新时代提高基层宗教工作法治化水平研究

姚 苹 邵 芸 陈彬彬

（北京市东城区社会主义学院 北京 100010）

党的十八大以来，我国全面推进依法治国，把宗教治理纳入国家治理体系，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系，对宗教工作做出了一系列理论创新和制度创新。全面贯彻新时代党和国家的宗教工作基本方针政策，提高基层宗教工作法治化水平，引导宗教与社会主义社会相适应，是当前和今后一个时期基层宗教工作面临的重要而紧迫的任务。保障宗教信仰自由权是保障宪法所规定的基本人权要求。做好基层宗教工作，使之与时代相适应，与社会发展相适应，不断提高法治化水平，是新时代宗教发展过程中所面临的共同课题。

一、基层宗教工作法治化的现状及其重要意义

在2016 年全国宗教工作会议上，习近平总书记强调指出，宗教问题始终是治国理政必须处理好的重大问题，宗教工作在党和国家工作全局中具有特殊重要性，关系中国特色社会主义事业发展，关系党同人民群众的血肉联系，关系社会和谐、民族团结，关系国家安全和祖国统一。[1]坚持我国宗教的中国化方向，构建积极健康的宗教关系，提高宗教工作法治化水平是十八大以来党和国家在宗教工作方面的根本要求。

（一）坚持基层宗教工作法治化是适应当前宗教工作形势发展变化的迫切需求

当前，国际形势正在发生深刻的变化，作为非传统安全的宗教因素在国际争端、人权斗争等方面的影响愈加突出。宗教冲突和教派仇杀等宗教极端主义和暴力恐怖活动泛滥，对各国的政治安全、经济安全、文化安全、社会安定等都产生了深刻影响。宗教问题越来越成为衡量现代化国家治理成败的重要指标。近年来，境外敌对势力利用宗教对我国进行渗透活动日益加剧，宗教极端主义影响产生严重隐患。

目前，国内的宗教工作形势发生了一些新变化。一是信教人数和信教种类均呈现递增态势。单就宗教种类上看，除天主教、基督教、佛教、伊斯兰教、道教等五大宗教外，东正教、犹太教、摩门教、巴哈伊教等在我国都事实上存在。二是五大宗教本身的一些问题也逐渐凸显，如佛教、道教商业化问题，伊斯兰教如何实现去极端化、去沙化、去阿化的问题，基督教私设聚会点（家庭聚会）的问题，天主教的自选自圣主教、民主办教的问题等。三是宗教信徒的结构、社会地位、收入都发生了变化，高知高收入群体信仰宗教的比例明显提高。四是宗教团体和信徒对宗教信仰自由的意识、维权意识、教产意识都明显增强。另外，一些非法宗教活动屡禁不止。

由于宗教问题的特殊性和敏感性，导致宗教工作面临的形势比以往任何时候都更加复杂和尖锐，更需要妥善处理党和政府与宗教（政教关系）、社会与宗教、国内不同宗教、我国宗教与外国宗教、信教群众与不信教群众、宗教团体和世俗团体等多种关系。依法管理基层宗教事务的重要性，比以往任何时候都更加凸显。以前在计划经济时代，主要是靠政策主导、单一行政模式管理。进入了新时代，社会主要矛盾已经发生了新的变化，亟须向全面法治化管理转变。

(二）坚持基层宗教工作法治化是引导宗教与社会主义社会相适应的重要举措

2016 年全国宗教工作会议首次提出了坚持和发展中国特色社会主义宗教理论。中国特色社会主义宗教理论是中国特色社会主义理论的重要组成部分。积极引导宗教与社会主义社会相适应，一个重要的任务就是支持我国宗教坚持中国化方向。要用社会主义核心价值观来引领和教育宗教界人士和信教群众，弘扬中华民族优良传统，用团结进步、和平宽容等观念引导广大信教群众，支持各宗教在保持基本信仰、核心教义、礼仪制度的同时，深入挖掘教义教规中有利于社会和谐、时代进步、健康文明的内容，对教规教义作出符合当代中国发展进步要求、符合中华优秀传统文化的阐释。为此，全国各地宗教场所开展“四进”活动——国旗、宪法和法律法规、社会主义核心价值观、中华优秀传统文化进宗教活动场所。

（三）坚持基层宗教工作法治化是全面推进依法治国的必然要求

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。宗教工作法治化是我国新时代依法治国方略的有机组成部分，是建设法治国家、法治政府和法治社会的客观要求，是宗教工作适应时代变化和社会发展的必然选择。贯彻落实依法治国的基本方略，包括依法管理宗教事务，运用法治思维、法治方式来处理各方面宗教问题和宗教关系。

当前，我国宗教法律规范体系已经形成，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。截止到2019 年12 月，据不完全统计，已有综合性宗教行政法规2 部，宗教部门规章12 件；涉及宗教内容的法律共56 件，涉及宗教内容的单项行政法规40 件，涉及宗教的单项部门规章88 件。[2]近年来，我国修订的《刑法》《国家安全法》和编撰的《民法典》、制定的《境外非政府组织境内活动管理法》《反恐怖主义法》等法律，都将保护宗教信仰自由作为重要内容纳入其中，为规范和调节宗教关系提供了法律依据。

（四）坚持基层宗教工作法治化是打造共建共治共享社会治理格局的重要基石

宗教存在的前提和基础是满足人的精神信仰需求。在社会治理中，应当辩证和客观地看待宗教的社会作用和功能，发挥宗教的积极作用，避免其消极作用。实行宗教信仰自由政策，出发点和落脚点是要最大限度把广大信教和不信教群众团结起来。宗教工作的本质是群众工作，做好宗教工作关键是要做好信教群众的工作。2018 年4 月，国新办公开发表了《中国保障宗教信仰自由的政策和实践》白皮书，首次披露我国现在信教公民近2 亿，宗教教职人员38 万余人。中国还存在多种民间信仰，与当地传统文化和风俗习惯结合在一起，参与民间信仰活动的群众较多。[3]在新形势下，党和政府既不是过分保护，也不是打压宗教组织和宗教活动，而重点是要引导近2 亿的信教群众遵守国家法律法规，成为社会主义的劳动者、建设者、爱国者。

当然，全国还有近12 亿群众是不信教，包括不信教的9059.4 万中共党员（统计数字是截止到2018 年12 月31 日）。[4]宗教信仰自由权利除了受我国宪法和法律保障，还应当被全体社会认同和接纳。首先，信教和不信教公民应当和睦相处。其次，不信教公民应当尊重信教公民的宗教信仰，不歧视和排斥信教公民，信教公民应当尊重不信教公民的信仰选择。最后，在多数公民不信教的地方，少数信教公民的合法权利得到尊重和保护；在多数公民信教的地方，少数不信教公民的权利同样得到尊重和保护。在社会生活领域，宗教组织、信教群众和其他社会群体在法律框架之内和谐共处，彼此权利都能得到保障，营造共建共治共享的社会治理格局。

二、依法管理基层宗教事务面临的主要障碍

2005 年3 月实施的《宗教事务条例》是我国第一部宗教方面综合性行政法规，标志着我国宗教工作真正开始法治化管理。2017 年6 月国务院又修订了《宗教事务条例》。目前，基层宗教事务有法可依的问题已经基本解决，关键是执法难和守法难的问题比较突出。推动基层宗教工作法治化的重点和难点是保障相关法律法规得到严格实施和普遍遵守，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。[5]

（一）对基层宗教组织的监督体系尚不健全

法律的生命力在于执行，法律法规是否得到有效执行和实施是宗教法治建设的重要环节，宗教法治监督在宗教法治化工作中发挥着重要的作用。《宗教事务条例》第58 条规定，宗教团体、宗教院校、宗教活动场所应当接受其所在地的县级以上人民政府宗教事务部门监督管理，并以适当方式向信教公民公布。宗教事务部门应当与有关部门共享相关管理信息。政府有关部门可以组织对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所进行财务、资产检查和审计。但是，目前我国的宗教法治监督工作还很不健全。第一，对宗教事务行政执法监督不到位。基层宗教事务部门的工作人员在管理宗教事务的过程中，必须受到法律的制约与监督。但在现实中还存在宗教执法主体不健全、执法行为不规范、执法程序有瑕疵的情况。各宗教团体相对封闭，自成一体，所涉及资金、财产和建设等方面不接受外部的财务监管，内部监督又形同虚设，致使一些宗教团体的负责人搞“一言堂”，内部管理混乱，甚至涉及违法犯罪问题，似乎成为“法外之地”。但政府宗教事务部门却难以有效地发现和监督，因为内部人举报和曝光事件后，宗教事务部门才进行调查和事后监管，陷入尴尬和被动境地。例如，近年的少林寺、龙泉寺等事件所暴露出的宗教内部管理混乱，法治监督形同虚设。第二，司法诉讼监督力度不足。司法是法律实施的重要保障，是保证涉宗教领域诉讼公正的最后防线。但因宗教领域的特殊性，在涉及宗教诉讼时常常碰到立案难、审判难、执行难等问题，特别是在涉及民事诉讼和行政诉讼中表现得更加明显。第三，社会监督缺失。因为宗教信息比较敏感，政府宗教事务管理部门信息公开程度不够，宗教团体内部信息的隐蔽化，缺乏让社会公众知情、表达、参与的前提和基础，无法实现社会监督。同时，我国公民参与意识整体淡漠，个体监督的主动性弱，同样也体现在宗教领域。由于信息不对称、不公开、不透明，大多数信教公民对于宗教事务管理的知情权缺乏保障，也无从进行有效的监督。

(二)基层宗教事务部门的执法力量普遍薄弱

第一，宗教事务部门的机构设置不统一。不同地方归口不同，有的在民宗委，有的在政府办，有的在统战部等。机构设置的不统一、不明确，在一定程度上反映出各地对宗教工作的定位不清，影响其职能的发挥。第二，人员编制有限，人数少。基层宗教工作力量比较薄弱，这个问题普遍存在，已经引起中央有关部门的重视。第三，宗教干部的法治素质参差不齐。有关法律知识的学习培训少，培训的不及时甚至是缺失，使得基层单位和干部无法及时了解中央对宗教工作的新要求。甚至部分干部对宗教法规、政策不熟悉、不重视，影响了其对宗教工作的认知度和执行力，导致解决宗教问题的能力低，妥善处理宗教事务的办法少。第四，综合执法难度大。在基层，宗教执法是个综合性的工作，涉及统战、民族、公安、工商、文委、建委、旅游、民政、安监、教育、税务、环保、水务、食监药监、消防、文物、园林、土地、卫生、交通、新闻、出版、广电、网信等部门。目前，多部门联合执法，主要在重大宗教节日或者农历节日人群聚集时，按照重大活动预案和实施方案，多个执法部门到位来保障重大节日安全，预防重大突发事件。但在处理偶发性非法宗教事件时，多部门联合执法的沟通协调成本较高，难于保证执法的常态化和规范化。

（三）非法宗教活动隐蔽性强，监管难度大

改革开放以来，我国的宗教政策营造了较为民主、宽松的宗教环境，使得宗教团体迅速发展。其中一些打着宗教旗号的非法宗教活动，甚至是邪教组织也趁势发展起来，严重影响了我国宗教事业的健康发展，影响了我国社会和谐与民众安全。《宗教事务条例》第六章有9 条对宗教活动进行了规范。但是，非法宗教活动形式多样，隐蔽性强，区分界定存在一定难度。

宗教市场存在着红市、黑市和灰市。红市包括所有官方正式许可的宗教组织、信徒和宗教活动；黑市包括所有官方正式禁止的宗教组织等；灰市包括所有法律地位模糊不清的宗教性和精神性的组织、信奉者以及活动。在灰市中，有合法存在的宗教团体的非法实践，以及显现为文化而非宗教的、实质上却是宗教和精神性的实践。[6]26因非法宗教活动的隐蔽性、临时性、内部管理严格等特点，不易被宗教事务部门发现。而且，即使被宗教事务部门发现，按照法律的规定对非法宗教活动界定难、处置难，实践中最难区分的是宗教活动与民族风俗习惯的界限。对于在公安部门有案底的非法宗教组织，比较容易认定和查处。有的非法传教组织为了逃避法律法规的监管，以文化咨询公司的名义注册，但是实际从事非法宗教活动。宗教事务部门即使发现，也很难对其直接进行行政处罚。另外，宗教法律法规目前仍存在空白，特别是对非法宗教活动场所的调查取证、处罚取缔上，缺乏强制性的措施。

假冒宗教教职人员的情形，主要表现为：一是未取得或者已丧失宗教教职人员资格的；二是自封或者由境外认定为宗教教职人员，在我国开展宗教活动；三是受商业利益驱使，假冒宗教教职人员进行招摇撞骗。尤其是佛道教中的假僧假道乱做佛事道场现象大量存在。一些未经依法登记的宗教活动场所，未经认证备案的僧侣，违规从事宗教活动，收取宗教性捐献，甚至骗取钱财，扰乱了正常的宗教活动秩序，损害了宗教界的权益与形象。

（四）新兴的“互联网宗教”出现监管盲区

在90 年代后期，随着互联网的兴起，大量的网络宗教开始出现。互联网成为宗教组织与信徒、信徒与信徒之间沟通交流的重要平台。宗教在传播方式上呈现出从人际传播、纸质媒体传播、广播电视传播向互联网传播的转变，这也是宗教适应能力的体现。2001 年，我国的天主教和基督教的网页网站有7100个[7]，涵盖网上传教、网上售卖非法宣传品等。到了2015 年网页网站增长为2740 万个[8]，在短时间内其增长的比例和幅度呈几何倍数增长，非常迅猛。

“互联网宗教”利用互联网的开放性、广泛性、参与成本低等特征，作为高效低廉的传播方式，有力地促进了宗教的发展。在互联网时代，在虚拟空间中，人人都是传教士，人人都可以发布宗教文化、宗教活动等相关信息，每个人都是传道者，每个人也都是受道者。但是，互联网技术是一把双刃剑，利用宗教名义实施网络诈骗犯罪成本低，邪教组织等非法组织利用虚拟网络进行传播和扩散，境外宗教极端势力利用互联网进行渗透和煽动，使得我国在网络立法、监管力度、技术创新等方面面临着新的挑战。

（五）宗教活动场所管理尚缺乏“法人治理结构”

过去受立法水平和社会认知的制约，《民法通则》《物权法》等民事法律，包括2005 年制定的《宗教事务条例》，都没有赋予宗教活动场所法人资格，导致宗教团体和宗教活动场所之间，权利和义务的界限不明确，对捐赠财产、教产等产生矛盾和纠纷。2017 年《民法总则》设置了“团体＋场所”双重法人制，为宗教组织厘清各自的权利义务和财产保护提供了明确有效的法律规范基础。[2]

《宗教事务条例》第23 条规定，宗教活动场所符合法人条件的，经所在地宗教团体同意，并报县级人民政府宗教事务部门审查同意后，可以到民政部门办理法人登记。《宗教事务条例》明确赋予宗教活动场所法人民事主体资格，是宗教主体财产（包括宗教不动产，如寺观教堂；宗教动产，如佛像、捐赠以及知识产权等）的拥有者，并且独立核算、自主管理，同宗教团体“两权分离、各行其是”，有助于消除内部纷争。[2]因为“法人治理结构”的理念比较超前，许多地方宗教活动场所的管理者并没有与时俱进，按照新型的“法人治理结构”来进行管理，管理的思想和观念仍然滞后、过时，管理方式随意性大。有些宗教活动场所没有单位银行账户，社会捐赠流入私人腰包或者“小金库”，造成财务的混乱和腐败。

三、以法治思维和法治方式管理基层宗教事务

宗教信仰自由包括“精神信仰自由”和“实践信仰自由”。宗教信仰并不是简单的信仰层面和思想层面的问题，还涉及社会生活的各个方面、各个领域。宗教工作的重点和难点在基层，基础不牢，地动山摇。本文研究的基层宗教事务特指县乡两级层面与宗教有关的各项社会公共事务。县级设立有专门机构，如民宗委、宗教局、宗教办等管理宗教事务；乡级设立有宗教专员管理宗教事务。基层政府守土有责，对宗教事务负有属地责任，以法治思维和法治方式管理基层宗教事务，主要包括以下几个方面。

（一）以大统战思维创新和完善基层宗教工作机制

进一步明确主体责任，建立健全基层宗教工作机制。宗教工作本质上是群众工作，宗教团体是党和政府团结、联系宗教界人士和广大信教群众的桥梁和纽带。宗教团体既要把宗教工作的基本方针、政策和具体要求在宗教界、宗教活动场所、信教群众中得以贯彻；另一方面，也应该及时地把信教群众的意见和建议反映给党和政府有关管理部门。宗教管理部门要高度重视发挥基层宗教组织的桥梁和纽带作用，加强对基层宗教组织的指导建设，每年例行开展对各宗教团体的督查，践行目标责任管理，对宗教团体进行教育培训，指导帮助其提高自我管理能力和水平，更好地发挥桥梁和纽带作用。

党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，确定中央统战部统一管理宗教工作。为加强党对宗教工作的集中统一领导，全面贯彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，统筹统战和宗教等资源力量，积极引导宗教与社会主义社会相适应，将国家宗教事务局并入中央统战部。中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子。从体制机制上保证加强党对宗教工作的集中统一领导。[9]截止到2019 年3 月，从国家级、省级、市级、县级、乡级五级从上至下的机构改革都要实施到位。将宗教事务并入统战部门，有助于构建大统战工作格局，由党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责，容易形成工作合力。

（二）提高宗教事务部门执法的能力和水平

作为职能部门，要把握好宗教管理的度，贯彻“导”的方针，做到“导”之有效。既不能过度行政干预，这样反而会助推非法宗教活动增多；但也不能放任不管，任非法宗教活动野蛮生长。同时要建立绩效考核制度和终身责任追究制度，切实解决宗教管理工作的“无人管、不想管、不会管、不敢管”的被动性，强化宗教领域的综合执法力度。同时，应当配备了解和熟悉宗教工作、懂得宗教工作规律的人来管理宗教事务。既不是防范的态度，也不是不敢管、推诿的态度。

《宗教事务条例》规定了四种形式的行政处罚权：第一种是针对情节较轻的，由宗教事务部门责令改正。第二种是情节较重的，由登记管理机关（民政部门）或者批准设立机关（宗教事务部门）责令该宗教团体、宗教院校、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。第三种是由登记管理机关（民政部门）或者批准设立机关（宗教事务部门）责令停止日常活动，改组管理组织，限期整改。第四种是吊销登记证书或者设立许可，没收违法所得或者非法财物。实践中，很多基层宗教事务部门是“零处罚”，符合行政处罚的法定情形，宗教事务部门怕伤害感情不予以处罚。行政处罚本身不是目的，只是一种管理的手段。《宗教事务条例》第58 条规定，县级以上人民政府宗教事务部门有权监督管理宗教组织的财务状况、收支情况和接受、使用捐赠情况。有的基层宗教事务部门在监督管理宗教团体、宗教院校、宗教活动场所的财务状况和收支情况时，通过“政府购买服务”的形式，聘请第三方进行审计，由第三方做出专业的审计报告，这种监管方式比较独立和公正，能排除人为因素的影响。另外，对于财务状况、收支情况和接受、使用捐赠情况是否以适当的方式向信教公民公布，公开接受社会监督，宗教事务部门应当实行“清单式”管理，进一步细化和明确，在具体实操中易于执行。

信教群众在基层，宗教工作重心同样也在基层。实践中有比较好的做法，比如，北京市为推动宗教管理部门重心下移，确保基层宗教事务部门具有执法主体资格和能力，对基层宗教工作实现“横到边、竖到底”网格化管理，规范到每个宗教活动点都被网络全覆盖，建立和完善宗教工作“区、街、社区”三级网络两级责任制，建立“街乡吹哨、部门报到”联合执法长效机制，充分发挥“网格化服务管理”优势，有效解决宗教领域和宗教活动中存在的问题。

（三）依法加强宗教团体自身建设和严格规范管理宗教教职人员

宗教团体作为典型的社会团体法人，是本宗教信教公民自愿组成的协会组织，代表宗教活动场所、宗教教职人员和信教群众的合法权益，负有协助各级政府贯彻落实法律、法规、规章和政策，指导宗教教务，阐释宗教教义教规，开展宗教思想建设，认定管理宗教教职人员等多项职责。

一方面，强化宗教团体自身建设和宗教团体人员的思想建设。加强对宗教团体管理人员、宗教活动场所法定代表人和教职人员的思想交流，及时掌握各场所管理人和教职人员的思想状况和工作情况，以便及时进行调整。指导宗教团体负责人和教职人员要严格按照有关法律法规来规范宗教活动。其中，重点加强宗教团体负责人和教职人员的教育培训，培养其法治思维，提高其尊法学法守法意识。比如，设立宗教教职人员教育培训专项资金，每年通过和地方社会主义学院联合办班、委托办班、专门办班等形式，每年定期集中开展法律法规等方面的教育培训，提升其法治观念，增强爱国爱教意识。

另一方面，依法规范管理备案的宗教教职人员。《宗教事务条例》规定对宗教教职人员采取认定备案制，对宗教活动场所的主要教职采取任职备案制和离职备案制，由宗教团体发放相关证书。基层宗教事务部门应指导宗教团体严格按照相关规定做好教职人员身份认定、考核、备案、登记等工作，加强对外来教职人员资质审查，及时向宗教部门备案，切实把宗教教职人员纳入规范化管理的轨道。例如，由中国佛协开发的藏传佛教查询系统在中国佛教协会网站、国家宗教事务局网站和中国西藏网同步上线，输入姓名、法号、活佛证号、寺庙号，就能查询到是否是有认证的活佛，可以有效甄别真假活佛，使得屡禁不止的假活佛得到有效遏制，取得了较好的社会效果。但是，现在国家宗教局等官网上仅设有宗教基础信息查询，包括藏传佛教活佛查询，尚不能覆盖佛教、道教等宗教教职人员的资格查询。对全国所有的宗教教职人员应该实行全国联网和动态管理，通过现代化高科技手段来提高管理的水平。比如，在宗教团体发放的资格证书上附有能够验证真伪的二维码等标识，防止出现假冒情形。对于正式教职人员，应该有充分的社会保障、生活保障，符合条件的全部纳入低保。目前，北京和上海两地所有教职人员的社保和医保都社会化，纳入社会保障体系。

（四）依法遏制宗教商业化倾向，严禁非法宗教活动

《宗教事务条例》第3 条明确规定了规范宗教事务的原则是坚持保护合法，制止非法。在社会实践中，难于界定非法宗教活动主要原因是很难鉴别和认定假借宗教名义开展的违法犯罪活动。另外，宗教活动乡土化，有时和民族风俗习惯融合在一起。在我国，宗教信仰自由，但是宗教传播是不自由的。《宗教事务条例》第40 条规定，宗教传播一般只能在宗教活动场所内举行，只能由宗教活动场所、宗教团体或者宗教院校组织，只能由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。

在理论上，宗教是成体系的信仰和行为，包括所谓的我们生存的现实世界之外的神和其他超自然力量。宗教信仰通过仪式来表现，并以此来引导信徒的生活。[10]在社会实践中，应当正确和准确区分“合法”宗教活动与“非法”“违法”宗教活动的界限。非法宗教活动，包括活动方式非法、传播方式非法、活动场所非法、活动主持者非法等，用负面清单式很难完全列举所有情形。而且，哪些宗教活动是合法的，哪些宗教活动是非法的、违法的，政府和宗教界有着不同的认定标准和统计口径。事实上，宗教领域存在着大量的灰色空间，除了2014 年由中央办公厅、国务院办公厅和公安部明确认定为14 个邪教组织以外，事实上还存在着大量民间宗教，比如儒教，还有民间信仰，如妈祖教等。对于宗教事务部门明确界定为非法宗教组织和非法宗教活动，应当按照《刑法》等法律的规定予以严格制裁。

另外，依法有效治理宗教商业化问题。基层宗教工作法治化的一个突出问题是治理佛教、道教商业化问题。佛教、道教商业化，扰乱了正常的宗教秩序，损害了佛教、道教的正常发展，败坏了社会风气。依据相关法律法规的规定治理宗教商业化问题是正确有效的方式，也是正常的宗教活动开展的根本保障。宗教商业化在宪法上违背了宗教信仰自由原则，在民法上违背了公序良俗原则，也违背了《民法典》的相关规定。2017 年，国家宗教事务局等12 部门联合出台的《关于进一步治理佛教道教商业化问题的若干意见》亦明确：禁止将佛教道教活动场所作为企业资产打包上市或进行资本运作。《宗教事务条例》第53 条新增规定：禁止投资、承包经营宗教活动场所或者大型露天宗教造像，禁止以宗教名义进行商业宣传。2017 年“普陀山被上市”事件，经中国证监会要求撤回IPO 申请。其实，四大佛教名山，其中已经有峨眉山（峨眉山A）、九华山（九华旅游）两家佛教名山相关的公司上市了。应当以治理“普陀山被上市”事件为契机，彻底治理佛教、道教商业化问题，促进宗教活动正常开展，纯洁社会风尚。

（五）按照“捐赠法人”的现代法人治理结构管理宗教活动场所

《民法典》第92 条第2 款规定，依法设立的宗教活动场所，具备法人条件的，可以申请法人登记，取得捐助法人资格。法律、行政法规对宗教活动场所有规定的，依照其规定。这条规定是宗教活动场所法人资格的“上位法”法律依据。宗教场所法人属于典型的非营利法人中的捐赠法人。按照《宗教事务条例》第23 条规定，宗教活动场所符合法人条件的，经所在地宗教团体同意，并报县级人民政府宗教事务部门审查同意后，可以到民政部门办理法人登记。经过法人登记程序之后，宗教活动场所就具备民事法律主体的资格，依法独立享有民事权利和承担民事义务，独立承担民事责任。立法上并没有要求所有的宗教活动场所都应当或必须进行法人登记，首先是符合法人的条件，其次是自愿。宗教活动场所是否进行法人登记，选择权在于宗教活动场所本身。

从立法层面上讲，赋予宗教活动场所法人资格，是个新鲜事物，在实践中有利于推进宗教场所现代化、规范化管理，也有利于政府宗教事务部门对其进行监管。按照《民法典》第93 条规定，设立捐助法人应当依法制定法人章程。捐助法人应当设理事会、民主管理组织等决策机构，并设执行机构。理事长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人。捐助法人应当设监事会等监督机构。这意味着在宗教活动场所法人内部应当设立三机构——决策机构、执行机构和监督机构。

按照《宗教事务条例》第58 条的规定，宗教活动场所的管理应当依法执行国家统一的财务、资产、会计和税收制度。从法律意义上说，具备法人资格的宗教活动场所理应和其他非营利法人一样，能够开设单位银行结算账户，以法人名义开展公益慈善活动，依法办理纳税申报，按照国家有关规定享受税收优惠。比如，宗教活动场所作为独立的捐助法人之后，可以给捐助人开具能抵税的发票，方便管理，避免了“小金库”。当然，也允许按照法人退出机制来注销或者终止。如果违反国家有关财务、会计、资产、税收管理规定，也要依法承担法律责任。按照《民法典》第95 条规定：为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。按照《民法典》的立法精神，宗教活动场所法人终止时，其剩余财产应当用于与其宗旨相符的事业，而不能向管理人、出资人、捐助人分配。《宗教事务条例》第60条也有相衔接的终止和清算规定，主要目的是为了避免宗教活动场所出资人、实际控制人的商业化倾向。

（六）加大对信教群众的普法宣传

许多基层信教群众经常世俗化地理解和信仰宗教，功利性色彩浓厚，有盲从心理，很难正确区分封建迷信和正常的宗教活动。有的被打着宗教旗号的冒用宗教名义的非法传教人士所欺诈，骗取供奉；有的不能明辨是非，容易被裹挟参加非法宗教活动。应当广泛开展社会性、群众性宗教法治宣传教育活动。

2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》。各级宗教事务部门是宗教政策法规的普法责任主体，应当加大普法宣传的实效性。在宗教场所内要有普法宣传栏，在宗教场所之外，要充分利用纸质媒体、电子网络媒体等载体，基层党校和社会主义学院等宣传主阵地，做好党的宗教理论政策和宗教法律法规的宣传普及，教育引导基层信教群众正确认识和理解国法与教规的关系，国法高于教规，培养法律至上理念，让法治观念进信教群众的头脑。通过普法，提高公职人员对宗教的认识，真正把思想认识统一到党对宗教的基本观点和基本政策上来，使干部特别是各级领导干部从讲政治的高度认真对待和处理宗教方面的问题，深刻认识宗教工作的重要性，带头分析研判宗教领域的矛盾和问题。

（七）严格规范“互联网宗教”，实现线上线下监管全覆盖

按照《宗教事务条例》第47 条规定，从事互联网宗教信息服务，应当经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，还应当按国家互联网信息服务管理有关规定到公安机关内设的网管部门办理许可证等手续。但是，该规定还是比较空泛，缺乏实操性。针对互联网传教的监管空白，2018 年9 月10日，国家宗教事务局等五部门首次发布了《互联网宗教信息服务管理办法（征求意见稿）》包括不得在互联网上直播或者录播宗教活动等；讲经讲道实行实名制管理，其他任何组织或者个人不得在互联网上讲经讲道；任何个人不得以宗教名义进行网络募捐等，向社会公众征求意见。这意味着，我国将要正式制定和出台利用互联网进行宗教信息服务的相关具体规定。旨在规范互联网宗教信息服务活动，维护宗教和睦与社会和谐。除了严格规范“互联网宗教”，实现线上线下监管全覆盖以外，还应当加强对互联网舆情的管理，重点关注有网络号召力的宗教人士的微博、微信等。