警察执法权威构建研究

刘航颖，谯 冉

(1.四川省公安厅走私犯罪侦查局; 2.四川警察学院，四川 成都 610000)

警察执法权威是警察充分履职尽责的重要保障，是警察权力得以实现的基石。警察执法权威是警察在执法活动中能够影响他人的一种威慑力，具体表现为警察主体在刑事执法和治安管理活动中形成的能够影响和改变一定社会群体及个人的心理与行为的威信、威望等综合影响力[1]。警察执法权威根植于警察权力，是警察在行使合法权力过程中衍生的一种外化影响力，目的是使公众能够自觉地服从警察的执法管理活动，从而以更小的警务成本来获得更好的社会效应。2019年2月1日，《公安机关维护民警执法权威工作规定》正式施行，标志着人民警察执法权威的维护进入了全新阶段，旨在引领公安机关及其民警严格依法履行职责、行使职权，树立严格规范公正文明的执法形象，提升执法公信力和执法权威。随着执法环境的日益复杂，警察权威存在弱化的趋势，不敢作为、不愿作为的情况时有发生，如何重塑以容错纠错机制为核心的警察执法权威成为了一个重要命题。

一、警察执法权威的价值维度

(一)以警察权为基础的强制性威慑力

警察权力是法律赋予警察为预防和惩治犯罪、实现社会治安管理而对特定客体实施制约的强制力。警察权力由警察职位、警察职权和警察职责构成，且三者之间缺一不可，呈现出相互关联、相互制约的关系[2]。警察立足警察职位，依据法律规定履行警察职责，在法定范围内行使警察职权，才能够树立警察权威，从而在充分行使警察权力的过程中对特定主体产生威慑力和制约力[3]。与此相对，若警察行使权力时未能达到职位、职权、职责的有效统一，则可能导致警察权力的滥用，从而影响警察执法权威的构建。

(二)以警察威信为依托的非强制性影响力

警察威信是指警察在社会大众心中的威望和信誉，来自群众的信任、服从和内心确认，其最终目标是群众将警察的要求作为自觉自愿的行为。警察威信不仅建立在警察权力的基础之上，更需要通过警察不断提升自身履职能力来获取。除了少数打击具有较大社会危害性的违法犯罪活动需要借助警察权力的强制力之外，绝大多数的警务活动必须依靠警察自身的职业品德、业务技能、综合素养等非强制性影响力来实现。换言之，警察威信作为一种有别于刚性执法的非强制性影响力，其作用的发挥有助于获得社会大众对警察执法活动的理解、配合与信服。从本质上看，警察权力的有效行使是警察执法权威构成的外在基础，而警察威信的树立是警察执法权威构建的内在核心。

二、我国警察执法权威弱化的现状

当前，我国警察执法权威呈弱化趋势。我国社会主要矛盾的改变对公安工作提出了新的更高的要求，特别是在互联网飞速发展的情况下，个别群众对警察执法不信任也不理解，对警务执法活动的评价极为苛刻，认为警察办好案件是分内之事，稍有一个疏漏或者误解都会被别有用心的网友移花接木，在网络上无限地放大和曲解，引发涉警负面舆情。更有甚者以社会化评价中“满意度测评”作为要挟，故意为难刁难民警，失实投诉、恶意诬陷等做法导致民警的执法环境日益复杂与艰难[4]。可以说，受各种复杂因素影响，近年来警察执法权威呈弱化趋势，基层一线民警执法顾虑不断增加，怕犯错、怕担责的心理普遍存在，警察执法权威受到挑战。

部分基层民警在实际工作中仍然存在“怕投诉、怕办案、怕行动”等三怕心理。究其原因，还是由于近年来频发的民警权益受到侵害的案事件所致。从发案数量看，涉警侵权案件数量逐年攀升、呈高发态势；从侵害对象看，大多为一线执法执勤民警和辅警；从侵害行为看，主要表现为言语侮辱、造谣诽谤、推搡拉扯、暴力攻击；从危害后果看，侵害民警执法权益的行为不仅仅损害了警察的人身安全，更是损害了公安机关的执法权威和依法履职的效能。

警察执法权威弱化的具体表现形式主要有以下几点。一是从发案地点看，以发生在街面较多。街面是妨碍民警日常执法行为多发的场所。民警在处置涉及醉酒人员、流浪人员、闲杂人员等警情时，处置难度比较大，特别是醉酒人员妨碍执法概率较大。二是从发生环节看，现场传唤期间易发生阻碍民警执法行为。民警遇到妨碍执法主要出现在两个方面：一方面是民警在处理打架和矛盾纠纷等情况时，对现场当事人进行依法制止并调解双方矛盾纠纷，因各种突发情况，双方当事人有可能将矛盾重点转向民警；另一方面是违法犯罪嫌疑人为逃避公安机关的打击处理，对抗处警民警的盘查、传唤、抓捕等执法活动，这方面在基层派出所表现最为明显。从发生的案件看，现场传唤期间容易发生妨碍执法活动的行为，主要表现为违法行为人不愿意、不配合民警传唤。三是从表现形式看，以侮辱性、伤害性为主。从类型上看，侵害民警执法权威主要表现为发表辱警言论、阻碍执行职务、对民警实施暴力伤害。近年来，民警执法权益遭受侵害主要以侮辱性、伤害性行为为主体。一些群众对民警现场执法感到不如意、不顺心，就肆意侮辱、谩骂执法民警，甚至直接进行人身攻击。从发生的妨碍执法活动案件看，谩骂、推搡、拉扯、脚踢等行为，已成为妨碍民警日常执法的主要表现形式[5]。伴随着当前日趋困难和复杂的执法环境，广大民警对维护自身执法权益的期望、诉求变得越来越强烈。

三、警察执法权威弱化的原因分析

(一)警察队伍执法理念、执法能力与水平参差不齐

1.文明执法与严格执法的理念错位

近年来，各级公安机关严格按照“四句话十六字”总要求(1)2017年5月19日，习近平总书记在会见全国公安系统英雄模范理工集体表彰大会代表时发表重要讲话，明确提出了“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”十六字总要求。参见《“四句话、十六字”总要求是公安履职的根本遵循》，载中国警察网，http://special.cpd.com.cn/n37971186/n38310378/c38312889/content.html.，在服务人民、执法公正上狠下功夫，执法效果显著，获得了人民群众的高度认可。但一部分民警思想也因此陷入了误区，将文明执法等同于人性化执法，误以为人性化执法就是放任不管、就是降低执法标准和忍气吞声。在这种错误思想指导下，少数民警在正当履行执法行为受到不法侵害时，往往不敢果断制止，甚至任由违法人员肆意侵害，导致维护执法权威的最佳时机贻误，变相助长了违法人员的嚣张气馅，弱化了警察执法的强制力。

2.现场执法能力有待提高

少数民警法律意识淡薄，证据意识、程序意识不强，在执法过程中存在不严格、不公正、不文明、不规范的情况，给执法对象造成了不可弥补的伤害，致使案件办理处于被动状态，并造成不良的社会影响。一些民警在遇到较为复杂的纠纷和案件时，不会做群众工作、现场处置能力差、言语简单粗暴，往往由于一个动作不到位、一句话不恰当而引起群众不满，导致侵权案件的发生。而当民警面临执法阻碍甚至侵害时，又无法寻求妥善处理的方法和途径，仅凭经验或者惯例进行处置，导致警察执法的能力和权威受到质疑。

3.警情快速研判能力和自我防护能力有待加强

大部分一线接处警单位接到警情后，不分析、不研判或分析出现偏差，导致不当出警，造成警力对比弱势，发生民警被侵权案件。与此同时，部分基层民警身体素质、防护技能和自我保护意识不够，导致在执法权威受到威胁时，缺少自我保护的能力和维护执法权威的能力。另外，少数民警对警械的使用心存顾虑，为降低因使用警械错误而受罚的风险而选择放弃使用警械，在遇到不法行为侵害时不敢“亮剑”、不敢“放招”，不能完全正确行使正当防卫权，以致陷入被动执法局面，导致执法过程中执法权威和正当权益受损。

(二)当前日益复杂的执法环境使警察在履职过程中面临阻碍

1.社会矛盾错综复杂，部分价值观出现异化

随着社会评价机制的多元化发展，人们普遍以收入高低和社会影响力大小作为判断一个人成功的标准。警察职业由于收入不高以及社会影响力较小，时常在接处警过程中受到执法对象的轻视，甚至沦为少数人发泄对社会不满情绪的对象，辱骂殴打警察、对抗警察执法的事情时有发生。

2.受现行行政管理体制制约，公安机关承担非警务活动任务较多

“以块为主、条块结合”的行政管理体制使公安机关在人事、经费、保障等方面受地方政府的影响较大，公安机关在日常工作中承担了大量的非警务活动，而这些非警务活动往往由于涉及过多的群众利益而显得较为敏感，人民警察在这类工作中往往由于经验不足或者考虑不全面而引起群众不满，导致矛盾出现甚至引发侵权事件。

3.新闻媒体过度追求阅读量，误导性的宣传报道时有发生

随着社会信息化和网络化程度的不断深化，微信、微博、抖音等公共媒体的影响力、覆盖面和传播速度发展迅猛。从监管方面看，当前对社会舆情和公共媒体的导向及监管体系尚未形成，一些小众传媒为搏眼球和增加点击量，在利益的驱使下，尽其所能寻找警民对抗的信息点，甚至引导一些曾被打击处理的网民站在执法者的对立面，导致黑警、恶警、辱警贴文层出不穷。加之大部分公安机关缺乏新闻媒介素养，缺乏应对媒体的本领和能力，要么拒绝宣传、拒绝采访；要么不闻不问、听之任之；由于调查(侦查)时间、程序及保密等原因，一些事实无法做到及时公布，为媒体炒作留下了空间。一些新闻媒体出于对经济效益的过度追求，大肆渲染和炒作涉警事件，甚至胡编乱造以产生轰动效应[6]。这些负面报道与宣传炒作不仅仅损害了公安机关的公众形象，而且使得在某些领域警民关系愈发紧张。尤其在重大安保维稳活动期间，干扰阻碍警察执法甚至暴力袭警案件时有发生，网上涉警舆情负面炒作频频出现，导致警察执法非常拘谨，警察权威受到挑战，不敢作为、不愿作为倾向凸显。

4.受本位主义驱使，普法教育宣传与公民维权意识之间存在矛盾

一些群众对法律的认知不够，常常以个人的主观臆断评定公安机关的执法活动。如遇民警正常规范的警务行为未按其主观意愿进行或案件办理结果不能使其单方面满意时，就主观地认为民警的执法活动存在过错，认为自身权利受到侵害，从以往完全没有维权概念发展为如今的过度维权、无理维权[7]，从一个极端走向另一个极端，从而导致暴力抗警、抗法行为发生。

(三)现有立法的缺失使警察执法权威缺乏强制性保障

1.现有关于侵犯警察执法权益的处罚性条款缺乏震慑作用

《人民警察法》规定了5种“拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务”的违法行为，应给予治安管理处罚。但对以暴力、威胁等方法实施上述行为构成犯罪的，则是“依法追究刑事责任”，这与《刑法》一样将警察作为一般的国家工作人员来看待，并没有充分考虑到警察群体作为国家机器的特殊性和危险性。具体行为定性及处罚设置考虑不够全面、处罚力度偏轻，缺乏应有的特殊威慑作用。

2.实践中保护性条款操作性不强

《人民警察使用警械和武器条例》在具体实践中，对警察何种情形下可以使用警械武器进行正当防卫的规定仍较模糊，可操作性不强，使警察正当防卫意识受到抑制，导致警械武器的使用相对滞后，往往错失先发制人的良机。

3.现有法律法规缺位，在面对软暴力时无法启动维权程序

警察在执法活动中往往面临更复杂的环境，无论是危险性还是可能遭遇的阻碍都远远大于一般的行政执法主体。近两年来，国家从立法层面越来越重视对警察执法权威的维护，出台了一系列的法律法规，但从执行层面看，现有维护警察执法权威的法律规定过于笼统、模糊，在实践中对一些行为往往难以界定。同时，由于这种案件属于敏感类型，因而很多时候都是降格处理，甚至协商处理解决。违法者违法成本过低，无法起到震慑作用。尤其是警察在面对诸如起哄辱骂、恶意投诉、诬陷警察执法不公等软暴力时，由于缺乏相应的惩处依据，无法启动维权程序。

四、重塑警察执法权威的路径选择

(一)完善法律法规，进一步加强对警察执法权威的立法保护

我国现行立法对于暴力袭击、威胁正在执行公务的人民警察，致使人民警察重伤、死亡的恶性案件的刑罚力度不够。建议可以参照刑法修正案(九)中的立法模式增加从重条款，“暴力袭击、威胁正在执行职务的人民警察，致使人民警察伤残、死亡的，以故意伤害、故意杀人罪从重处罚”。还可以出台具体的司法解释或者在最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》中提高该类案件的量刑的基点，提升此类案件的刑罚幅度，体现立法对人民警察依法执行职务过程中受到侵害情况的特殊保护。

(二)建立、健全组织机构，为公安民警执法权益的保护奠定组织基础

首先，针对公安民警高风险、高负荷的工作环境和职业特征，进一步建立健全公安民警合法权益保护委员会，确立这一机构的地位，变临时机构为常设机构，以维护公安民警的正当权益。其次，应当加强公安民警维权的专门机构，为正当执法遭受侵害的民警义务提供法律咨询和诉讼代理，为受侵害民警追索经济赔偿和精神补偿，同时设立专项保护基金，用于慰问、诉讼等维权工作开支。具体而言，可以设立维护民警执法权威工作委员会办公室，使民警执法权威的维护主体更加明确。具体机构可设在警务督察处，由警务督察处主要负责人任维权办主任，配备专职维权力量。维权办主要负责协调督办侵犯民警执法权威事件、案件；调查侵犯民警执法权威的情形、线索，受理调查侵犯民警执法权威的申请、申诉；协调维权委成员单位评估和预警执法风险，发布预防侵犯民警执法权威工作指引；出面抚慰因依法履行职责、行使职权受到侵害的民警等，为民警执法权威维护提供组织保障。

(三)以治理体系和治理能力现代化为切入点，提升公安民警执法公信力

规范民警执法行为，全面提升执法规范化水平是提升治理体系和治理能力现代化的重要保障。一是要加强执法规范化建设，以现代化的执法理念指引执法活动，通过规范执法、文明执法，实现人民警察为人民服务的宗旨。二是要建立健全制度规范操作机制。结合公安机关执勤执法规范、公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程、警务实战训练教程等系列规范，按照讲科学、有统筹的原则，做到有定性定量准则、有操作规程、有参照目标、有检验标准、有监督措施，建立健全规章制度操作机制，使各项执法执勤规范制度发挥更加有效的作用。三是要强化督导，保障各项制度落实。应当进一步加大接处警工作督导力度，经常深入基层，加强对接处警工作的纵向检查和指导，及时协调解决工作中存在的突出问题，指导基层开展工作；对现场处警工作情况进行跟踪督导，全面提升执法规范化水平。

(四)加强正面舆论引导，树立人民警察良好的社会公众形象

正确对待警媒关系，与媒体建立互信、互助、互动、互惠的和谐关系，争取新闻媒体对公安工作的理解和支持。营造良好的舆论氛围，树立、保护好人民警察公众形象的实质就是保护警察执法权益，为警察更好地履职尽责奠定社会基础。一方面，公安部门要进一步拓展宣传阵地，努力把握公安宣传主导权，引导各类新闻媒体本着高度负责的态度审慎对待涉警宣传；另一方面，要借助微信公众号、抖音、微博等平台开展丰富多彩的公安文化宣传，树立新时代人民警察的良好形象，特别是要紧贴群众生活所需，加大法律、安全、交通、消防、禁毒等方面知识的普及力度，全方位塑造警察的社会公众形象，为警察执法营造良好的社会环境。

(五)以构建容错纠错机制为契机，激励民警主动担当作为

应当加强对《公安机关维护民警执法权威工作规定》的理解和执行，进一步加大维护民警执法权威的力度，依法严肃查处暴力袭警和妨害阻碍民警执行职务行为，畅通“绿色通道”，第一时间紧急救治、抚恤慰问因公负伤民警；谨慎对待、慎重处理对参战民警执法执勤行为的举报投诉，准确适用依法履职免责、容错纠错要求，依法依规、及时全面、公正客观核查处置，第一时间为受到不实投诉、诬告陷害、侮辱诽谤、恶意炒作的民警澄清正名，保护民警的工作积极性和工作热情，促进履职尽责、担当作为。对民警执法活动中出现的问题，在认真调查核实的基础上，要客观公正地评价对待，严格区分执法不作为、乱作为与积极承担中存在执法瑕疵的区别，坚决防止“多干多错、少干少错、不干不错”的不良导向[8]。特别是对于在事实表述、法条引用、文书制作等方面存在的执法瑕疵，上级公安机关应主动介入，帮助指导民警依法纠错，加强与当事人沟通交流，及时消除社会影响，最大程度减轻参战民警承担的压力。尤其是要积极发挥公职律师的作用，切实保护民警的合法权益。

(六)发挥公职律师的“顾问”作用，提升民警执法权威维护专业化水平

一方面，积极发挥公职律师作用，为民警执法权威维护提供专业支持。组建以公职律师为主的维护民警执法权益法律顾问团，专门颁发维权工作法律顾问聘书，助推维权工作落到实处。同时，认真梳理近年来派出所等易被侵权单位的典型案例，剖析侵权成因，提出工作对策，常态化发出维权预警信息和安全提醒，有效减少侵权案件的发生。尤其是侵权案件发生后，应当组织公职律师提前参与介入，全程跟进，对案件定性、取证、处理等环节进行指导，变被动审案为主动指导，解决取证难、证据少、打击不力问题，加强与检法机关沟通协调配合，及时研究解决袭警辱警等案件法律适用问题和个案认识分歧，确保案件办理事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用准确。同时，对民警执法是否属于按照法定条件和程序履行职责、行使职权进行认定，为是否给予行政相对方损害补偿提供法律支撑。另一方面，发挥公职律师的法律咨询、援助作用，将执法权威保护程序前置。组织公职律师及时有效地为受侵害的公安民警提供法律咨询和法律援助，在依法对袭警辱警行为进行行政处罚或者刑事打击的同时，就给民警造成的身体伤害和财产损失等民事赔偿部分为民警提供法律咨询、组织开展民事调解、代为起草相关法律文书或免费代理诉讼，有效保障民警权益。