乡村公共空间治理研究——以邳州市为例

赵曜；杜梦雨

（无锡城市职业技术学院，无锡214153）

0 引言

随着全面建设小康社会的不断推进，我国日益重视乡村问题，政府发布了一系列乡村振兴政策。2017 年10 月，中国共产党第十九次全国代表大会就已明确提出，把“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为总要求[1]。2018 年1 月，国务院颁布《关于实施乡村振兴战略的意见》，把如何推进乡村治理体系、治理能力现代化列为重点问题[2]。乡村公共空间治理与居民生产生活息息相关，是保障人民健康生活的关键也是乡村振兴要解决的重点问题。2019 年9 月，邳州市印发《乡村公共空间治理工作意见》，把公共空间治理作为贯彻落实乡村新发展理念的重大举措[3]。由此可见，政府高度重视振兴乡村产业和乡村生态。随着乡村振兴战略规划的实施，如何把乡村公共空间治理这件好事做好，成为了摆在政府面前的一道重大考题，也是亟待解决的重大难题。

1 乡村公共空间治理的内涵

乡村公共空间包括可以供乡村居民日常生活和社会生活公共使用的室内和室外空间，也包括乡村居民自发的日常文化休闲活动和自上而下的政治集会[4]。乡村公共空间治理包括治理乡村的基础设施、文娱设施等供乡村居民日常生活使用的公共空间；治理道路、河道、集体土地等乡村社会生活的公共空间。乡村公共空间治理是建立乡村治理体系的一条重要路径，是发展乡村集体经济的重要探索，是乡村振兴战略的必然要求。

2 邳州市乡村公共空间治理现状

邳州市隶属于江苏省徐州市，是国家“一带一路”和江苏省“四沿开发”战略重要枢纽城市[5]。根据《2019 徐州统计年鉴》统计，邳州市乡村人口占全市总人口的46%，乡村人口基数较大[6]。

在乡村公共空间治理方面，邳州市经济上重点治理公共收益流失，2019 年9 月，邳州全市清理乡村私占用地5.38 万亩，整理集体机动地、房前屋后空地、沟渠水面等集体资源45.29 万亩，其中进入产权交易平台25.49 万亩，整合房屋资产67.75 万平方米；政治上重点治理忽视相关治理规范的行为，邳州市乡村公共资源管理松散无序，一方面是乡村居民没有按照垃圾定点投放、河道有序排污、土地合法利用等相关公共空间治理规范的规定，另一方面是负责监督、实施乡村公共空间治理的村干部和工作人员没有执行相关规范；文化上重点治理乡村居民责任意识，只有得到广大乡村居民的支持，公共空间治理工作才能顺利开展；生态上重点治理乡村公共环境恶化，邳州市乡村农业、牧业、渔业发展较快，其生产总值近几年也是大幅增长，乡村居民发展种植业需大量使用农药、化肥，导致水土污染情况不断加剧；随意焚烧秸秆、垃圾造成大气污染；养殖业人员任意向河道排放牲畜排泄物，使得水质和空气污染也较为严重。这些不良现象导致乡村生态系统被破坏，直接影响乡村居民生产生活环境，实施乡村公共空间治理要重点整治破坏乡村公共环境的行为。

3 邳州市乡村公共空间治理存在的问题

3.1 乡村公共空间治理条件不充分，乡村经济基础薄弱

实施乡村公共空间治理需要投入大量人力、财力、物力，而邳州市乡村公共空间治理的经济基础条件相当薄弱。邳州市乡村产业模式以第一产业为主，第二产业工业和加工业为辅，乡村产业模式单一造成乡村经济收入来源少；乡村居民强占、侵占、霸占公共空间的公共资源现象较为突出，道路河流两侧、村庄空闲地等公共资源变成少数乡村居民的“私家领地”，致使乡村大量公有资产流失。

3.2 现有土地制度不利于开展乡村公共空间治理

近几年，邳州市在土地承包经营管理过程中，乡村居民未按照《土地承包法》、《合同法》等相关规定签订土地承包合同的现象屡见不鲜，造成居民在使用土地过程中，因确认土地所有权、承包权、经营权的权属问题引起的法律纠纷较为严重，乡村土地“产权模糊”极易引起居民私占土地、霸占公共资源等现象，且不利于土地的规模化经营管理。

3.3 乡村公共空间治理的相关政策不完善

村民自治是乡村治理的基本方式，是我国基层民主政治制度的一项重要内容[7]。长期以来，邳州市乡村公共空间存在居民私搭乱建、占道经营、私占耕地、侵占公共水渠修建私人养殖厂房等现象，这些现象一直是乡村公共空间治理的顽疾，是少数居民文明素养和社会道德缺失的现实写照。乡村居民公共责任缺失、乡村治理政策不完善，乡政与村治在权力竞争和利益诉求方面有差异，已经严重影响乡村公共空间治理的实施。

3.4 居民认知度影响乡村公共空间治理

乡村公共空间治理中，居民的认知度对开展治理工作有很大的影响。公共空间治理与乡村居民息息相关，最直接的还是关系居民生产生活的人居环境和经济收入。现邳州市乡村采取土地集中流转方式进行土地集中利用，但在收回乡村居民占用公共空间私搭乱建、任意耕种的土地方面，部分乡村居民表示反对，认为减少了居民个人的经济收入来源；而在乡村公共空间治理关于人居环境建设方面，大多居民表示支持，认为乡村道路绿化、河道清污及生活垃圾处理等改善生活环境的措施都是有必要的。

4 完善邳州市乡村公共空间治理的对策与建议

4.1 促进乡村经济增长，改善乡村公共空间治理条件

邳州市乡村产业发展以第一产业、第二产业为主，农、林、牧、渔业在总产值中占比较高。然而传统的乡村产业发展模式已经不能适应当代乡村经济发展需求，同时也会造成严重的环境污染。转变经济增长模式，把依靠劳动力生产的农业、工业转变为第三产业，并积极引导乡村电商的发展，可以促进乡村经济增长，为乡村公共空间治理提供有力的经济支撑。例如将乡村农副产品与电商平台相结合，在“农村淘宝”、“京东”等电商平台销售乡村特色产品等。建立乡村公共资源、公共空间有偿使用机制，通过市场自发配置公共资源，不仅可以避免乡村公共空间私有化模式的持续发展，还可以使乡村公共资源不断保值增值，以此促进乡村经济增长为乡村公共空间治理提供充足的资金支持。

4.2 明确公共资源权属问题，优化乡村土地制度

把共享乡村公共空间作为出发点和落脚点，明确公共资源权属问题、优化乡村土地制度。根据邳州市乡村建设发展要求，清理乡村居民占用公共空间的土地资源，对清理后的土地资源进行权属界定。例如以板报的形式在乡村各个村部设立“文明公约”，对清理后的乡村公共土地资源数量张榜公布，公开接受居民监督。根据乡村土地制度中承包经营程序不规范现象，建立乡村集体土地使用制度、明确乡村集体土地经营管理规范、设立土地承包经营合理合法程序。对以往居民土地承包过程中没有签订承包合同的承包事件，按照《土地承包法》、《合同法》等相关规定补签合同，对需要租赁还未租赁的公共土地资源按照土地承包经营程序合法签订承包合同。加强乡村土地制度的整改力度，有效治理乡村居民私占公共空间现象，坚决抵制乡村公共空间治理过程中的不良现象。

4.3 完善治理相关政策，采取违规处置措施

政府部门应完善乡村公共空间治理的相关政策。合理有序开展乡村公共空间治理首先要规范“村民自治”制度。例如建立“河长制”，以消除黑臭水、打击破坏环境的行为为目的，引导乡村居民守护乡村河道、监督侵占水渠和居民垃圾丢弃行为。各乡村可以设立垃圾回收站，在村庄内按照实际需求投放垃圾桶，并安排专职人员定期回收垃圾；组织垃圾分类的志愿者，把有害垃圾和可回收垃圾进行分类投放，积极引导广大乡村居民增强环保意识，引导乡村生态环境朝着越来越好的方向发展。

4.4 加大宣传力度，增强乡村居民认知

以乡村居民熟悉并能够接受的方式讲好公共空间治理的政策、讲清政府治理乡村公共空间的意义、讲明公共空间治理的程序。例如通过乡村的广播播放治理公共空间政策、意义及方式方法，宣传环保知识以增强乡村居民对公共空间治理的认同感。

4.5 听取民意，调动乡村居民的积极性

乡村公共空间治理的开展会导致部分乡村居民不支持甚至有不满情绪。要得到广大居民的支持，必须广泛发动乡村居民，听取广大居民对乡村公共空间治理的意见及建议。负责乡村公共空间治理的工作人员要引导广大乡村居民积极、主动、正确的发表意见。例如通过开设意见箱的形式收集居民的意见：建立“书记镇长信箱”、“政风热线”、“12345 政府服务热线”等服务性平台，保障乡村居民对乡村公共空间治理有监督与反馈渠道。

综上所述，乡村公共空间治理工作的有序开展是基层治理的重要支撑，乡村公共空间治理应坚持民本导向、培育乡村居民公共精神、促进乡村主导产业发展，这样才能有效改善乡村人居环境、推动乡村经济发展、解决民生问题和促进乡村未来的可持续发展。