坚持生态保护优先 推进林场改革发展——基于青海省国有林场改革评估调研

●穆雪红

一、改革基本情况

青海省有国有林场110个（其中2015年以来新成立8个林场），全部为公益性事业单位，林地面积8163万亩，职工3368人，基本覆盖全省各地林区、水土流失区和风沙前沿区，承担着保护和培育森林资源的重大职责。2015年以来，根据中共中央国务院国有林场改革要求，全省及时部署改革工作，完善配套政策，改革工作进展顺利。

（一）地方政府负责机制建立情况

根据国有林场改革要求，省政府及时成立了省长任组长、主管副省长任常务副组长的青海省国有林场和国有林区改革领导小组。各市（州）、县（区）相应成立了国有林场和国有林区改革领导小组，负责推进当地国有林场改革工作。在省级和各县国有林场改革实施方案中，明确将林区经济社会发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划，把林场森林覆盖率和森林蓄积量指标纳入改革目标。

（二）改革方案组织实施总体情况

根据中共中央、国务院印发的《国有林场改革方案》和《国有林区改革指导意见》（中发〔2015〕6号）以及全国国有林场林区改革工作电视电话会议精神，编制完成了《青海省国有林场改革实施方案》，经省政府第53次常务会审议通过后上报全国国有林场和国有林区改革工作小组同意。2016年2月27日省委办公厅、省政府办公厅联合印发各地组织实施。5月31日，省政府召开全省国有林场改革推进电话电话会议，安排部署改革任务，进一步推进改革工作。省林业厅印发了《国有林场改革实施方案编制提纲》（青林造〔2016〕514号）。6月底会同领导小组各成员单位组成督导组，对各市、州政府国有林场改革进行专项督查。9月底召开全省国有林场改革推进现场会，年底全面完成了8个市（州）所属各县国有林场改革实施方案批复。2017年以来，督促指导各地开展印发县级改革方案、落实改革具体任务等工作。1月根据《国家发展改革委办公厅国家林业局办公室关于开展国有林场林区改革中期自评估的函》（发改办经体〔2016〕2055号）要求，组织完成全省国有林场改革中期自评估工作，并由省政府办公厅报送《青海省国有林场改革中期自评估报告》。2月印发《青海省国有林场改革评估验收方案》（青林造〔2017〕98号），明确改革验收内容、指标及评分标准，确保按期完成改革任务。4月开展国有林区林场道路建设发展相关情况调查，并分别报送交通部和国家林业局。5至9月重点督促督办各地全面完成改革任务并开展自查验收工作。10月起对各地开展省级评估验收。截至目前已完成西宁、海东、海西、海南、黄南、海北6个市州国有林场省级验收工作，现正在按整改要求进行整改，计划12月中旬全面完成省级验收。

（三）创新国有林场管理体制情况

根据改革要求，全省国有林场已全部界定为生态公益性林场，纳入全额拨款事业单位管理。林场职工工资、社会保险等事业费纳入同级政府财政预算，林场财务严格按照“收支两条线”管理。场办社会职能已全部剥离，无林场内部设立学校、医院等。核定无编制林场编制和提高国有林场管理层级问题在各地事业单位改革方案中已明确，待事业单位改革方案批复后落实。省财政厅和省林业厅根据《财政部国家林业局关于印发<国有林场（苗圃）财务制度>的通知》（财农〔2017〕72号）精神，制定了《青海省国有林场（苗圃）财务制度》初稿，进一步细化国有林场财务制度，正在征求意见，年内争取印发执行。

（四）创新森林资源管护机制情况

编制了《青海省国有林场发展规划（2016-2025年）》，以坚持生态优先、全面保护、因地制宜、分区施策、科技创新、持续发展的原则，对全省国有林场森林培育、森林保护、多种经营、基础设施、民生工程建设等内容进行科学规划。国有林场公益林日常管护，以“因养林而养人”为方向，逐步引入市场机制，在聘用护林员的基础上，通过合同、委托等方式，面向以林区社会合作组织和家庭为主的社会力量购买服务，帮助贫困家庭增加收入。各地依托国有林场资源，对森林旅游、野生动植物繁育利用、中藏药材种植等可以市场化的经营活动，由林场联合社会资本、林区群众成立专业合作组织或股份制公司依法经营；对苗木培育、森林抚育、营造林等暂时不能分开的生产经营活动，通过市场化经营或国有林场自主经营。

（五）国有林场森林资源保护情况

在2014年制定印发《青海省国有林场绩效考评办法（试行）》的基础上，不断创新考核评价机制，制定印发《青海省林地管护单位综合绩效考核办法（试行）》，对国有林场林地管理、营造林、育苗、林业科技、林业产业、基础建设、资金和档案管理进行年度考评，将考评结果作为综合考核评价地方政府和有关部门主要领导政绩的重要依据。各林场根据自身实际，逐步建立了岗位目标考核责任制，并计划将考核结果逐步与职工绩效工资挂钩，逐步形成有效的激励机制。

（六）职工安置和改善生产生活条件情况

青海省国有林场职工全部为事业单位编制，改革中无富余分流职工。2015至2016年中央财政共下拨青海省国有林场改革补助资金1.58亿元，全部用于国有林场森林经营和自我发展能力建设，目前项目已基本建设完成。国有林场（区）道路已纳入全省农村公路网建设规划，国有林场饮水工程纳入全省农村饮水安全规划，林场办公生活用房将继续依托贫困林场建设等林业建设项目，进一步完善提高。

二、主要做法

（一）凝聚合力，提供坚强保障

2015年省政府及时成立了主要领导任组长、主管领导任常务副组长，相关单位负责人为成员的国有林场和国有林区改革领导小组，明确部门分工，形成强大合力，多部门联动合力推动改革工作。各市（州）、县（区）随后也成立了改革领导小组，负责推进各地国有林场改革工作。在省级和各县国有林场改革实施方案中，明确将林区经济社会发展纳入当地国民经济和社会发展总体规划，并将林场森林覆盖率和森林蓄积量指标纳入改革目标，确保森林资源得到有效保护。

（二）摸清实情，明晰改革重点

中央改革方案印发后，青海省林业厅多次对全省国有林场开展调研，了解国有林场机构、人员、财务管理、人员管理、职能界定、资源管理等情况，全面掌握了国有林场发展现状和存在的问题，明确具体改革方向和内容。并以此为基础，编制完成《青海省国有林场改革实施方案》。同时编制完成了《青海省国有林场发展规划（2016-2025年）》，对全省国有林场森林培育、森林保护、多种经营、基础设施及民生工程建设等内容进行科学规划，指导林场发展。

（三）完善机制，激发林场活力

青海省林业厅与财政厅联合制定印发了《青海省林地管护单位综合绩效考核办法（试行）》，对国有林场林地管理、营造林、育苗、林业科技、林业产业、基础建设、资金和档案管理等业务，全部进行量化考评。通过2016年和2017年两年考评排名，各林场开始根据自身实际，全面建立岗位目标考核责任制，考核结果与职工绩效工资挂钩，逐步形成有效的激励机制。林场财务按照财政部和国家林业局印发的《国有林场（苗圃）财务制度》，结合调研情况，出台了符合全省实际的国有林场财务管理制度。

（四）加大投入，夯实发展基础

2015至2016年中央财政共下拨青海省国有林场改革补助资金1.58亿元，用于改善林场生产生活及旅游基础设施条件。2015至2017年国家下达国有贫困林场扶贫资金4548万元用于国有林场基础设施建设；2018年3556万元扶贫资金也下达各地。通过林业建设项目投资，林场办公生活用房等基础设施进一步完善。国有林场（区）道路已纳入全省农村公路网建设规划，国有林场饮水工程纳入全省农村饮水安全规划。

（五）守正出新，强化资源保护

国有林场公益林日常管护，以“因养林而养人”为方向，逐步引入了市场机制。现聘用护林员2.7万人（2017年新增0.4万人），其中建档立卡贫困户1.1万人。正在推进通过合同、委托等方式，面向以林区社会合作组织和家庭为主的社会力量购买服务，帮助贫困家庭增加收入。以坚持生态优先、全面保护、因地制宜、分区施策、科技创新和持续发展为原则，全面加强国有林场森林培育和资源保护工作。改革过程中各地根据近几年造林情况，新成立以国有为主，集体、个人参与的新造林林场8个。印发《青海省林业厅关于编制森林经营规划（方案）的通知》，推进森林经营方案编制。

（六）挖掘潜力，发展林区经济

各地依托国有林场资源，开展林下种养殖基地、食用菌种植基地、中藏药种植基地、森林旅游和休闲基地建设等多种形式的生产经营活动。新成立5个省级森林公园，全省森林公园达到23个。选择森林旅游资源丰富、旅游设施相对完善的5个森林公园作为全省首批森林旅游休闲基地，由省林业厅和省旅游局联合授牌并运行，积极推进投资主体的多元化，加强基础设施建设，旅游接待设施不断完善，带动了当地经济社会发展。

（七）落实政策，提高职工待遇

根据《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》，对国有林场岗位设置进行了优化，各项指标均优于事业单位平均水平。根据省人社厅《关于进一步规范完善乡镇工作岗位补助制度的通知》，将驻地在乡镇的国有林场职工纳入乡镇补贴范围，进一步提高了林场职工待遇，有效改善了林场进人难、留人更难的问题。林场职工社会养老保险和医疗保险全部由财政部门按照全额拨款事业单位相关制度缴纳。

三、改革成效

根据省委办公厅、省政府办公厅印发的《青海省国有林场改革实施方案》，提出5项改革重点、4项支持政策、4项保障措施，青海省林业和草原局（原青海省林业厅）及时推进改革工作，完善配套政策，国有林场改革成效显著。一是坚持了生态公益改革方向，全省国有林场全部定性为公益性事业单位。二是全面保障和改善了民生，林场职工社会养老保险和医疗保险全部由财政部门按照全额拨款事业单位相关制度缴纳。三是创新了发展机制，初步建立了购买社会服务为主的国有林场公益林日常管护机制和内部绩效考核机制。四是完善了支持政策，国有林场岗位设置、职工乡镇补贴全面落实，道路、饮水等基础设施建设全部纳入了相关规划。

四、存在困难和问题

青海省国有林场改革在国家发展改革委、国家林草局的大力支持下顺利推进，在强基固本、激发活力、改善民生、强化保障等方面取得了显著成效，但工作中仍存在一些困难和问题。主要是：国有林场管护站点大多地处偏远地区，交通不便，建设成本高，各管护站点道路、饮水、供电、通讯等基础设施建设滞后，需要在今后的工作中进一步加强。