试论不动产登记审查制度存在问题及完善建议

甄 冰

(朝阳市不动产登记中心，辽宁 朝阳 122000)

国家以保护不动产安全交易、稳定税收、限制非法改变土地用途等为目标，制定设立不动产统一登记制度。如果问什么是不动产登记制度的主要部分，答案是不动产登记审查制度。没有土地登记审查制度，就无从谈起保护不动产登记的国家公信力不受侵犯。不动产物权只有经程序依法登记审查通过、登记在不动产登记簿上才具有法律效力，才是权利人享有的受法律保护的不动产物权。

对不动产登记的公信力起决定作用、登记结果是否真实有效及登记错误的赔偿界定起重要作用的，是土地登记的审查方式。合理科学的审查制度是提高登记效率的前提，也是提高不动产登记质量的基础，对于确保不动产登记信息的正确性将产生极其重要的推动作用。审查制度制定得越详尽，越有利于不动产登记人员准确掌握，避免产生理解性错误，提高登记审查的准确率。目前，《物权法》《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）等法律规章、司法解释和规范性文件为不动产登记提供法律制度体系支撑。但我国不动产登记审查制度只是在发展过程的中间段落，审查制度在理论实践的层面还有相当长的时间需要补充、完善和提高。按照其客观实际，调查研究，全面了解各方面的情况，规范审查过程中出现的可能性和条件，制定符合不动产登记客观实在的方法和步骤，意义重大。

一、审查制度的几个争议问题

1.审查模式存在争议

我国《物权法》中仅仅是对审查原则进行了规定，但是对审查的操作缺少规定，导致登记机构的审查权不明确。在工作实践中，这也是困扰不动产登记人员的最大问题。审查分为实质和形式两种和而不同的类型，二者在本质上有巨大差别。实质审查是指工作人员需要根据不同的登记事项审查提交材料是否完整而清楚，还要对不动产物权变动的原因、材料与事实是否名实相符、有无瑕疵、权利人取得权利是否确实，有无纠纷等详细审查后确定是否予以登记。形式审查是指工作人员按照申请人的登记事项，只审查提交材料的是否缺失。只要提交符合要求的完整材料，且该材料在表面上是真实准确的，不动产登记机构就应当实行相应的登记，不过问权利事项在实质上是否真实。这在法理上是行得通的，但会对实际登记质量产生消极影响。追根究底，应该采取哪种执行制度或标准进行登记审查，各种理论从不同的角度一直各执己见，互不相让。以普遍理论与具体实践相结合，单纯采取实质审查或形式审查的方式明显是不能满足需求的。从朝阳工作情况看，市不动产登记中心日均处理不动产登记审查件数大体上在200件左右（新冠病毒疫情防控期间数量减半），如果按照实质审查方式登记审查，工作量巨大，很难达到逐件实质性审查。两种审查模式，会造成最后登记状态的不同。无法担保做到登记结果与真实状况完全一致，登记结果不能完全符合实际。长此以往，社会公众将无法承认登记的结果，丧失登记的公信力。

2.错误赔偿规定模糊

在实践中，由于多种可能会造成登记内容与真实情况不符。国家有理由和义务不断调整和完善不动产登记政策，进一步明确相关错误赔偿细则，在界定赔偿的错误类型、赔偿金额范围、错误登记责任等方面明确细节，把理论或原则结合到具体的实务上，为不动产登记申请人提供切实可行的制度性保障。《物权法》第二十一条规定了审查登簿后，出现错误登记的承担者、赔偿责任及合理的追偿制度等。这种定性而非定量的规定，应该说政策愿景是好的，对保护申请人权益提供了有力屏障。但该法恰恰并未明确规定关于登记错误的具体责任、赔偿范围和赔偿经费。结合上一点提出的问题，由于该法并未清晰明白而确定不移的规定登记审查模式，采取不同模式致使审查责任不清造成的登记错误不可避免。如何维护真实权利人的利益、掌控登记机构审查尺度、合理承担赔偿责任，最大程度地减少登记错误赔偿费用，难以准确把握。

3.专业化水平低

《条例》第十一条对从事不动产登记的工作人员提出政策性要求和知识能力要求，同时规定，通过制定发展方向和执行计划，加强业务培训及队伍建设。但缺乏整套的准入标准、考核方式、奖惩措施等科学化、规范化、法制化的管理，导致入口宽泛，门槛较底。从国家不动产登记审查工作任务看，登记人员既需要熟悉土地、林业、海域等多个领域业务，同时又必须掌握法律法规特别是不动产登记法律政策，是专业化的队伍。从朝阳乃至全省、全国情况看，由于专业人员短缺，登记审查工作的一线人员及主力军主要是非相关专业的大学毕业生或是现有知识体系、文化水平及与实际工作有所欠缺的老同志，他们短时间内强化和提升知识水平的可能性不高，缺乏法律专业知识，局限于一套办事的操作步骤，了解“怎么办”，而不知“为什么”。使得审查工作效率低下。处理非程序性工作感觉茫然，行为冒进或踟蹰不前，极易对权利人申请事项处置不当，埋下偏差理解适用法律的种子。

二、相关完善建议

1.规范审查模式

为实现不动产登记的职能，保障权利主体的权利事项，保证物权登记结果的准确程度，以明确界定审查模式，提高国家登记制度建设的公信力为最终目标。国家应统一制定更为严谨的不动产登记审查标准，同时对审查内容做出更具体明确的规定，规范审查操作，确保申请信息的真实性，减少登记信息中的错误，降低不动产交易的风险，最大限地实现登记内容的真实准确一致。笔者认为，实质审查及形式审查应“一主一辅”，“主”为形式审查，“辅”为实质审查，互相辅助，缺一不可。按照《房屋登记办法》第十九条规定，对房屋所有权初始登记、在建工程抵押权登记、因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记、法律法规规定的应当实地查看的其他房屋登记进行实地查看。一般来说，其他登记类型，在提供证件有效合法、申请事项所需相关材料无缺项，内容完整，形式上能够反映申请事项真实情况，由申请人自己对提交材料的真实性负责，不动产登记申请事项的缘由登记机构不具体审查。特殊需要实质调查的范围，只审查直接影响的相关因素，限制在影响权利人或利害关系人申请事项造成物权变动或在特别条件下可能造成登记错误的范围内。同时，有条件的地区完全可以大力推动建立和完善不动产登记中介代理制度，充分发挥中介代理政策、技术和人才优势，让中介代理机构承担大多数实质审查工作。但是，必须要复制和推广“放管服”改革，创新监管，优化服务，强化行业自律及错误追偿制度落实，保证依法操作、监管有力、过程可控、成果真实。一定程度上减轻不动产机构实质审查的工作量，提高工作效率。

2.明确赔偿细节

按照《条例》规定，对不动产登记的错误赔偿规定采取无过错归责原则。无论何种原因，不区分错误类型，承担赔偿责任登记机构首当其冲。笔者认为，不动产机构代国家行使登记审查、登簿发证的权限，发生登记审查错误造成不动产相关损失应属于国家赔偿，适用于《国家赔偿法》。由不动产登记机构赔偿登记错误给单位或个人的合法权益造成的损失。做好登记审查的错误赔偿事宜，要做到“四个确定”。

一是确定登记错误类型。首先，登记机构自身行为不合理法。申请人提供申请事项材料齐全、真实，审查中因为重复登簿、保存不当造成登记材料丢失等；其次，登记申请人提供申请材料造假。工作人员采用审查模式不适宜，未发现登记错误；再次，登记申请人提供申请材料造假。工作人员采用审查模式适宜，未发现登记错误；以及，申请人提供作为审查依据的公证书、司法鉴定、测绘报告等第三方文书出现错误，影响登记结果；最后，申请人、第三方、登记机构工作人员故意联合作假，造成登记错误等等。

二是确定赔偿金额范围。包括立即返还可以返还的财产，已经灭失返还不了的财产，赔偿相应价值的金额。已经变卖拍卖，高于或等于不动产实际价格的，赔偿拍卖价款，低于不动产实际价格的，按不动产实际价值赔偿。其他损害按照直接损失赔偿等。所以，赔偿金额范围不得超过所涉不动产的直接经济损失。

三是确定责任，行使追偿权。登记机构、申请人、提供前置审批依据（公证书、司法文书等）及相关服务（估价报告、测绘成果等）的部门单位等，共同完成不动产申请事项的登记。登记机构明确错误登记的过错方，按照错误产生原因对应类型，明确各方的登记错误责任、相关人员的过失程度以及对真实权利人造成的直接经济损失等。通过建立严格的责任追偿制度，行使追偿权，通过形成压力督促登记人员更好地履行审查义务，并对相关责任人进行追偿。

四是确定赔偿经费渠道。我国目前采用的是国家赔偿机制, 其显而易见的弊端是造成国家负担过重, 不利于行政工作的开展。可考虑引入商业保险机制，双管齐下，以商业保险为主，国家赔偿为辅。可向保险公司投保，在登记收取的费用中抽取一定比例资金作为保险经费，建立责任保险制度，发生登记错误应承担赔偿责任时，由保险公司负责，寻求保险赔偿，以分散登记机构赔偿责任的风险。

3.提高准入标准

不动产登记审查事项的涉猎范围要求工作人员具备高标准的准入门槛、掌握足够的法律条款、正确的职业价值观、专业的职业技能等以满足岗位所需的特殊要求，它与人的参与实施分不开。因此，登记人员应通过考试的方式取得全国统一的《土地登记上岗资格证》等职业资格认证要求后上岗，以适应岗位的职业要求。要通过公开选聘、招录等有效渠道，分阶段、分批次地培育一大批整体素质高，了解土地、林业、海域等多领域工作的专业人才，要坚持“缺什么补什么，干什么学什么”的原则，注重把把住入口、宽泛出口的原则，大力开展政策理论提升工程，不断改善不动产登记审查队伍的年龄结构、知识结构，充实和壮大不动产登记审查队伍。要提升职业意识、培养职业技能等显性职业素养及职业作风、职业道德等隐形职业素养。逐渐培育一支政治强、业务精、专业技术过硬的骨干力量。此外，不动产登记人员上岗后要加强自身学习，努力充实自己，自觉更新现势性的法律法规，以优异的专业技术水平及职业素养，胜任登记审查工作的高标准严要求。

4.建立监督机制

符合客观规律的监督机制是保障登记审查信息的安全、减少工作失误及提高工作效率的重要方法。要科学构建跟踪监督的督查机制、惩戒无为的问责机制、环环相扣的责任追究制及指标合理的考核机制等。强化监督，有效运行工作执行力，以更加科学的措施，健全登记审批规章制度，圆满完成不动产登记审查工作。