浅谈国有自然资源报告制度编制

姜囡

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁沈阳 110032）

国有资产属于国家所有，是全体人民共同的宝贵财富，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面发挥着重要作用。因此，构建国有资源报告制度，编制年度报告，是实现国有资源经济价值，完善其市场交易制度，统一行使全民所有自然资源所有者职责，并优化空间用途管制、建设生态文明的理论基础。

一、国有自然资源报告制度编制的法理诉求

1.明确国有资源资源所有权主体

《物权法》规定，全民是我国国有自然资源的终极所有者，但全民作为所有者，无法直接行使自然资源监督、管理权，在行使职能方面缺乏可操作性。因此，《物权法》将国务院设定为全民行使国有自然资源所有权并分配权益的代理人，国务院再跟进职能把国有自然资源所有权分配给各级人民政府代理行使。但实践操作中由于多部门介入，各级政府行使所有权的规划及利益诉求不同，导致管理混乱，且多级代理制本身无法避免信息不对称、责任不对等、激励不兼容等弊端。在实施过程中，极易出现国有自然资源所有权行使部门化、地方化，损害公共利益。针对上述问题，强化制度建设，明确国有自然资源所有权主体，并使之具有可操作性势在必行。

2.明确权力机关监督职能

我国国家权力机关是人民代表大会，人民代表大会制度是我国公民行使权力的法定途径。故此，全民行使国有自然资源所有权，需通过各级人民代表大会及其常务委员会实现。而法律规定的国有自然资源所有权行使主体是各级人民政府，人大有权监督政府履行职能。但由于该项职能的行使专业性过强，此前各级人大并未充分履行监督权，使得国有自然资源管理监督缺位。针对上述问题，必须建立、完善人大对国有自然资源管理权的常态化监督制度，加强人大监督职能，使得全民对国有自然资源所有权的监管落实到位。

二、国有自然资源报告制度编制的实施基础

按照《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，国有自然资源报告制度编制的重点是：查明自然资源总量、优化国有空间规划格局、改善生态环境等重点制度构建。现阶段，我国在上述方面已取得了重大进展。

1.已基本掌握主要门类自然资源数量

通过对主要门类自然资源的调查监测和统计分析，如第三次全国国土调查、全国森林资源清查、全国水资源调查评价等，已基本掌握了各类自然资源的分布状况，为推进国有自然资源报告制度编制提供了技术支撑。

2.已初步建立自然资源管理重大制度体系

在国土空间规划方面，一是建立国土规划制度，有效监管国土空间规划活动；二是建立实施土地利用规划制度，形成了全国五级规划体系；三是建立海洋功能规划制度，完善还有空间开发部署；四是制定《自然生态空间用途管制办法（试行）》，建立以用途管制为抓手的国土空间开发保护制度。

3.已将自然资源保护、合理开发常态化

一是执行最严格的耕地保护制度，在全国范围内划定15.5亿亩永久基本农田，保障国家粮食安全；二是有序推进自然资源保护区建设，截至目前，全国林业保护区2249尺，占国土面积的13.14%。

三、国有自然资源报告制度编制中的难点

1.顶层设计尚未完成

报告编制涉及房、地、林、草、海、矿产资源等多个门类，及相关多个行政管理部门，故此制定统一调查登记标准、调查程序、技术规程是报告标准的必要前提。多年来，由于自然资源属性不同，且分别归属于不同行政管理部门，所以其管理基础、技术规程不同，无法形成准确、详实的报告，此其一。其二，国有自然资源报告编制性格监督、汇总制度规程尚处于探索阶段，管理机制缺位，亟待国家层面加强顶层设计，形成统一的、具有指导意义的技术规程。

2.报告内容尚未确定

《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》仅规划了报告重点，对报告内涵、外延、技术路线缺乏提纲性质的设计。如报告仅统计国有自然资源，还是加入集体所有自然资源。

3.核算方法尚未明确

自然资源价值包括其实体价值、资源价值和市场价值。但目前，无论以哪种价值为主开展核实，均存在一定问题。在核算实体价值问题上，统一的自然资源分类标准尚未出台，各自然资源行政管理部门从本部门管理角度出发，采取不同方法进行统计，导致数据不一致。例如：在行政机构改革前，原国土资源管理部门与原林业部门统计林地数量就差距甚大。

四、国有自然资源报告制度编制中的构建完善

为贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大国有资产监督职能的部署要求，加强国有资产管理和治理，解决目前工作中遇到的困难，构建完善国有自然资源报告编制制度，实现“统一行使全民所有自然资源所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态修复职责”的履职目标，笔者认为应从如下四个方面入手，确保自然资源报告编制制度的落实。

1.构建体系，做好顶层设计

一是明确国有自然资源报告的目的、范围、程序和技术路线，做好顶层设计，从制度层面为报告出台提供有力支撑，使得报告有据可依。二是开展全国自然资源资产清查核查工作，摸清家底，并建立定期核查制度，及时统计上报自然资源存量、变量，为优化国土空间规划提供准确、详实数据。三是建立自然资源价值评估汇总制度。将土地、河流、矿产、森林等自然资源纳入价值评估体系。

2.明确内容，出台纲领性文件

一是划定国有自然资源报告外延，自然资源种类繁多，结合目前工作实际情况，应将报告范围设定为:土地、矿产、水流、草原、森林、海域海岛入手，待条件成熟后再加入非传统自然资源。二是制定国有自然资源内容提纲，其一是自然资源总量，其二是自然资源制度构建情况，其三是自然资源利用保护情况。

3.加大力度研发技术，为自然资源调查提供技术支撑

一是构建统一的资源分类体系，明确分类标准。二是构建自然资源价值评估体系，为保证准确、详实摸清家底提供技术支撑。

4.建立部门联动，促进沟通协调

一是建立专项工作机制，自然资源行政管理部门牵头，由相关共同参与，划分部门责任，定期进行沟通协调，从制度上保障人大监督权力，及时解决在编制过程中遇到的困难。二是监理数据汇总机制，加强资源行政管理部门的数据建库整合，保障数据衔接，确保报告的权威性、准确性。