谈破解农村创业用地难、融资难问题

胡昊 孟宇 詹可胜 山丛笑

(1.锦州市生态环境保护中心，辽宁 锦州 121001；2.锦州市自然资源事务中心，辽宁 锦州 121001；3.锦州市自然资源局，辽宁 锦州 121001)

目前，农村创业用地难、融资难已成为限制农村发展、致富的主要问题，有人把其归结为我国农村土地制度在建国以后不断的变化和随之也产生的一系列问题，农村土地制度的变革是社会主义法治不断健全的结果，这些历史遗留问题既不能用现时的政策来解决，也不能简单地以以前的政策来否定现实中的问题，需要我们在工作中找到切入点、提出解决办法。

一、农村土地制度的变革

农村土地制度的变革主要是党和国家在一定时期对土地政策探索和调整的过程，这是一个循序渐进和不断修正的过程，总的过程还是有迹可寻的，主要分为七个阶段。

1.解放初到土地改革时期（1954年底）

宅基地、涉农用地作为生产生活资料分配给个人，完成了农村土地私有化[1]。

2.合作社建立到人民公社“土地（山林、水面、草原）、牲畜、农具、劳动力四固定”

标志着“三级所有、队为基础”农村土地集体所有制的建立，开始征收农业税。

3.自1962年9月公布《农村人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”）到1978年启动农村改革前

尽管中间略有调整，但一直实行“三级所有，队为基础”的农村土地集体所有制[1]，集体经济组织兴办各类企业和工农联盟户建住宅可以使用集体土地，企事业单位和城市人口使用集体土地经过审批后转为国有。

4.1978年农村土地改革到1986年底

经过《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》过渡到《土地管理法》的颁布，各乡镇都制定了乡村规划、并完成了乡村整治工作，村镇建设和国家建设使用土地开始走上法制化的道路，期间乡镇农业部门主持核发了《宅基地证》和《四荒承包证》，此时有了“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地”的规定，而建房可以使用农村宅基地的人群不仅包括农村社员、乡镇干部、农村中小学教师，还包括回乡落户的离（退）休干部、退职职工和复员军人，以及回乡定居的华侨、港澳台胞；随着家庭联产承包的出现，农用土地完成第一轮承包同时，开始征收特产税和乡村提留。

5.从1987年1月1日《土地管理法》实施到1999年1月1日第二次修改实施前

乡镇企业得到十足的发展，城市近郊农村集资建楼的状况普遍存在，在全国第一次土地调查基础上完成了城镇地籍调查、农村集体所有权和集体土地建设用地使用权发证工作，专业承包和反租倒包现象在各地开始出现，农用地和部分“四荒”土地完成了第二轮承包，乡村提留转变为三提（公积金、公益金、管理费）五统（教育附加、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费），全国范围内开始划定基本农田、开始做土地利用总体规划，部分地区还开展过（农村）集体土地（建设用地）有偿使用试点工作。

6.《土地管理法》第二次修改实施后到不动产统一登记工作完成前（2016年底）

这一阶段实行了土地用途管制制度，很多在农村开展农事生产经营性活动的土地不再作为建设用地进行管理，此前农村专业户和集镇非农业个体经营户（以下简称“两户”）的生产和商业性房屋都是按建设用地颁发了《集体土地建设用地使用证》；随着《农村土地承包法》《物权法》和《不动产登记暂行条例》的颁布实施，依据第二次土地调查工作开展的集体土地农用地确权发证工作也逐步完成；2003年开始实行农村税费改革，取消乡统筹、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动义务工；随后通过调整农业税和特产税政策，改革村提留征收使用办法等手段减轻农业负担，直至2005年底全面取消农业税；为防止城市规模扩大在城镇周边补划了大量的永久性基本农田。

7.不动产统一登记之后

这一阶段也相应地开展了党政机构和事业单位改革，同时也开展了第三次全国土地调查工作，并开展了时空大数据平台建设，利用时空大数据平台的基础性作用用来推进国土空间规划、用途管制、生态修复、不动产确权登记等自然资源管理工作纳入、开启了智慧管理模式。

二、农村土地制度变革产生的一系列问题

农村土地的问题不仅是土地所有权的问题，还涉及（建设用地）使用权、农用地和“四荒用地”承包权与经营权，而且对于建设用地的农村宅基地及附属设施管理、使用上存在着大量的问题。

1.城市近郊的部分手工业者和国家干部并未利用所使用的土地加入相应的合作社，以及文革后一些落实政策返还土地和房屋业主，虽都不属于集体经济组织成员，但是后来在土地管理过程中将土地性质划归了集体。

2.从1958年到1962年随着城市人口支持农业、下放到农村，过后又陆续回城发展城市经济，人口多的人家并未交出农村集体宅基地，存在着部分城市人口使用集体土地现象。

3.随着70年代初期经济形势逐步好转，很多国有企（事）业单位、部队、学校到农村开荒成立相应的农场，并对相应的村组给予适当帮助作为补偿现象普遍存在，虽大多数土地在70年代中期到90年代初陆续返还给集体经济组织，仍有部分土地为有关单位使用、占用。

4.为了解决很多蔬菜队、果树队没有大田地和平原地社队带没有坟茔地问题，一些地区在县（区）政府的协调下采取了交换土地方式予以解决，故此出现了许多飞地，由于部分飞地农业负担和农业税收缴费主体未调整引发过很多的权属争议。

5.宅基地确权和集体土地建设用地确权文件不一致，造成了许多宅基地纠纷，而且颁发集体土地建设用地使用证时并未收回或者宣布宅基地证无效，相当多的农户仍用宅基地证办理新建房手续；还有就是原有房屋出售时邻居拥有优先购买权，许多农村住宅被邻居购得；另外，农村分家、继承等多种情况致使一户多宅现象普遍存在。

6.农村人口并非都是能有建新房的能力，多数是靠不断改善住房条件来变更宅基地的，无论是《村镇建房用地管理条例》、还是《土地管理法》的规定，住宅出售或者出租的不再审批宅基地，实际生活中往往是有房户才有能力建新房，所以先由无房户申请宅基地、有房户来建设，然后按照房屋产权调换办理《房产执照》和《集体土地建设用地使用证》，这种变通既不违反法律、又节省了税收，在农村普遍存在。

7.城市近郊农村集资建楼的经过几次交易居住的人员不再是集体经济组织成员，而土地性质并未变更，这些房屋在一定意义上属于小产权房，由于不动产统一登记后对房屋交易做出了限制，引起了许多业主的不满。

8.上世纪90年代初有些地区开展了集体土地有偿使用试点，对于超标准建设占用土地的按照土地征用的标准收取了相应的资金，这部分资金对于相对富裕地区的农户来说并不很高，因此交款非常积极，以至于在一些农村欺街占道圈占土地现象屡现，虽土地有偿使用后期未能继续下去，但是占了的也都不肯退出，毕竟曾经缴纳了相关费用。

9.许多被征地农户和被倒包的农户在新一轮承包时未能有土地补充，因拒交农业负担被强行收回土地的集体经济组织成员在负担取消后要求重新分地，因征收土地争议特别是征地时限超长，等诸多事项引发群众上访的占近年来涉地上访比例较大。

10.农村“两户”占地当时都是按建设用地进行了审批，许多人家已取得了《房产执照》，虽说是农房房照，但一些业主却不是集体经济组织成员、甚至是城市居民，其中不乏购买社队企业或者合作社资产的，还有一些农户兴办的养殖场按照建设用地办理了土地征用（出让）手续，土地出让期满如何续期却成了新的问题。

11.基本农田和永久性基本农田的划定，以及土地利用总体规划的编制工作因全国各地情况不一，且具体工作时间紧、任务急，本身就缺乏总体论证和实际勘查，加上基本农田保护率指标的强压，工作中根本不管农业产业结构不断调整的实际情况，致使基本农田上山、不符合划定条件的土地大量被划为基本农田或永久性基本农田等现象均有发生。

三、影响农村经济发展的主要因素

影响农村发展的主要有政策因素和人为因素，政策因素主要是不同经济发展时期社会矛盾不同引起的，人为因素是在日常工作的知识水平、工作能力及各自的主观能动性引起的。

1.土地权属争议

相当数量的土地权属并未按《关于确定土地权属问题的若干意见》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确定，权属争议基层政府也未能及时解决，引发群众上访。

2.不动产登记中遇到问题

不动产登记中很多手续不完善，以及历史原因造成的材料缺失而不能完成登记或延迟登记，致相关权利人权益不能得到保障，因未取得《不动产权证书》不能获得贷款支持。

3.登记项目缺失

多数地区农用地确权发证工作已完成，但对于地上附属的农业设施未能进行登记，使不动产权抵押贷款比例降低，农业生产规模扩大受限。

4.“公共利益”界定不明

多年来集体土地征收一直打着“为了公共利益的需要”，然而很多并不含“公共利益”的特点，大量农村集体土地被转为国家所有，各地政府依靠“土地出让收益”获得了充足的发展资金，然而国家有关土地出让收益反哺农业的政策并未得到落实。

5.农村土地整治缺乏严格的规划和管理手段

虎头蛇尾工程普遍存在，增减挂钩收益并未完全用于基层农村和农业建设。

6.相关政策并未得到落实

中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》和《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中相关政策并未得到落实，各省市多以文件形式进行了转发，并未有实际政策出台。

7.各行政机关对农村发展管得过严、过宽

未能做到法定职责必须为、法无授权不可为，尚未树立市场主体法无禁止皆可为的观念，日常工作中乱作为现象仍然存在。

8.人为因素

生产队解体后，多区地区“三级所有、队为基础”的集体经济组织管理模式被打破，集体资产处置中村委会和党支部权利过大、监管不到位，集体资产大量流失，党支部和村委会主要工作人员作风散漫、素质低下。

四、破解农村用地难工作的几点建议

农村发展用地难目前只是一个表象，主要是党和国家政策未能落实到位、各行政机关的“放管服”工作仍存在很大操作空间，农村村民自治缺乏规范管理，国土空间规划和不动产登记未能做到考虑大多数人利益等诸多方面问题得到解决，农村项目用地将不再是难题。

1.尽早落实国家有关文件

尽早落实中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》、《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》精神，同时将国务院《关于促进乡村产业振兴的指导意见》和国务院办公厅《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》落到实处，各部委和地方人民政府分别依据部门或者当地实际情况制定切实可行的政策性措施，并督促实施。

2.利用新时空大数据平台做好不动产统一登记工作

充分利用第三次全国土地调查、国土空间规划、不动产确权登记和地理信息系统等数字化成果，进一步明晰集体自然资源资产产权，完成农用设施所有权和使用权的不动产登记工作，以便及时为集体经济组织和广大农户融资提供相应的抵押物。

3.将农村宅基地管理权下放至乡镇人民政府

鼓励有条件乡镇开放集体建设用地使用权市场，将乡村土地整治和划定城镇开发边界、基本农田、城乡规划等活动挂钩，改变从上至下压指标的做法为以基层管理为主的资源保护方式，从乡村实际出发做出切实可行的空间规划。

4.实行同地同价

对不同历史时期使用农村集体土地尚未退出的，应采取集体经济组织回购附属设施或将其纳入城乡统一市场进行流通，不能简单认定为小产权房和大棚房进行拆除或没收处理，无论是集体还是国有建设用地，“同地同价”才是正理，依法行政也不能用新法处理旧政，更不能搞一刀切。

5.兼顾地上附着物所有权

农村不动产登记不仅要考虑集体土地所有权、使用权、承包权和经营权，还要兼顾地上附着物（特别是农业设施）所有权，有经过行政审批或者委托建设协议等证明材料可直接登记，对于自己建设没有相关手续的应采取承诺制的方式（如作虚假承诺承担败诉责任、并自愿接受联合惩戒）进行公告后登记，保证其财产权。

6.合理制定农村国土空间规划

农村制定国土空间规划时在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度以及允许、限制、禁止的产业类型；在地块层面要对每一地块不同用途之间的转变实施用途变更审批，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏，对未发生用途转变的空间实行承载力管控[2]。

7.做好村党支部、村委会、村妇代会的选举工作

贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《妇女联合会农村基层组织工作条例》，完善村民自治、民主监督程序，做好集体资产管理、使用管控工作。

农村土地制度的改革在我国一直是摸着石头过河，不同历史时期使用农村集体土地条件不同，遗留的历史问题不能按照现行政策来对待，更不能将责任归结于土地使用者和集体经济组织，各行政机关要多考虑一下因多年以来工作中的失误给农村发展带来的困难，多年以来征收集体土地的出让收益和农村集体土地开发整理获得的用地指标给城市开发和各级政府带来的补充收益已达到什么程度，城镇反哺农村、支援农业发展已应成为我国当前工作的重点。