推进辽宁省生态修复工作的探讨

杜新远 高翔 董仲宇

(辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁 沈阳 110032)

党的十八大首次把生态文明建设提到中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局的战略高度，党的十九大将坚持人与自然和谐共生纳入新时代发展中国特色社会主义的总体方略，将“绿水青山就是金山银山”写入党章，第十三届全国人民代表大会将建设“美丽中国”和生态文明写入宪法，生态文明建设被提高到空前的历史高度和战略地位。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》赋予自然资源管理部门“两统一”。

统筹做好国土空间生态保护修复工作，是党中央赋予的重大使命，是自然资源管理部门的全新职责。未来的生态修复工作将成为自然资源管理部门的重要内容。但是，从事业单位技术支撑角度出发，目前还存在许多丞待解决的问题。

一、存在的问题

1.家底不清，缺少基础数据支撑

机构改革前，辽宁省的自然资源利用受经济发展方式、政府财政、管理方式等多方面的影响，导致当前国土空间生态保护修复工作面临较大压力。主要表现为：一是辽宁省是资源大省，尤其是对矿产资源、土地资源的过度依赖，导致在生态方面历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多；二是辽宁省绝大部门地区水资源匮乏，导致生态承载力已经达到或接近上限；三是自然资源分散管理时期，由于林地与草地、林地与耕地、水流与湿地等资源分类标准不一、管理交叉；四是有的地方通过填海造地、围湖造田、毁林开荒、随意建设等方式不断侵占、破坏自然资源，造成自然资源资产流失。以上表现导致各类自然资源家底不清、产权不明，无法回答 “哪里需要修复、需要如何修复、修复后归谁监管”的问题，生态保护修复工作缺少基础数据支撑。

2.制度体系建设薄弱，生态修复工作系统性不强

国家生态体制改革赋予自然资源管理部门“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，“两统一”离不开完善的制度体系支撑。从目前改革进程看，辽宁省基本完成了重大生态修复实施项目的交接，许多工作还处于起步阶段。服务于国土综合整治和山水林田湖草海系统修复的标准体系仍不完善、服务于统筹国土综合整治与生态修复项目的管理办法还没有出台、服务于生态修复工作的部门间协调机制仍需搭建、国土空间生态修复规划还没有编制，全省没有形成生态修复工作战略目标明确、重大工程布局合理、陆海统筹、政策有利、体制机制协调的一盘棋和路线图。

3.基础研究薄弱，创新驱动没有形成合力

生态修复是一项复杂的系统工程，虽然目前生态修复的基础研究体系逐渐成熟，国内外对生态系统恢复重建也有一定的实践基础。但针对辽宁省生态文明建设总体实施、如何利用基础研究服务事业发展、辅助政府决策方面还存在一定问题。一方面单就科研机构研究成果数量、门类看，每个科研机构都在本领域具有很深的研究基础，但大多是针对具体问题的点状研究成果，互补性差，没有形成从面上促进全省生态修复格局构建的研究基础；另一方面从科技成果适用性看，适用于部门的研究成果应该满足省政府、省自然资源厅的生态修复总体工作部署，并有效推进全省生态修复体系构建，满足山水林田湖草多要素综合整治修复的需要，但科研机构研究内容大多从学术提升角度出发，研究内容针对性不强，科技成果转化程度不高，特别是在辅助政府决策方面确实具体操作办法。

4.项目管理分散，项目信息化管理程度低

《自然资源部信息化建设总体方案》提出了“到2020年，基本建成与自然资源管理体制相适应的、统一融合的自然资源信息化框架体系，一批以统一平台为支撑的、贯穿四级的重要信息系统上线运行”的信息化建设的发展目标。针对生态修复信息化建设，提出了“开展国土空间生态修复信息化建设，建立生态修复项目成效评估系统和生态保护补偿管理系统、生产矿山地质环境恢复治理和生态修复动态监管系统”的要求。但从辽宁工作实际看，以往的项目管理资料还分别保管在各个部门，没有形成自下而上的项目管理数据报备制度，既不便于统一管理、统一评价和系统分析，也无法满足未来自然资源管理信息化建设的需要。

5.机构整合不统一，业务衔接不够顺畅

辽宁省事业单位机构改革先于机关完成，虽然省、市、县三级自然资源部门隶属事业单位均完成了生态修复职能转变和业务整合，但部分市、县存在机关和事业单位无隶属关系、国土综合整治业务全部划转农业部门的问题，产生市级自然资源部门生态修复工作无事业单位支撑，省级国土综合整治机构业务对下执行不畅，部门预算无法统筹编制等问题，导致三级工作衔接弱化，无法满足自然资源管理部门至上而下的的业务体系管理的需要。同时，各地事业单位从事生态修复的技术人员大都从原国土、海洋及林业等部门转隶而来，虽然都具有本领域内生态修复相关工作经验，但对全域国土综合整治及山水林田湖草海系统修复的理念掌握不够全面，且人员结构老化、专业人员少。

二、措施建议

1.开展生态修复对象专项调查，摸清家底

按照自然资源部工作部署，辽宁省准备推进全域国土综合整治修复工作，建议结合全域国土综合整治修复工作，以第三次土地调查成果为本底，整合相关调查数据的基础上，全面开展山水林田湖草等自然资源调查和评价，分析摸清资源情况，尤其是重点生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区、主要生态廊道等重点区域情况，为自然资源统一管理和国土空间生态修复提供规范、一致、权威的基础数据支撑。

2.启动生态保护修复规划，提升生态修复工作系统性

国家明确了“两屏三带一区多点”生态安全战略格局的重点任务。但对于辽宁省的生态保护修复工作而言，国家生态安全战略格局还不能完全体现辽宁省的生态安全格局及目标任务。建议尽早启动辽宁省生态修复规划，通过制定规划，确定全省生态修复工作的战略目标、空间布局、重大工程、政策措施，统筹陆域海域、兼顾地上地下、协调时间空间，理顺体制机制，形成纵向统一、横向联动、条块结合的工作格局。同时，按照保证生态安全功能、突出生态系统功能、兼顾生态景观功能的工作思路，系统制定辽宁省工作计划，编制辽宁省的生态修复工作指南，明确各地生态修复乃至国土综合整治方面的目标、任务、管理办法、考核指标及配套政策等。

3.加强科技创新，提升技术保障能力

为加强科技创新，推进中心在生态修复及国土综合整治项目管理、技术方法方面的全面提升，夯实技术支撑，建议一方面与高校、科研院所加强合作，搭建联合研究平台，实现优势互补，开展省域国土空间生态修复区域划定方法研究、国土空间生态修复问题识别方法研究、国土空间生态修复规划设计方法研究、国土空间生态修复实施方法研究、国土空间生态修复评价技术方法研究等，建立具有辽宁省特色的科技创新研究体系，提高生态修复工作效能，以适应我部面向未来“山水林田湖草海”全域生态修复及国土综合整治的需求；另一方面加强与部国土整治中心（国家土地科技创新中心）的合作，积极争取国家的支持，组建分中心或建立试验基地，承接部中心地方试点研究项目，提升省部协同能力。

4.推进信息化建设，提升服务保障水平

刚刚发布的《自然资源部信息化建设总体方案》提出了构建单项调查走向综合调查，立足山水林田湖草整体的生态系统角度，实现面向国土空间全域、多尺度、多类型资源状况和变化的统一的调查监测评价体系。建议结合辽宁省实际，加快信息化对接，研究制定辽宁省《国土空间生态修复项目管理办法》，将生态修复与国土综合整治统筹设计，一方面规范全省国土综合整治项目管理，另一方面明确信息化建设要求。并在此基础上，研究建立全省国土综合整治项目管理服务平台，统筹全省土地开发、矿山地质环境修复、复垦、海洋生态修复等国土综合整治项目管理，为厅机关提供项目资料电子化、数据库建设、数据分析、绩效评估及事后监管等技术保障性工作。

5.突出行业引领，释放市、县事业单位工作活力

结合辽宁省、市、县三级自然资源事业单位机构改革后职能转变和业务重组的实际情况，从满足国土综合整治和生态保护修复业务统筹发展出发，省级应突出行业引领，发挥业务指导和组织实施的优势，进一步梳理、明确国土综合整治和生态修复业务范围，在原土地整治机构的基础上，整合相关工作，建立与部国土整治中心相适应的国土空间综合整治与生态修复业务支撑服务体系。同时，加大人员培训力度，定期举办国土综合整治和生态修复业务培训班，将国家及省的工作部署、相关要求灌输到基层，充分利用市、县事业单位的技术、人员力量为全省国土综合整治和生态修复工作的统筹推进提供支撑。