节约集约利用土地在国土空间规划编制中的应用建议

朱岩

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁 沈阳 110032）

在城镇化、工业化进程不断加快的时期，土地利用问题依旧是发展的关键，土地资源是发展之本，节约集约利用土地是可持续发展的基础，是保护生态环境的根本之策，关乎到社会、经济、生态、环境、可持续发展的方方面面。一定时期，对资源利用与保护意识不强,片面追求经济快速发展，忽略土地利用科学性和合理性，造成资源的过度开发、粗放利用、产出率低、生态环境恶化等问题。从土地利用现状来看，缺少权威可行的规划是导致各种土地利用问题的根本原因。摆脱以往的土地利用方式，编制以土地节约集约利用为新的要求及指导方向的国土空间规划是重要途径。

一、节约集约利用土地的重要意义

开展土地集约节约利用的目的是为了更加科学、高效的使用有限的土地资源，避免各种资源的浪费，实现可持续发展。辽宁省是中国重要的老工业基地，是全国工业门类较为齐全的省份之一，面对土地资源、环境压力日益加重，传统的经济发展动能不足等情况，依靠传统高耗能、高投入的发展方式，无法满足当前形势需要。只有开展节约集约利用，才可以保障全省生态、社会、经济的长足发展。在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义迎来新时代关键时期之际，可持续发展理念的提出，资源集约利用意识逐渐加强，节约集约利用土地逐渐上升为国家战略高度，特别是在“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的部署中，明确提出节约优先、推进绿色发展的总体要求，加大力度推进土地节约集约利用成为必然要求。

二、科学编制国土空间规划，从源头上节约集约利用土地

实现建设用地节约集约利用，源头在于国土空间规划的合理编制。以节约集约利用土地为导向，以自然环境承载力和土地适宜性评价为基础，逐步形成节约资源的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从而推进辽宁省社会经济可持续发展。结合我省实际，笔者认为应该加强以下几方面工作，确保国土空间规划编制合理性，为土地节约集约利用奠定规划基础。

1.以建设用地减量规划为导向，严格划定城镇开发边界

结合辽宁省行政区域建设用地节约集约利用状况评价工作成果来看，我省建设用地粗放利用趋势型所占比重较多。建议在市、县国土空间规划编制工作中，应以“双评价”为基础，以建设用地节约集约利用状况评价成果为参照，科学严判建设用地粗放利用趋势型市、县的建设用地利用中存在问题，分析问题出现的原因，研究解决的措施。本着生态文明建设，资源节约的理念，建立建设用地空间规划的分类导向体系，尽可能在国土空间规划中减少新增建设用地面积，并在空间规划实现建设用地减量中，确定减量规则和保障机制。在明确建设用地规模的基础上，严格划定各市、县城镇开发边界。通过城镇开发边界的限定，来推动建设用地节约集约程度的不断提高，减少城市发展外延无限制的扩展，促进城市圈内低效、空闲建设用地的挖潜利用。

2.加强市县级国土空间规划基础研究工作

近年来，辽宁省县域社会经济发展较快，建设项目不断落地，建设用地需求量逐年上升，个别市县出现了原土地利用规划与实际脱钩，导致频繁调整土地利用规划的现象。市县级国土空间规划，特别是县级国土空间规划的合理性和可操作性是确保国土空间规划实施，指导一段时间国土空间优化配置，合理布局的关键。而以自然资源承载力和土地适宜性评价为基础的国土空间规划专题研究，是确保国土空间规划科学合理，切实可行的基础和前提。针对辽宁省各市、县自然、社会、经济现状，特别是建设用地利用状况和节约集约程度，进行建设用地潜力、结构、布局等专题研究是十分必要的。通过这些基础研究，能够摸清自身建设用地家底，掌握其内部挖潜能力，掌握其空间布局存在问题。要借助国土空间规划这个系统谋划、顶层设计的好机会，结合自身实际情况和新时代发展的要求，明晰新形势下城乡发展的思路，科学合理地编制国土空间规划。从地区全局及长远利益出发，对各类用地做出相互协调和统筹安排，避免低水平重复建设，提高土地利用效率，保证实现土地节约集约利用。

3.加强相关评价成果在国土空间规划编制中的应用

行政区域建设用地节约集约利用评价及开发区、高校等专项土地利用评价成果，是在国家制定的评价指标体系下完成的工作成果，成果评价标准统一、数据来源一致、可比性较强，具有可用性。一方面建设用地节约集约利用评价成果可为全省各级国土空间规划的编制，提供建设用地节约集约利用程度、人口、经济与土地匹配程度、建设用地综合利用绩效等多方便参考数据。另一方面，可将节约集约用地和土地可持续利用的理念及节约集约利用评价方法融入到国土空间规划编制中，从源头树立节约集约用地的理念和指导思想。最后，评价成果的应用将有助于国土空间规划编制过程中更加科学、合理地制定用地规模和用地结构。

三、合理布局城乡建设用地，优化用地结构

随着辽宁省城镇和乡村经济的发展，节约集约利用土地对于城镇和乡村的发展都至关重要，优化城乡用地结构和布局，统筹城乡发展，成为促进节约和集约用地的重要途径。结合辽宁省实际，提出以下几点建议。

1.深化土地用途和空间管制，引导城乡土地利用结构调整

为适应社会经济的快速发展对土地利用的多种需求，必须严格按照土地用途管制，根据各市县实际情况，制定相应的规划标准，促使城乡用地由外延式扩展逐级转变为内部低效地、空闲地挖潜，不断提高城乡建设用地的利用率和产出率，同时加强建设用地边界和空间管制，引导城乡建设有序发展，在完成城乡土地利用规划布局调整的同时逐步实现用地结构的优化。

2.加强村庄规划，促进乡村振兴

利用好农村土地制度改革，特别农村建设用地入市试点和农村宅基地“三权分置”制度改革等政策，优化乡村建设用地布局，用好存量，减少增量。结合县和乡镇级国土空间规划编制，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点分布、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等用地，落实乡村振兴战略同时，优化村庄布局，集中力量编制科学合理的、实用性强的村庄规划，保障农业生产、农民生活必需的建设用地。实施中还要充分利用乡村现有建设用地保障乡村振兴战略实施用地需求，尽量减少建设用地增量，同时，也要通过村庄整治、土地整理等方式，来增加农村集体建设用地，并优先用于发展乡村振兴的产业项目，加快农业产业化、规模化发展，保障乡村振兴用地，节余的农村集体建设用地指标还可以支持城镇建设。

四、加强国土空间规划实施监督，将节约集约用地落实

加强国土空间规划的后期实施监督管理，才能真正发挥规划指导作用，才能推动节约集约用地理念的落实。需做到以下几点。

1.科学合理的规划是保障实施的前提

在国土空间规划编制过程中，要准确把握城乡功能定位，遵循发展规律，科学系统划定，处理好保护资源和保障发展的关系，处理好增量扩张与存量挖潜的关系，处理好各级规划的衔接，处理好规划编制与空间管控的关系，以保证国土空间规划成果符合实际，切实可行，且能够指导该地区一定时期的发展，这是保障国土空间规划实施的前提。

2.加强实施监督管理确保规划的实施

实施中，要进一步落实建设用地空间管制制度，充分发挥国土空间规划的统筹管控作用，合理确定各地区的土地开发强度控制目标，才能有效地控制建设用地总量，提高资源配置效率的精细化管理，推动土地节约集约利用。

3.差别化政策管理促进建设用地节约集约

实施中也要考虑辽宁省各地土地资源禀赋、区域发展阶段、产业结构等差异化因素，灵活利用政策、经济、技术等手段，从土地利用总体规划、土地利用年度计划管理、土地审批管理、土地供应管理、土地利用评价与监管等方面构建差别化管理政策，满足各地差异化需求，从而推动土地节约集约利用。