辽宁省砂石矿山高质量发展趋势与预判分析

董君

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁 沈阳，110032）

辽宁是矿业大省，矿业经济为老工业基地的振兴发展提供了重要的物质支撑做出了重大贡献。近年来，随着辽宁经济发展进入新常态和资源环境约束进一步趋紧，各类矿山特别是砂石矿山积累的问题和面临的挑战也日益增多，矿权“多、小、散”问题突出。未来一段时期，辽宁将进入经济社会平稳健康发展的“动能再造期”、实现长远发展的“基础再建期”和加快推进质量变革、效率变革、动力变革的“优势再创期”，新使命新机遇也将为解决砂石矿山的突出问题提供了“最佳窗口期”。

一、砂石矿山发展现状

1.资源概况

辽宁省砂石矿山资源丰富，现已开采的砂石土类矿产有17种，包括建筑用砂岩、建筑用砂、建筑用石料（凝灰岩）、建筑石料用灰岩、建筑用安山岩、建筑用花岗岩、建筑用白云岩、建筑用大理岩、建筑用橄榄岩、建筑用辉绿岩、建筑用玄武岩、建筑用闪长岩、水泥用石灰岩、陶粒用粘土、砖瓦用粘土、砖瓦用砂岩、砖瓦用页岩等。除盘锦全市、台安县、长海县等区域外，均有分布。

2.矿权管理

（1）管理制度

在《矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》《矿业权出让转让管理暂行规定》《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》等国家、部有关法律法规和规范性文件的基础上，辽宁省出台了《关于深入贯彻落实新发展理念全面实施非煤矿山综合治理的意见》（以下简称“《意见》”）《关于严格控制和规范全省采矿权管理的通知》《关于进一步清理和规范矿业权审批〈方案〉（报告）要件的通知》《关于贯彻落实辽宁省人民政府办公厅严格控制和规范全省采矿权管理的通知》《关于贯彻落实辽宁省人民政府办公厅严格控制和规范全省采矿权管理的补充通知》《关于进一步规范建筑用砂石采矿权管理有关问题的通知》等一系列文件，进一步规范全省砂石矿山管理工作。

（2）准入条件

新建矿山企业、采矿许可证换证（延续、变更、扩建），矿山企业必须符合下列准入和许可条件：必须达到国家和省规定的勘查工作程度，必须具有满足矿山设计和省、市矿产资源总体规划要求的资源储量规模；矿山的开采规模必须与矿床的储量规模相适应，不得低于规划确定的相应矿床的最低开采规模和矿山服务年限；应符合国家和省产业政策，符合省、市矿产资源总体规划、矿产资源开发利用布局、总量调控及结构调整等要求；要具备法律、法规规定的企业法人，与所从事矿业活动相适应的资金、人才、技术和装备等资质条件；要有符合规定的矿山设计，可行性研究报告或矿产开发利用方案，有经过专家审查批准的矿山地质环境保护与治理恢复方案、土地复垦方案；不在各级各类保护区或环境敏感区、生态保护红线和其他禁止开采区域，禁止在重要的生态功能区、城市规划区、自然保护区、风景名胜区以及铁路、主要交通干线两侧直观可视范围内采矿；必须符合《意见》新立矿业权准入要求。

（3）审批程序

需经过受理、审查、审核、审批、决定、办结等程序，具体参照《意见》规定的审批程序。砂石矿山延续年限一般为3年，延续程序严格执行国家、省、市的相关文件规定，受理的采矿权延续申请后，依法进行审批。审批程序一般是自然资源部门完成初审，部分地区要求水利、环保、文物、林业等部门出具意见，由自然资源部门按程序进行审批颁发许可证。同时，根据《关于严格控制和规范采矿权新立有关问题的通知》，严格控制和规范采矿权新立。审批办理时限：新立、延续、变更等审批不超过40天。

3.开采情况

截至2018年，辽宁省的砂石矿山总数有1114个，小型矿山占比较大，约占全省81%，开采方式多为露天开采，生产总规模31142万吨左右，实际总产量9289万吨左右。主要表现为开发主体众多，生产规模较小，市场需求旺盛，总体产能偏小，粗制骨料泛滥，精品骨料缺乏的特点。

4.市场需求

近年来，随着城市化进程的不断加快，沈阳、丹东、营口、朝阳等市的砂石矿山开采规模已不能满足发展需求，尤其沈阳市95%以上需要从外地调运。抚顺、本溪、铁岭、葫芦岛等市的砂石矿山开采规模基本可以满足本市发展需求，自给自足，供需平衡。大连、鞍山、锦州、阜新、辽阳等市的建筑石料资源供给充足甚至过剩，因河北、山东、吉林、内蒙古等周边省份砂石矿山相继关闭，价格升高，个别地区出现砂石土外运的情况，有的远至江苏、浙江、福建等南方省份。

二、面临的难题和亟待解决的痛点

1.矿山空间布局分散，效益差

小型以下矿山占比过高，资源富集地区开采存在零星开采、分头开采，规模效益无法体现，矿业亟待转型升级，矿产品余缺并存，产业链短，产业发展层次较低，矿山企业技术、工艺和装备改造水平低，矿产资源“三率”（开采回采率、选矿回收率、综合利用率）普遍不高。

2.矿企安全总体低效，隐患大

一些矿山企业主体责任不落实、安全生产条件不达标、安全措施和安全投入保障不到位，安全教育培训缺失，“三违”（违章指挥、违章作业、违反劳动纪律）问题较为突出，生产安全事故多发频发现象仍未得到有效遏制。

3.矿山治理任务艰巨，难度高

矿山开采破坏环境的行为时有发生，粗放的矿产资源开发利用方式造成的植被破坏、水土污染和大气污染，给矿山环境带来了严重破坏，次生地质灾害频发。

4.矿区稳定不容忽视，问题多

超层越界开采、滥采盗挖矿产资源等违法违规问题屡禁不止，且在全面整顿后出现明显抬头现象，一些矿山涉黑涉恶，因涉矿纠纷引发的信访案件上升势头明显。

这些问题成为重要的民生之患、民心之痛，严重影响经济高质量发展和社会大局稳定。产生这些问题的原因错综复杂，但深层次是政绩观念偏差和发展理念陈旧导致的发展模式、生产方式和管理方式严重滞后。

三、今后砂石矿山高质量发展趋势预判

高质量发展是速度与质量的协调，是短期利益与长期利益的平衡。在生态文明建设、落实产业结构调整，推进新型“工业-信息-产业”化战略发展的新背景下，合法化、规模化、绿色化、产业化是实现辽宁省砂石矿山高质量发展的新趋势。

1.合法化是基础

合法化即矿山企业经营要手续完备，矿山开采要严格遵循审批流程，在法制约束的框架下合理开发利用砂石矿山资源，切实履行相关责任和义务。

2.规模化为主流

规模化即提升矿山生产规模。现行的《意见》中已明确提出，严控普通建筑用砂、石、粘土等矿山数量，对破坏环境严重的普通建筑用砂、石、粘土等矿山，实施县域总数控制，按照平均每500平方公里设置1个采矿权的标准，确定矿山数量上限，超出的必须进行核减。保留和新建的矿山必须达到规划确定的最低开采规模和绿色矿山建设标准，积极引导砂石矿山规模化生产。

3.绿色化是方向

绿色化即提升矿山企业与环境的契合度。辽宁省规定，砂石土矿需按矿山地质环境保护与土地复垦方案、环境影响评价报告完成年度工作任务。且《意见》中提出，新建的矿山必须达到绿色矿山建设标准。因此，推进现代化绿色矿山建设，也是辽宁省规范管理砂石行业的核心目标之一。矿山企业需不断加大环保力度、确保生态环境安全。

4.产业化成趋势

产业化即充分利用资源、交通、地形等有利条件，提升行业集中度。通过规划设立禁采、限采区引导使得砂石生产由分散状向集聚状转换，最终将会形成以大企业为主导的产业集聚式发展模式，为当地砂石矿业高质量发展提供基础条件。

四、对策建议

坚持问题导向，积极探索砂石矿业领域全方位、全要素、全链条融合发展的路子，对深入贯彻落实新发展理念、引领传统工业企业转型升级、推进全省砂石矿山高质量发展乃至经济社会高质量发展都具有重大而深远的意义。

1.下好政策“先手棋”，规划先行

统一谋划、统一布局、统一实施，编制砂石资源开发利用规划，以研究资源环境承载能力和国土空间开发适宜性为基础，兼顾生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界等控制线体系，结合生态环境、资源富集、交通区位、市场需求等因素，划定未来重点开采、后备资源等空间布局和管制措施，提出总量调控要求，严把矿业权准入关，实现全省砂石资源开发利用“一张图”管理，有效保障辽宁沿海经济带、沈阳经济区、突破辽西北等五大区域发展战略基础建设。

2.打好工作“组合拳”，多措并举

结合砂石矿山特点，从鼓励规模化生产、鼓励跨产业合作、延长绿色产业链、推进矿山修复与综合开发利用等方面开展管理创新，加快推进绿色矿山建设，促进规模化、集约化生产，提高砂石供给能力，缩减供需缺口。同时，综合利用其他矿山尾矿废石或建筑垃圾生产砂石产品，变废为宝。严格固废利用标准，保证砂石产品质量，大力探索利用尾矿废石生产砂石产品，促进砂石矿产供给侧改革。

3.坚持上下“联动抓”，统筹兼顾

一方面，加强源头管控。加大对非法开发砂石打击力度，严格非法产品的市场准入，引导市场良性循环。严查并打击盗采滥挖的非法行为，保护生态环境，促进砂石资源开发健康发展。另一方面，强化有序引导。自然资源主管部门建立与公安、安监、水利、环保、工信、林业等相关部门的沟通协调和联动机制，加强各部门相关规划和准入条件的衔接，在专项规划编制、划定矿区范围、出让审批等环节密切配合，实现联合审批，把矛盾和问题解决在事前。