。其中立法工作方面，有法规草案指引、立法公开、立法论证、立法听证、立法评估、立法中涉及的重大利益调整论证咨询、争议较大的重要立法事项引入第三方评估、基层立法联系点、立法研究评估与咨询服务基地、设区的市法规审查指导等19项工作规范。监督工作方面，有预算审批监督条例、预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、国有資产管理、地方政府债务管理、预算支出联网监督工作情况分析评估会议制度、备案审查等20项工作规范。代表工作方面，有代表建议批评和意见重点处理、加强和改进省人大代表工作、加强新时代全省人大代表联络站工作、省人大常委会组成人员联系省人大代表和省人大代表密切联系人民群众等15项工作规范。会务工作方面，有常委会议事规则、主任会议议事规则、代表大会会议工作程序、常委会会议工作程序、常委会主任会议工作程序等21项工作规范。党建人事工作方面，有常委会党组议事决策规则、机关人事管理等29项工作规范。其他方面有94项工作规范。这些工作制度较好地为省人大常委会在坚持和完善人民代表大会制度中依法履职提供了工作规范化的程序保障。近日，按照新时代党中央对人大工作提出的新要求特别是十九届四中全会精神、上位法修改和废止的情况以及近年来人大工作的实践经验，广东省人大常委会拟对现行有效的各项工作制度逐项研究清理，及时予以制定、修改、补充和废止。

党的十九届四中全会明确了坚持和完善人民代表大会制度的重点方向、主要任务、工作要求和重要举措，地方人大要认真学习贯彻十九届四中全会精神，加强人大工作制度建设和干部队伍建设，依法履行宪法法律赋予的人大职权，切实把人民代表大会的制度优势转化为地方治理效能。

一方面，要进一步完善人大工作体制机制。地方人大已在多年的实践中形成了一套有效管用的工作制度，但需要随着时代的发展不断调整完善。要完善科学立法、民主立法、依法立法的立法工作机制。紧紧围绕十九届四中全会确定的总体目标扎实做好地方立法工作，坚持立改废释并重，加强高质量发展立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法五大重点领域立法，不断提高立法质量和效率，为落实全会精神提供法治保障。完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，健全法规论证、咨询、评估、协调等工作机制，敢于在矛盾焦点问题上“切一刀”，注意从体制机制和工作程序上有效防止部门利益法制化。完善公民有序参与立法的体制机制，继续发挥好立法公开征求意见、基层立法联系点等现有机制的作用，不断探索群众参与立法的好形式、好办法。要健全人大对“一府一委两院”的监督工作机制。要坚持围绕中心、贴近民生、突出重点，把着力点聚焦到改革发展稳定的重大事项和“一府一委两院”工作中的薄弱环节上，增强监督工作针对性和实效性。健全政府向人大常委会报告国有资产管理和政府性债务管理等情况制度，全面实施预算绩效管理制度和改进审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告机制。加大执法检查力度，发挥法律法规刚性约束作用，并综合运用多种监督手段加强监督，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，人民群众的合法权益得到切实保障。要健全代表联络机制。健全常委会组成人员与专门委员会组成人员联系代表、代表联系群众的制度，积极推进人大代表联络站（室）等阵地建设，为代表联系群众、履行职责搭建平台。完善议案建议办理工作机制，加大督办力度，逐步向社会公开办理情况，使代表议案建议办理成为国家机关转变作风、联系群众、改进工作、解决问题的过程。

另一方面，要进一步加强人大干部队伍建设。政治路线确定之后，干部就是决定因素。贯彻落实十九届四中全会精神，要把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。地方人大干部要认真学习贯彻党的十九届四中全会精神，认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，学习宪法法律和人大工作业务，加强思想淬炼，提高政治理论水平，坚定人民代表大会制度自信，增强做好人大工作的责任感、使命感。要强化制度意识，做制度执行的表率，推动人大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作，自觉尊崇人民代表大会制度，严格执行人民代表大会制度，坚决维护人民代表大会制度。要把制度执行力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据，注重严管和厚爱结合、激励和约束并重，激发人大干部新时代新担当新作为的活力和干劲。

（作者系广东省人大常委会办公厅研究室副主任）