中国共享单车多元治理模式探究＊——基于福州、深圳、成都的比较

■ 黄婷 吕晨

1.中国科学院大学中丹学院 北京 100049

2.中国科学院大学公共政策与管理学院 北京 100049

0 引言

近年来，环保与可持续成为中国交通发展的重要方向。共享单车以其便捷、低排放、解决最后一公里等优势，已被政府纳入城市慢行交通系统建设之中。共享单车作为解决城市公共交通问题的准公共物品[1]，具有“有限的非竞争性、有限的非排他性”特征[2]。一方面，共享单车正在代替城市传统公共自行车作为公共交通系统的重要组成部分，具有明显的公共属性。另一方面，共享单车企业可以利用其大数据优势，通过骑行、广告费用等获得经济收入，这表明了其经济属性。因此，共享单车的治理涉及政府、公众、企业等多方主体。

然而，由于中国地域发展的差异性，目前地方政府针对共享单车的治理存在较为复杂的格局，中国的共享单车治理呈现多元化模式。例如，深圳、北京、上海等城市对共享单车施行了总量控制政策，并对共享单车运维进行严格管制；但在东营、福州等城市，地方限制相对较少；然而，成都、昆明等城市则鼓励共享单车企业通过运维竞争获取投放量、与政府合作建设城市交通系统。分析不同治理模式的特点和适用范围可以为各地方政府治理共享单车提供参考。

现有关于共享单车的研究主要集中在4 方面，包括公众选择的影响因素、企业的盈利路径、共享单车发展存在的问题及原因、政府治理策略等。在公众选择偏好的研究中，骑行基础设施、便利程度、空气污染、骑行费用与健康等被认为是重要的影响因素[3-5]。基于企业视角的研究认为共享单车企业商业模式不明确，已陷入单一盈利模式的困境，并提出共享单车企业应更加重视技术、管理和服务创新，以实现可持续盈利[6-7]。学者们认为共享单车存在多种问题，包括存在安全和非法使用问题[8]，运维管理难、维修费用高[9]，盈利模式困难、人为破坏严重、违规停放、账户存款有风险[10]。从政府角度提出了共享单车治理建议，包括政府应建设慢行交通系统[11]，重视公共教育、引导企业合作、完善法律法规[12]，关注行业监管、基础设施支持和政策指导[13]。

部分学者从公共管理视角对共享单车问题进行了探索，多数研究以整个中国或单个城市为研究对象，或是基于协同治理框架对已有问题进行分析[13-15]，或是基于共享单车整体实践探讨治理创新及其扩散[16-18]，还有学者基于时间维度对共享单车治理的演进阶段进行探索[19]。从城市治理模式差异的角度，对多个典型城市进行共享单车治理模式进行比较性研究的文献相对较少。因此，本文将基于治理模式差异与地区比较的视角，探讨中国共享单车治理的多样性特征。

1 治理理论：市场、科层、网络3种元治理机制

治理理论已被广泛应用于组织管理、新公共管理、善治等多个领域[20]。学术界对治理有多种定义，Ostrom将其定义为基于集体决定的指导个人或群体行为的规范和条例[21]。Bryson 认为，治理是指形成协同关系或制度的协调与监督活动[22]。由于共享单车治理涉及政府、企业和公众等多方参与者，本文采用了全球治理委员会的概念，即将治理定义为“政府间和非政府组织之间的正式与非正式制度、机制、关系和过程的综合体，其参与主体包括国家、市场、公民和组织等”[23]。从微观层面来看，治理指的是一套塑造个人行为或群体协作的规则；从宏观角度来看，治理涉及各种机制，使得政府、非政府组织与公众等进行协同运作。

1.1 3种元治理机制

治理理论主要包含3种元治理机制，包括市场、科层与网络治理。这3种模式既相互独立又相互补充。市场与等级治理模式最早由科斯提出，是组织经济活动的两种替代性制度形式。市场即“赋予个人或企业基于理性选择的自发协调机制”[24]，即市场参与者基于自身利益决定是否加入治理中。一方面，参与者作为理性经济人，倾向于实现自身利益的最大化；另一方面，市场治理模式建立在平等的原则上，外部约束无法迫使参与者违背其意愿做出相应行动。其次，市场具有开放性，即市场所有个人或团体的可以灵活的进入或退出。

市场治理的主要优势是通过交易成本协调相关方的资源和信息，实现激励相容，进一步增强合作治理的动力[25]。市场作为“看不见的手”，为理性行为者提供市场信号，政府的权威干预相对较少[26]。市场激励有助于降低交易成本、增加利润和提高目标的可行性，且该模式下，参与者可灵活追求自身利益，基于平等的原则进行治理合作。然而，市场无法应对复杂和动态的治理，且一旦治理的成本变得不可预测，参与者则可能考虑其他替代方案。

科层治理则意味着决策资源高度集中，其他参与者需要遵守上级设定的规则，且具有较少的自主权[26]。首先，有权威的参与者或组织通过制定规则或发布条例，控制其他参与者的治理实践。在公共管理领域，这些权威参与者或组织通常是中央政府和地方政府。其次，不同于市场模式，科层治理的基础是权威而非利益。第三，在传统的公共事务管理中，由于官僚主义，政府带来的变化可能比私营企业慢。但是对于互联网经济来说，若这些公共问题由地方政府来解决，且有一个地方部门发挥主导作用，那么科层治理则可能带来迅速的变革。

与市场相比，科层治理的主要优势在于它采用了不完全的契约关系。参与者必须接受共同的治理目标，并清楚某些行为会受到严厉制裁，从而自发地完成协同目标，减少了机会主义倾向。然而，科层治理要求政府足够强大，法律法规有足够的权威。因此，通常通过比较市场交易成本和管理成本来决定的选择哪种治理机制。但当交易成本变得无法承受时，则会存在市场失灵；当绩效难以评估时，科层治理也会失灵[27]。

Williamson 认为除市场和科层模式外，还存在第三种组织形式——“混合组织”，该形式被发展成为网络治理模式。网络治理模式是指两个或两个以上参与者之间具有长期合作关系，这种关系更依赖于非正式制度和信任[28]。网络治理因其具有强大的优势，被视为一种新的治理模式。在网络治理模式中，参与者通过互惠、信任、相互支持的行动进行治理，而非利益或权威[24]。参与者可以自由进入沟通与合作模式。网络可能是紧密的，也可能是松散的，这取决于互动的数量、强度和类型[28]。

网络治理具有与前述两种治理所不同的优势。Thorelli 认为网络合作具有创新、质量维护、灵活性等特征[28]。范永茂认为网络治理中的行为者可能更愿意放弃短视或“搭便车”的行为，采取合作策略，以便在集体行动中持续盈利，最终解决囚徒困境的问题[25]。然而，网络治理中的参与者适应不断变化的环境的能力是有限的，因为参与者之间的互动较为深入，因此，建立和维持关系需要付出较大代价。本文将3种元治理机制的优缺点及适用条件总结如表1所示。

表1 市场、科层、网络3种元治理机制优缺点及适用条件

1.2 共享单车治理的分析框架

本文将运用治理理论的3种元治理机制分析共享单车的治理现状，以厘清中国共享单车治理的多样性。由于中国共享单车治理处于大政府、小社会、互联网时代市场力量迅速崛起的制度背景，本文认为3 种机制下不同力量比例的组合形成市场主导型、科层主导型与网络主导型3种治理模式。

本文将市场主导型、科层主导型与网络主导型3 种治理模式分为3 个基本维度:参与者和治理基础、准入和决策过程、行动和结果（见表2）。第1个分析维度是参与者与治理基础。该维度包括2 个分析要素:（1）治理的主导者，即在处理共享单车问题中发挥决定性作用的参与者。在共享单车治理实践中有各种各样的参与者，如政府、企业、公众、非政府组织、专家等等。市场主导型、科层主导型、网络主导型3种模式的主导者则分别为企业、政府、利益相关者。（2）不同参与者进行共享单车治理的合作基础。在市场主导型治理中，合作基础为利益，对于科层主导型治理，其合作基础为权威，而对于网络主导型治理，其合作基础为信任。

表2 共享单车治理模式的分析框架

第2 个分析维度是关键决策的准入和过程，主要涉及2 个分析要素:（1）准入开放程度。各种角色的参与者，特别是非政府参与者，是否能就如何处理共享单车问题进行磋商。本文将通过区分非政府行动者是否有机会影响共享单车治理的决策，或者主导型参与者是否考虑获取民意进行鉴别。对于市场、科层、网络主导型治理3种模式，其准入程度分别为：开放参与、有限参与、开放参与（特别是有较好网络关系的参与者）。（2）治理的决策过程。包括分析如何做出决策以及权力集中或分散的程度。

第3 个维度是行动与结果，主要考虑3 种模式的实践和输出。该维度包括两个分析要素:（1）行动策略，即治理所采取的策略以及指导策略的内容。市场、科层、网络主导型治理3 种模式的行动策略分别为讨价还价、正式规制、非正式合作。（2）治理的变化，即共享单车治理实践的变化程度，市场主导型治理会带来相对规律性变化，科层主导型治理会带来迅速变化，而网络主导型会带来较为缓慢的治理变化。

图1 深圳市共享单车企业进入时间

2 中国共享单车治理实践

尽管共享单车经历了从自由发展到严格监管的历程，但各城市之间的治理仍然存在较大的差异。本文从城市类型、城市规模、城市经济发展水平、移动手机用户规模、出行规模等角度出发（见表3），选取福州、深圳、成都作为案例进行共享单车治理的比较分析，重点关注2016年至2018年3 个城市共享单车的治理情况，数据主要来自于共享单车政策文件与公开的统计资料。

表3 案例基本情况

地方政府作为治理主导者。深圳主要有3个政府部门发挥着重要作用，包括交通运输委员会、城市管理局、公安局交通警察局，分别负责深圳市的交通规划和发展、城市管理和街道执法、交通安全。在共享单车治理实践中，交通运输委员会指导其他两个部门的行动，发挥着主导作用。

非政府参与者准入受到限制。在政策颁布之前，政府并未广泛征求企业、公众等其他角色的建议。深圳市政府网站政策信息表明，经市政府同意，交通委员会、城管局、公安交警局等市级部门于2017年9月15日联合发布了《深圳市互联网租赁自行车标准管理整改行动实施办法》。政策实施后，企业和公众无法讨价还价寻求其他解决方案。在总量控制、用户禁骑等政策中都体现了浓厚的威权主义色彩。

政府通过政策等正式规制实现其治理目的。首先，深圳市政府通过正式法规约束共享单车企业行为来实现治理目标。如表4所述，深圳市地方政府仅在一年时间内便发布了多项共享单车治理政策，涉及到对共享单车企业、用户、停放、整治等方面的规定。2017年9月，深圳市政府发布《深圳市互联网租赁自行车标准管理整改行动实施计划》，要求在半年内对共享单车进行整治，主要包括严格控制共享单车规模，禁止新建停放区，并将共享单车停车纳入政府管理平台，若共享单车违规停放且未及时处置，企业将被罚款，并没收该企业的共享单车。其次，地方政府通过约谈共享单车企业以实现治理目的。随后，共享单车企业依据约谈内容开始规范用户使用行为。自2017年6月起，一年内有非机动车违章记录的公民将不能使用共享单车1 周。根据深圳市交通局，自该条例发布以来，已有超过28万次骑行被禁止。

表4 深圳市共享单车政策

深圳市共享单车治理具有自上而下的快速变革特征。一方面，政府治理政策发布较为密集。另一方面，整改行动和禁止用户骑行是自上而下执行的，并未为其他参与者提供讨价还价的空间。简言之，共享单车治理是在深圳市政府的严格监管下推行的，监管政策执行时间短力度大。深圳地方政府发展了一种高效的自上而下的治理模式[29]，在地方政府的一系列强制措施下，共享单车的人口在半年内从90 万下降到60 万[30]。共享单车的秩序也在很大程度上得到改善，例如共享单车的潮汐现象减少了30%[31]。

2.3 成都：网络主导型治理

共享单车于2016年进入成都，截至2017年12月，成都约有138 万俩共享单车，共有7 家共享单车，包括摩拜、OFO、青桔和Hellobike、一步、永安行、熊猫单车。成都共享单车的治理符合网络主导型治理。

多方合作推动共享单车治理。成都共享单车是通过合作博弈进行治理的，包括平等谈判、互惠合作和群众自发联盟。首先，共享单车问题的大多数解决方案是通过协商制定的，参与者包括地方政府、企业、专家、公众在等。2017年4月，成都市政府建立“3+7+N”会议协商制度（见图2），以推进共享单车问题的解决。该会议参与主体涉及成都市交通运输局、城管委、公安局交管局、成都市7个区的区级政府与共享单车企业的代表、专家、其他各方代表和公众。该协商会议每半个月举行，旨在制定务实的共享单车治理策略与行动协议[32]。其次，政企互惠合作开展治理行动。一方面，政府和企业合作改善停车和绿色交通，以利用共享单车企业的先进技术与大数据优势。如成都市交通运输局于2017年5月与摩拜签署战略协议，政企双方将通过大数据等智能模型，共同治理于解决共享单车造成的多种交通问题。另一方面，企业通过主街干道分包制和“电子围栏”技术自发地为共享单车治理做出贡献。主街干道分包制即将部分主街干道每家企业各管一段，配比运维人员进行统一管理。除此之外，社会团体也通过自发组成联盟致力于共享单车，并推广共享单车院落治理21字公约。

图2 成都市“3+7+N”网络治理模式

利益相关方基于互惠与信任参与共享单车治理。成都市各利益相关方都具有独特的优势。据成都市政府，地方政府能调动各方资源并链接各方进行协商决策，在举行定期协商会议方面发挥着重要作用；企业拥有先进的技术和大数据优势；社会团体能在微观层面上为用户教育和社区治理实践做出贡献，多方参与者基于自身优势投入到共享单车治理中。成都共享单车协商决策实践主要是基于信任这一原则。各方都共同致力于营造更良好的共享单车治理环境、促进共享单车良性发展，并提出相关建议。

开放决策过程，协商形成决策。成都共享单车治理对所有参与者开放，尤其是具有较好网络关系的参与者，同时具有良好网络关系的参与者将有更多的机会表达自己的观点并得到更多支持。成都市共享单车的治理决策属分权式，因为地方政府需要在与各方参与者达成一致的基础上发布政策。

共享单车治理变化呈现渐进式特征。首先，由于“3+7+N”协商制度，任何新的共享单车治理政策都是经过多方协商，而非一方独立制定决策。其次，共享单车企业的治理举措会先在部分街道进行试点，然后渐进推广到整个城市，比如成都的社会团体首先对安百里社区的共享单车进行治理，然后试图成功经验复制到其他地方。此外如主街干道分包制和“电子围栏”技术也是采用此方式进行渐进式推广。因此，成都的共享单车治理属于网络主导型的渐进式治理，治理决策基于多方协商，并逐步推广。

3 结论

本文关注共享单车治理实践在城市间的差异性，基于治理理论构建了市场、层级和网络主导型治理的分析框架。运用案例分析了中国共享单车治理的多样化特征。这一结果符合分权主义理论，即中国的政治体制实践具有较大的地域差异[34,35]。中国共享单车主要有3 种治理模式，具体表征为市场主导型、科层主导型和网络主导型3大模式，不同治理模式下，治理的主导者与治理基础、准入与决策过程、行动与结果都有较大差异。

以上3种治理模式已被不同的城市所采用。政府缺乏预算支持的小城市倾向于市场主导型治理，因为该治理模式无需建立专门的治理机构，成本相对较低，典型城市包括福州、东营、滨州等；但是政府自治能力较强的大城市偏向于采取科层主导型治理，典型的城市包括深圳、北京、上海、广州等，以上城市的政府可为自上而下政策执行提供大量的资金支持，且要求短期内体现治理效果。然而，中等规模城市的政府倾向于推行网络主导型治理，因为这类城市中各方面的力量相对均衡，该治理模式可带来较大的创新性举措，典型城市包括成都、郑州、昆明等。由于中国城市的复杂性与多样性，本文尝试提炼分析了中国共享单车的3 种治理模式，以期为地区共享单车治理提供参考。但受条件限制，对于中国是否还存在其它类型的共享单车治理模式、治理模式之间是否会随着发展条件的变化而相互转化、治理模式的推广性如何是未来研究中需要进一步解决的问题。