自然资源统一确权登记问题及对策探讨

崔凯

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁 沈阳 110032）

日前，辽宁省人民政府下发《辽宁省自然资源统一确权登记工作总体方案》，提出辽宁省将对全省自然保护区、自然公园等各类自然保护地、江河湖泊、生态功能重要的湿地和草原、重点国有林区等具有完整生态功能的自然生态空间，以及全民所有单项自然资源开展统一确权登记。到2023年年底前，基本完成全省重点区域确权登记。我国土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等诸多自然资源法规在明确规定各类自然资源的所有权、使用权、开发权等权利的同时， 都要求利用合理、保护生态环境、维持生态平衡。因此开展自然资源统一确权登记工作对自然资源的可持续利用具有非常重要的意义。

当前，这项工作开展过程中仍存在一些问题，对确权与登记的顺利进行产生了一定影响，这就要求相关工作部门和人员制订有效的对策，确保自然资源统一确权登记工作的顺利实施。

一、自然资源统一确权登记工作的重要性

1.有利于自然资源的合理分配

产权制度是实现自然资源有偿使用、优化配置的前提和基础，只有产权制度明确才能实现资源的有偿使用。因此需要明确产权制度对自然资源分配的重要性，在具体的分配和利用过程中按照规定的要求实施。履行有偿使用自然资源制度，可以加强对自然资源的管理，健全严格准入制度、完善约束激励机制， 贯彻落实严格的有偿使用和集约利用制度， 明确资源利益和产权的关系， 使权利人在获取自然资源资产利益的同时，推行保护自然资源的义务， 根绝以垄断等获取超额利润的行为， 实现自然资源的市场化配置，从而实现自然资源的合理分配和使用。

2.完善自然资源保护和利用制度

通过对自然资源统一确权登记工作的研究发现，明确自然资源的使用与确权，加强人们的自然资源保护意识，有利于规范人们对自然资源的利用行为。这对于自然资源的可持续发展利用具有重要的意义。在对自然资源进行确权与登记的过程中，可以有效的建立起产权归属责任制度，明确当前自然资源的状况，使后续的利用和调配更加科学，形成完整的自然资源产权机制。同时还可以提高对自然资源的监管和保护力度，及时发现破坏和浪费自然资源的行为。

3.解决“共地悲剧”问题

减少自然资源产权上存在产权主体缺位、混乱的利用关系、过度利用所产生的“共地悲剧”问题。及时发现和解决自然资源生态环境破坏、严重滥用、环境恶化等问题，才能在发展进程中实现对自然资源的合理保护。同时，确权登记有助于监督和管理相关负责部门，逐渐明晰各部门的责任，一旦发生关于自然资源被滥用或破坏等问题时，能够及时的查清责任主体，避免因管理不当而造成自然资源流失或被破坏。

4.有利于促进社会的可持续发展

自然资源作为人们赖以生存的主要资源，在日常的生产生活中都起着十分重要的作用，同时也是保证生态系统可持续发展的关键因素。合理的使用自然资源不仅可以促进社会的发展，满足人们的日常生活需求，还有利于实现资源的可持续利用。因此，在利用自然资源的过程中必须考虑当前的社会发展现状，以及自然资源的存储情况，基于合理使用的原则满足人们的需求。只有对自然资源进行权属责任确定和登记，才能有效的提高自然资源的利用率，促进社会的可持续发展。

二、自然资源统一确权登记工作存在的问题

1.产权归属不明确的问题

由于相关法律不尽完善，在进行归属权确定或登记时，存在一定困难，从而破坏了自然资源。

2.现代产权制度体系尚未建立

自然资源的产权交易建设起步较晚，同时也缺乏相关监督机制，交易市场未形成透明化、公开化、合理化机制，容易导致自然资源产权流转不透明。相关职能部门如果过度干预，会影响市场价格，不利于发挥市场的作用，从而导致自然资源利用率降低。自然资源管理方面缺乏有效监督，因此，在处理自然资源纠纷时容易出现问题，不利于进行自然资源清算和归属权确定。

3.管理缺乏系统性

目前，自然资源的管理尚未进行综合管理，多是以分类管理为主，如对某一类别的自然资源进行管理，缺乏系统性，自然资源的管理不仅要进行分类别的横向管理，还需进行汇总式的纵向管理。

4.产权交易机制不完善

自然资源产权交易起步晚，市场机制尚不完善，交易的准入、竞争、交易和退出规则和机制不完善，市场配置程度低。

三、解决自然资源统一确权登记工作中存在问题的对策

1.加强统一确权登记试点工作反馈

相关机构和部门要调研试点工作能否具有积极的作用，并对调查和反馈结果进行总结，以明确试点工作中存在的问题，并积极加以解决，确保自然资源的登记和划分更好地符合当前发展形势，待指导条例和制度出台后，可以先开展局部地区试点工作，是否有利于自然资源利用。自然资源管理部门要结合目前发展形势，制定符合当前形势的制度和法律，不断完善自然资源高效开发和利用方面的措施。自然资源确权登记前要提前对各地区的自然资源进行调查和统计，以便进行查对，同时要通过法律手段予以明示，这也有利于推进社会公平，提升产权透明度，有助于对自然资源进行监管，并可以提高利用率，促进经济发展。

2.出台有关自然资源确权登记指导细则的法律法规

生态文明建设一项重要举措即是对确权的自然资源进行合理的利用和管理。自然资源统一确权登记工作的实施，有利于改变自然资源管理局限性，这种统一整合资源管理模式改善了分散式管理中连续性不够的现象。有利于进行统一的管理自然资源产权和建设生态文明。统一确权的管理方式更符合发展方向。2016年12月出台的《自然资源统一确权登记办法（试行）》中提出的重要内容在法律中再向前一步，更加完善法律对自然资源的管理和维护，建立起确权登记工作的基本框架，帮助相关部门配合进行统一的自然资源确权登记行为。有了法律政策的支持和相关确权登记的政策指引，自然资源的确权登记工作将更加规范的开展。

3.进一步划清产权边界

在立法中应明确该方面法律以减少纠纷，特别是对所有权人的范畴划定，有利于提升对自然资源的保护，要对所有权人职责和权利进行清晰定义，使所有权人更合理高效的开展自然资源的利用。

另外，根据当前社会发展形势，法律制定合理的更符合当前发展形式的自然资源的划分，在土地资源这方面的成功也为其他自然资源的划分提供了借鉴意义。因此，政府在制定有关政策时，应借鉴其制度和管理，以促进其他自然资源的划分和产权界定。同时，在划分过程中要预留所有权代表利用主体、所有权代表行使内容等条目， 划清全民所有、不同层级政府利用所有权的范围， 这有利于理清不同层级政府保护自然资源的权责， 进一步加强自然资源保护。

四、结语

自然资源统一确权登记有利于帮助开展自然资源统计调查，能更合理和高效的利用的自然资源，避免过度开发利用破坏生态平衡。在实际工作中，可在局部地区先展开试点工作，以调查其是否符合自然资源利用基本情况，同时要对试点区工作进行总结。