加强农地“三权分置”改革风险防范机制建设

●肖万春

2020年中央一号文件明确指出，“破解乡村发展用地难题，坚守耕地和永久基本农田保护红线”。这为我国农地“三权分置”改革风险防范指明了方向、提供了根本遵循。针对我国农地“三权分置”改革风险防范机制建设滞后问题，必须加快构建农地“三权分置”改革风险防范制度体系。

一、农地“三权分置”改革风险防范机制建设滞后

农地“三权分置”改革风险之所以日趋凸显，是与没有建立长效的风险防范机制和相应的保障制度紧密相关的。

1.无具体的可操作的风险防范法律条款。原有的法律规定都是基于农地“两权分离”而出台，例如：《农村土地承包法》《物权法》《担保法》等有关农村土地承包经营制度的规定是建立在“两权分离”基础上。“三权分置”后会出现新的不可预测的风险，对于产权的权能配置、权利义务有新要求。这意味着需要对《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》进行大的修改。当前之所以不具备风险预防和化解机制的原因主要是理论储备不足，还不能完全厘清三权的权属职能，更不能在权能配置和法律制度安排上精准防范流转风险和“扬利去弊”。

2.改革风险分担机制不健全。农地“三权分置”改革涉及到政府、企业、中介组织、农户等多方利益的博弈，不可避免存在效率损失的风险，只有建立科学有效的风险分担机制，才能确保改革的顺利推进。当前，农地“三权分置”改革风险分担机制还没有建立起来，造成风险承担者主要集中在农户，这与改革的目的相悖。就以农地经营权抵押贷款为例，很少有商业银行主动参与介入的原因就是风险大②。这是因为存在处置抵押物的法律法规不完善、缺乏统一的农村资产流转和处置机构、“三权”抵押价值评估不精准等问题，导致无法实现有效地预防分担风险，银行无法独立化解资产风险保证资金安全③。

3.风险防范保障不到位。一是缺乏统一协调的改革风险预防组织机构。农地“三权分置”改革是一个系统工程，涉及的主体权益保障、环境控制、信息交流、监督评审等多方面的风险防范问题。但由于农地“三权分置”改革推行时间不长，相当部分地方政府对改革风险认识不到位，还没有成立相关的综合性农地“三权分置”改革风险应急预防处理机构，更没有建立全国统一协调的农地“三权分置”改革风险预防组织机构，地方政府的农地“三权分置”改革风险预防能力较弱。

二是缺乏严格科学的风险防范制度。建立协同高效的制度体系，是风险防范的根本保障。农地“三权分置”改革风险防范制度体系建设，涉及到农地改革风险评估制度、风险防范绩效考评制度、城乡一体化户籍就业和社会保障制度、城乡文化卫生和教育统筹发展制度、风险防范法律制度、城乡房地产高质量统筹发展制度等系列制度建设④。现有的这些制度还不完善，主要是碎片化，没有形成统一的农地“三权分置”改革风险防范制度体系。因此，建立完善改革风险防范制度体系更显重要。农地“三权分置”改革风险防范制度体系建设，不能从短期、静态出发，应该从战略性、动态性、城乡一体性入手，形成市场化主导下充分发挥政府有效调控作用的风险防范制度体系。

二、加快构建农地“三权分置”改革风险防范制度体系

针对农地“三权分置”改革中风险防范机制建设滞后问题，必须立足乡村振兴战略要求，以富裕农民为目的，健全农地“三权分置”改革风险防范制度体系。

1.建立确保农地所有权集体权益不受侵害的长效制度。一是强化村集体组织担当起维护好农地所有权的履责职能。将村集体组织的成员具体明确化，在空心化严重的农区要建立有效的准入与退出机制，加强村级基层党组织的监督职能的正常履行，对经营大户“空手套白狼”行为、违规套用国家农业经营补贴行为进行有效制止，防止村集体利益与农民权益受到损害；充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，广泛宣传国家对农民利益保护的政策，切实改变农地流转中存在的农村集体无法对抗资本侵蚀农地产权主体权益的现状；赋予农民对集体土地资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能的知情权，确保村集体所有人都能积极参与集体事务，以弥补当前农地产权流转的法律仍然不完善所产生的缺陷。二是挖掘利用好农村集体土地所有制的优势。加强基层党组织带头人队伍建设，将品行好、实干能力强的干部充实到农村基层党组织与村干部的队伍中去；充分发挥基层党组织凝心聚力作用，通过农地流转壮大集体经济，带动农民致富；发挥村集体经济组织的统筹作用，统筹处理好家庭经营的“分”与集体经济组织的“统”的关系，以集体经济组织动员农民参与取得利益最大公约数为目标，处理好农地的规模化经营质量与效率，健全农地所有权、承包权、经营权的主体权益分配制度体系，有效防范农地“三权分置”改革中的风险。

2.健全农地流转风险防范的制度机制体系。一是加强政府对市场主体的规制建设。在农地“三权分置”改革中，要充分发挥市场在农地资源配置中的决定性作用，在不改变农地用途前提下，可以考虑取消现行《农村土地承包法》中关于受让方为“其他从事农业生产经营的农户”的限制性规定。同时，要进一步加强政府对市场主体的规制管理，从源头上进行风险控制，对经营主体的准入资格进行审核。加快财政支农普惠性补贴制度改革，改条为块下拨资金，将涉农建设项目的决定权、资金分配权下放给县（市）级人民政府，“以县为主”进行涉农资金整合。为了防范流转后改变农地用途引发“非粮化”的风险，探索引入新增补贴试点，以农机具购置补贴为重点，增加农业生产者补贴试点，进行农产品目标价和农业保险试点，并试点营销贷款，引导合理的农地流转价格，从而降低粮食生产成本，让农地经营权受让主体在粮食规模化生产中多获利。

二是加强农地流转风险防范制度建设规范化。第一，确保耕地保护制度严格规范化落地。加强对流转后的农地用途跟踪管理，强化农地变更调查和监管，对于流转中擅自改变农地用途、严重破坏或污染农地等经营行为的，视其情节轻重给予相应处罚，确保耕地数量不减少和耕地质量不下降；严格落实耕地占补平衡制度，实行补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，使各建设单位更好地履行补充耕地的法定义务；由政府出资购买部分农田的永久开发权，通过政府资金的支持来健全和完善基本农田保护制度；设立耕地保护基金，根据农地类别对农民和农业新型经营主体进行耕地保护补贴。第二，将农地流转程序标准化。加强地籍标准化管理，通过严格的登记申请、准确的地籍调查、审核登记造册、为每个家庭农户颁发土地证书等一系列应有程序，为农地标准化流转提供前提；建立健全农地产权交易市场，通过农地产权的明晰、细化使农民的集体经济组织成员权利权能更加完善，凸显农地资本功能，实现农地资源的优化配置；成立有级别差异的农地流转市场，所有农地流转市场必须设立农地流转前的业主资格审核制度，要求转入方预付租金和出示保证金，设立交易信息与价格透明度高的运作平台，减少行政命令的指导性干预，让农户有更多主导权。第三，建立多方参与监督的履约分担风险防范机制。成立农协组织共建风险防范基金，用以保障单个农民的合法经营权益；培育本地种田大户成为新型经营主体，化解资本非本地化风险；成立村级农资集中产、销中心，对农业生产各个环节采用标准化管理，所产生的效益由村委会统一核算，按入股面积或出资比例量化到每个成员账户。

三是加强农地流转风险防范长效机制建设。第一，健全农地流转风险防范服务机制。主要是搞好政策服务平台、技术服务平台和金融服务平台建设。关于政策服务平台建设，就是要求建立统一的公开透明的网上政策服务平台，提供一站式服务。关于技术服务平台，就是要求构建新型职业农民教育培训体系，由专家学者、农技农机推广人员对有志于农业的大学毕业生、返乡农民工、农机农技能手进行生产经营型、专业技能型、社会服务型“三类协同”培训，并对职业农民和农业职业经理人进行认定，为提高农地流转效益提供坚强技术保障。关于金融服务平台，就是要求以县域为单位，由财政拨款建立风险补偿基金，为规模化农业生产提供强大资金支持。第二，加强农地流转风险防范监管机制建设。由县级农业主管部门设立农地经营权流转监督机构，对经营权流转各个环节进行监督和检查，避免操之过急、盲目“铺摊子”。对于千亩以上的大面积农地流转，要经县级农业主管部门初审农地流入方资质后，由县级政府组织审查。第三，构建多元化的矛盾化解机制。应从宣传教育、道德约束、政府服务、纠纷仲裁等方面入手构建多元化的化解机制，强化乡（镇）基层政府的服务和指导职能，促使农地流转的规范化、法制化，减少农地纠纷隐患；切实发挥村党支部、村委会等农村基层组织对农地纠纷的调解疏导作用，从源头上化解矛盾；稳步推进农地纠纷仲裁工作，强化农地纠纷仲裁解决机制，各地应尽快建立或完善仲裁机构，加强仲裁员队伍建设，最大程度发挥仲裁在解决农地纠纷过程中的作用；健全农地纠纷解决的诉讼机制，保证司法救济途径的畅通。

3.落实农地生态保障制度防范农地生态破坏引发粮食安全风险。一是严守生态保护底线。保护农地生态，实现农业绿色发展，是乡村振兴战略的的内在要求。针对我国农业面源污染较重，各地必须树立绿水青山就是金山银山的理念，强化农业生态保护，大力提倡科学种植、生态种植，积极推广农业防治、物理防治、生物防治等综合防治措施，减少化肥、农药、塑料薄膜的使用，逐步改善耕地质量。要严防农地流入方一味追求眼前经济利益最大化，过度开发、掠夺式经营土地，严格生态保护制度落地，坚决守住生态保护底线，彻底摈弃植被资源单一、生态严重破坏、水土流失、山体滑坡等问题的出现。

二是建立农地生态预测性评估机制。要将生态风险预防设定为农业生产环境保护最首要的基本原则，特别是对潜伏时间长的农地资源风险必须进行预估，对潜在的破坏性生态伤害行为要做到提前制止预防；将农业面源污染治理视为长期工程来抓，将化肥、农药等易产生污染的物品控制在合理使用范围内，做到排放零增长，鼓励畜禽养殖、水产养殖等污染物排放消化的循环利用；建立严格的农业保护区用途管制制度，统一规划和严格执行重要农业保护区用途管制，将县域内的重点农业保护区示范基地划定为粮食生产永久区域，将保护区内的生产标准和数额按照高标准农田建设要求精细生产，实施相对高额度粮食补贴与绝对精准的量化管理。

三是完善农地生态风险防范的行政与司法路径。要用一切司法手段严惩对农地生态的破坏，坚决消除生态风险隐患；结合严厉的行政处罚替代只能轻微量刑的农地环境违法行为，避免一些经营主体因违法行为成本太低而肆无忌惮对农地进行掠夺式过度开发；助推农地环境公益诉讼制度建立，进一步降低农地环境保护相关公益诉讼的门槛，通过完善评估机构与评估体系对农地自然资源和农作物生长生态环境的定损评估准确确定侵损后果，为司法诉讼和行政处罚提供证据；建立农地环境纠纷预警机制，在政府、公众与司法机构之间建立联动的环境纠纷预警与风险评估机制，为群众合理保护农地环境诉求提供畅通渠道，鼓励公众积极参与，赋予司法保障权限，建立农地环境破坏潜在纠纷提前介入机制。

注释：

①李长健，胡月明.工商资本参与农村土地流转的风险防范研究[J].农业经济，2016(09)：86-88

②马雪彬，邓凝.土地承包经营权抵押贷款风险防范的大数据思维[J].甘肃金融，2016(04)：37-40

③肖万春、洪晓娟.加快我国房地产高质量发展[J].湖南行政学院学报，2018（3）：76-81