乡村振兴战略实施中的土地问题研究

姚丽

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁 沈阳 110032）

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的乡村振兴机制，对加快推进城乡融合发展，助推城市高质量发展、推进特色小镇建设、有效防止我国陷入“中等收入陷阱”，助力打赢扶贫攻坚战，确保全面建成小康社会均具有重大意义。乡村振兴离不开人才、资金、技术、土地等要素驱动，与城镇化地区相比，乡村振兴最大的资源还是土地，如何科学合理利用好的土地是乡村振兴的关键。

一、乡村振兴中的土地问题

1.农村土地制度设计复杂

我国农村土地制度设计是一个历史性的难题，现行土地制度设计也是同样牵涉了太多历史和现实的考量。权属方面有国有、集体所有制形式，土地权利方面有所有权、使用权、经营权等，加之叠加各类用途、土地出让、土地使用权、耕地等承包经营流转诸多问题，致使乡村振兴土地问题十分复杂，涵盖了权属、用途、规划、批供用补查等几乎所有的现行土地管理问题。由于制度设计本身复杂，致使乡村振兴战略实施中涉及的用地类型非常复杂多样：有传统的农村住宅、公共设施、种养殖等产业用地和生态用地问题，也有新产业新业态用地；涵盖了国有土地、集体土地两种权属，涵盖了建设用地、景观、绿化、设施农业等农用地，既有新增建设用地，也涉及存量建设用地等。

2.土地流转渠道不畅，影响了土地资源高效配置

由于长期的城乡二元土地政策，农村土地集体所有权未能得到有效保障、土地流转机制不健全等原因，致使农村土地闲置严重，土地碎片化，严重影响了乡村振兴适度规模化经营的需求，城乡统一的土地市场尚未全面建立，未能实现高效集约配置，土地资产沉睡，闲置浪费严重，资产未得以显化，严重制约了农村经济社会发展内生动力的形成，阻碍了乡村振兴加快发展。

3.农村生态环境总体恶化的趋势未能从根本上得到扭转，成为生态文明建设的明显短板

化肥、农药的过量使用，农业面源污染十分严重，耕地长期高强度利用，缺乏休养生息，土壤退化严重，为长远国家粮食安全增加了不确定因素，农村垃圾随意堆放，污水、人畜粪便无害化处理等公共设施的匮乏，部分地区无证开采砂石、取土烧砖、乱砍滥伐等问题仍很普遍，导致农村生态坏境遭到不同程度的破坏，已经严重影响生态文明的总体推进，也严重影响了美丽乡村的建设。

乡村振兴关键是产业振兴，产业项目落地是加快推进产业发展的关键，上述问题导致乡村振兴项目落地难，同时，由于长期以来村庄规划的缺位或有规划而科学性不够，未能对各类用地类型进行全面统筹安排，致使乡村振兴用地，特别是一些休闲旅游等新产业新业态项目难以落地，致使乡村振兴中存在着一方面有效需求难以满足，另一方面仍存在大量宅基地等土地闲置粗放利用，严重影响了乡村振兴加快推进。

二、破解乡村振兴土地问题的对策及建议

1.尽快完善农村土地制度

尽快完善农村土地制度是构建与乡村振兴战略相适应的农村土地治理体系和治理能力的根本。目前，国家层面正在对我国现行土地制度进行顶层设计审慎推进。此外，国家层面也在现行的法律框架下出台若干鼓励措施等方式推进乡村振兴，但这些措施多数较为宏观，需要地方各级政府在国家制定的框架内细化符合当地实际情况的配套落实措施，打通最后“一公里”。

2.牢固树立底线思维

地方在细化和试点适应乡村振兴的农村土地政策配套措施时，一定要审慎推进，明确当前及今后一段时间内国家关于农村土地的政策红线，确保相关工作能够积极稳妥地予以推进。

一是不要触碰耕地特别是永久基本农田红线。这个红线关乎国家粮食安全。是土地问题中的头等大事，可以说，现行土地制度说到底就是围绕着耕地如何保护来设计的，这是由于我国人多地少的基本国情决定的，是当前和今后国家土地制度恒久的命题。为了保护好耕地，国家制定了两个方面的制度：一方面是通过编制规划实施用途管制，控制建设占用耕地，减少占用耕地，推进节约集约高效利用用地，控制合法占用耕地的数量。另一方面就是严格执法监察管住非法占用耕地。每年国家都通过遥感卫片进行执法检查，对比去年新增建设用地，交由地方自然资源部门去核查，如果确定为违法占用耕地，必须限时拆除恢复耕地，确保耕地面积不减少。通过这两个手段来稳定全国的耕地面积，以保障粮食安全的自然基础。

二是不要突破包括各类自然保护区、水源地等生态保护红线。生态保护是一个地区的自然生态本底，一般都是这个地区特别重要或生态脆弱区域，涉及该地区未来长久的可持续发展，事关地区乃至国家生态安全，在乡村振兴各类用地安排时要予以避让，同时禁止破坏生态环境砍树挖山填湖、占用耕地搞人造景观。

三是不要触及土地公有制度。这是国家为农村三块地（宅基地、征地制度、集体经营性建设用地入市）改革设置的红线之一。乡村振兴建设中创新发展是灵魂，新兴产业发展将带来新的用地需求，需要创新土地供给方式以促进新兴产业发展，但这个创新一定不要触及农村土地公有制，不能让城市工商资本大规模控制农村土地所有权，不能因改革而把农村土地公有制改垮。

四是不能把农民改穷。这是党执政兴国的初心和使命。如果我们在推进乡村振兴用地改革中，伤及农村农民的利益，就违背了振兴和发展中的初心。所以，我们在推进乡村振兴用地创新时，一定不要造福而不是损害农民的利益，禁止违背农民意愿搞大拆大建。

五是不能破坏乡村风貌和历史文脉。乡村是中华文明的载体，在乡村振兴中推进农村土地整治、优化农村土地布局时，要注意保护好乡村风貌，确保乡土文化的地方特色，切记大拆大建，把农村建设的千篇一律。

3.谋篇布局先行规划

在开展乡村振兴策划定位和规划谋篇布局的时候，除了产业、区位、原有资源等因素，要充分考虑规划对土地利用的约束。要抓住国家部署开展乡镇国土空间规划和村庄规划的机遇，从源头上尽快能地把本乡本村各项生产、生活、生态空间布局提前谋划好，要统筹考虑乡村振兴各种落地方式，各类建设用地要避让永久基本农田、生态红线等，要尽可能利用原有建设用地、原有建筑、地形地貌和传统风貌，尤其是老街区的风貌。村庄集聚区和闲置宅基地等建设用地腾退统筹考虑，要与移民搬迁安置和特色农业产业化相布局协调，既能解决建设用地规模不足，又能降低用地成本，为今后实施全域土地综合整治、开展建设用地增减挂钩奠定基础。非建设用地部分，如绿化景观用地、休闲农业、设施农业、种植区域、水域等，不改变农用地性质，可以布局在规划确定的农用地区区域。

规划布局工作做好了，对乡村振兴至关重要，做好了可以一劳永逸，一张蓝图干到底，做不好影响项目实施。因此，在推进乡村振兴在制定乡村振兴发展蓝图时，应尽量聘请一个实际经验丰富的专业机构，系统地研究并制定一个用地保障方案，以解决振兴项目落地的规划问题。

4.畅通土地流转渠道高效配置农村土地资源

在红线和规划约束之外，加快建设各类土地交易市场，高效土地资源配置。一是加快农村土地确权颁证，明确土地权属、面积地类情况；二是还权赋能，依据《物权法》出台具体措施，明确农村土地所有者、使用者、经营者，耕地、林地等承包经营权的权益，保障相关权利人依法行使权利；三是搭建城乡统一的建设用地市场、土地使用权流转的二级市场和承包经营权流转市场，按照公开公平公正的原则，制定交易规则，引导各类市场主体依法交易，真正高效配置各类土地资源；四是出台更为符合实际的闲置土地处置办法，促进各类闲置土地权益人提高处置意愿，加快各类闲置土地进入市场配置。

5.细化各类用地项目落地的具体措施

大力推进政务公开，全面梳理本地区各类乡村振兴用地类型，如农村宅基地、农村休闲旅游、新农村绿化景观用地、各类新产业新业态用地、各类设施农业用地等，逐项制定办理部门、条件、时限，制定时间表、路线图，明确责任人，将制度措施予以公示，涉及农村农民的办理事项，尽可能用通俗易懂的文字描述，加强培训，加大宣传，让各级干部、村民都能够明白要办的事情到哪里办、怎么办。明确专门的业务部门负责跟踪国家或上级部门出台的支持乡村振兴用地政策，及时发现农村经济社会发展出现的新情况和新问题，及时研究总结，及时出台细化配套措施，确保乡村振兴项目及时落地。