浅谈国土调查中土地权属争议调处

高翔

（辽宁省自然资源事务服务中心 辽宁 沈阳 110032）

由于我国历史上土地制度的多次变革和权利人权利意识薄弱，土地权属依据缺失，土地权属争议调处工作难度大，土造成地权属争议一直是土地管理中的一项突出问题。在国土调查中，辽宁省发现土地权属争议数量有1300余件。然而，根据年度土地权属争议统计数据，辽宁省土地权属争议仅500余件。两者数据差异很大，笔者对数据差异的原因进行分析，并对国土调查中土地权属争议问题提出相应建议。

一、国土调查中土地权属争议数量大的原因

按照我国法律法规，土地权属争议案件为依申请调处。在年度土地权属争议统计工作中，争议案件的数量统计标准为权利人申请并经争议调处机关确认为土地权属争议的案件。而在国土调查过程中，发现的土地权属争议很大一部分为权利人并未提出确权申请，因在权属调查中，涉及权属认定及指界过程中，权利人对权属提出异议而确定为权属争议，因此造成两者统计数据差异。从一般角度讲，土地权属争议的表现主要有显性和隐性两种模式，显性土地权属争议一般是由于经济利益等原因，权利人对土地权利诉求产生的权属争议，由权利人主动向自然资源管理部门提出确权申请，自然资源管理部门进而开展争议调处和确权工作，显性土地权属争议随着法定调处程序的完结，将逐步解决；隐性土地权属争议一般是土地权利归属不明确，但由于土地经济价值显现及权利意识不强等原因，土地权利人暂未提出土地权利诉求，而未形成土地权属争议。随着国土调查开展，土地权利人对权属不明确的土地提出争议诉求，此类争议一般随国土调查结束而搁置，留下矛盾隐患。

二、国土调查中土地权属争议特点

1.工作重视程度不够

国土调查中，受调查时限影响，一般工作重心在地类调查、地籍测绘、数据库建设方面，对土地确权和权属争议调处工作放在较为次要位置。主要原因国土调查工作量较大，而行政管理人员少，主要工作依赖作业队伍，作业队伍人员业务能力突出在地类认定和测绘等方面，缺乏土地确权和争议调处经验。为了保证其它工作的进度，放缓了土地权属争议调查的进度等。发现争议后，采取搁置、拖延等方式处理。

2.缺乏有效的衔接管理机制

国土调查中土地确权和争议调处工作，很多争议只在权属调查中而显现出来，土地调查结束后，权利人不会向行政主管部门提出确权申请，根据土地权属争议依申请调处的原则，管理部门无法对争议进行彻底解决。总结来说，可以将原因定义为“价值效应”与“私利心理”。“价值效应”就是争议地暂时没有可见的经济价值，如不进行土地调查对权属的确认，权利人对争议地处于遗忘状态，但国土调查中，将土地权属落实到法定确认层面上，权利人基于对未来经济价值的不确定性，从而不会放弃己方可能的土地权利，但又不愿在土地确权工作中投入时间和经济资源，从而不进行确权申请。“私利心理”是争议地具备可利用的经济价值，并且处于实际利用中，而这类土地利用人往往是本地较为强势的个人，而土地权利又是集体所有，一般个人或者集体经济组织出于利益考虑，在不侵害个人利益或者个人获利不足的状态下，无人提出权属诉求。

3.管理部门缺乏主动作为意识

土地确权和土地权属争议调处工作是一项复杂的工作，需要专业的知识和丰富的工作经验，开展土地确权和土地权属争议调处工作费时、费力，往往投入大量人力物力后，并不能起到很好的效果，并且容易给政府带来大量的信访和诉讼工作。所以，在实际工作，行政管理部门往往避讳土地权属争议问题，只要能暂时保障稳定，不产生社会影响，权利人不申请或者诉求不够强烈，行政主管部门往往不主动研究如何彻底解决遗留的土地权属争议问题，一句话总结就是不愿碰、不出事不碰。国土调查中争议宗地确定后，随着调查工作的结束，土地权属争议往往被搁置，如争议双方不提出争议申请，权属争议进入“休眠”状态，从而留下隐患。

三、建议

1.加大土地调查中土地确权和争议调处工作力度

要做好国土调查中土地确权和争议调处工作，首先要提高对土地权属争议工作的重视程度，加大土地确权和争议调处工作力度。土地确权和争议调处工作是依法保障土地权利人合法权利，提升国土资源管理水平，维护社会主义法治和社会和谐稳定的重要工作。在国土调查工作中，应该设置专门的土地确权和争议调处人员，并从经费保障、专业培训、工作制度等多方面加强工作，土地确权和争议调处工作不能与其他调查工作一起完全交于作业队伍完成，必须由行政管理部门专门人员全程负责，作业队伍按要求完成相关专业技术工作，行政管理部门专职人员负责政策、法律和程序行工作，确定土地确权和争议调处工作责任制，并建立工作考核评价体系。

2.规范调查中土地确权和争议调处工作程序

国土调查中，土地确权和争议调处工作在调查规程等国土调查政策文件中，相关规范和工作要求都比较简单，调查人员在工作中可依据的操作规范等文件缺乏，因而调查工作开展过程中，土地确权和土地权属争议调处工作只依据一般程序开展，如土地权属来源资料齐全，土地权属无争议情况下，工作可以顺利完成。但一旦出现土地权属来源资料不齐全或者土地权属有争议情况，调查人员在不能尽快调解解决的情况下，一般只能组织双方签订争议原由书，从而完成国土调查程序。因此，建议制定规范的土地确权和争议调处工作程序性文件，明确土地确权和争议调处工作程序和标准，最大程度上保证土地权属争议解决。

3.建立合理有效的工作衔接制度

由于国土调查工作时限的原因，土地确权和土地权属争议往往签订争议原由书后便宣告工作结束。如争议权利人不提出确权申请，土地权属争议处于搁置状态，留下工作隐患。因此，建议建立与国土调查相衔接的争议调处工作制度，明确国土调查中未解决的土地权属争议的后续管理和工作衔接，确保土地权属争议不因调查工作结束而“休眠”，对遗留的土地权属争议进行长期的“监控”，并研究在非申请状态下如何逐步解决，实现每一宗土地权利归属的明确，解决土地权属争议隐患，提升土地权属管理工作水平。