深度推进市场化改革促进经济高质量发展

刘万玲

2019年中央经济工作会议指出，“必须善于通过改革破除发展面临的体制机制障碍，激活蛰伏的发展潜能，让各类市场主体在科技创新和国内国际市场竞争的第一线奋勇拼搏”。落实好这一会议要求，最根本的在于深化市场化改革。所谓深化市场化改革，就是要坚持社会主义基本经济制度，正确处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府作用。通过深化改革，在体制机制方面解除束缚，清除扭曲，排除障碍，破除壁垒，激活蛰伏的发展潜能，促进经济高质量发展。

一、深化要素市场化配置改革

党的十九大报告把要素市场化配置作为经济体制改革的重点之一。要素市场是市场经济的重要基石和支柱，在优化资源配置中发挥着基础和关键的作用。只有通过要素配置的进一步市场化改革，才能释放中国经济的增长空间。改革开放41年来，我国商品市场已经由市场来决定资源配置，但要素市场发育不充分，要素的自由流动和优化配置还受到局限，主要表现在：要素价格形成机制不健全、定价规则不透明，形成价格扭曲；城乡、不同城市之间存在户籍壁垒，公共服务不均等，妨碍要素自由流动；政府对要素直接干预和配置仍然存在，形成资源错配。加快要素市场化改革是解决制约经济全局深层次矛盾的重要突破口，对于我们转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力具有重要意义。

1.深化劳动力要素市场化改革。要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制障碍，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会；要打破阻碍劳动力在城乡、区域、行业、不同性质用人单位之间流动的不合理的行政壁垒，促进人力资源优化配置。改革现行的户籍管理制度，全面放宽城市落户条件，完善配套政策，推进基本公共服务均等化，使城市常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

2.深化资本要素市场化改革。加强资本市场基础制度建设，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系。完善银行体系结构，推动中小银行聚焦主业。开发更多适应科技企业、民营企业、小微企业、制造企业升级的金融产品。适应高质量发展和建设现代化经济体系的需要，形成支持实体经济和创新发展需要的金融资源配置机制，多渠道推进股权融资，提高金融资源配置的效率。加快多层次资本市场体系建设。加大企业上市培育力度，发展债券市场，发展包括发展天使融资、股权融资、债权融资、保理融资、企业资产证券化民间融资，以提高直接融资比重，服务实体经济。

3.深化土地要素市场化改革。建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，深化农村土地制度改革，统筹推进“三块地”的改革试点，完善承包地三权分置改革，推进宅基地三权分置，维护农民的合法权益。改革土地计划管理方式，缩小征地的范围，规范征地的流程，扩大国有土地有偿使用的范围，减少非公益用地的划拨，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。加强对农民土地承包权、宅基地使用权、集体财产收益分配权的确权和保护，探索适当放宽宅基地使用权购买范围，促进农村闲置宅基地和集体建设用地的有效使用。

4.深化数字要素市场化改革。建立数据共享推进机制，加快建立政府公共数据开放制度，优先开放市场主体和民众迫切需要且与其切身利益相关的数据类型以及高价值、低敏感、数据量大的民生公共数据等。在数据开放范围上，秉持以开放为原则不开放为例外，在确保国家安全、商业秘密和个人隐私前提下，最大限度开放政府数据。探索建立数据开放共享的激励机制和刚性约束制度。建立数据开放全过程的质量管理体系，实现数据开放的标准化，促进政府数据提供的完整性、准确性，提升数据的使用效率。建立数据资源市场化利用机制，激励和促进数据关联挖掘深度开发，建立数据资产交易市场。保障数据交易中的有效竞争，避免企业基于数据优势的垄断。建立数据的隐私保护制度。

二、破除民营企业发展的体制机制障碍

改革开放41年来，我国已从单一的公有制发展成以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的混合所有制。特别是民营经济有了较大的发展，并有“五六七八九”的贡献特征（贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的新增劳动就业），已成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，成为我国经济发展中最为活跃最为重要的力量和主力军。长期以来，国家高度重视民营经济发展，特别近年来党中央、国务院先后出台了一系列支持民企发展的重要文件和优惠政策。但由于受多种因素影响，准入难、融资难、转型难等仍然困扰着民营企业，迫切需要破除民营企业发展的体制机制障碍，促进民营经济的高质量发展。

1.健全产权制度。产权制度是市场经济的基石，是市场体系有效运行的基础性制度，是激发市场活力、促进市场竞争、稳定市场预期的重要保障。健全的产权制度包括国有产权制度、非公经济产权保护制度、知识产权及各种新型产权制度。要健全平等保护的法治环境，坚持执法、司法等各环节依法平等保护民营企业产权和民营企业家的人身、财产合法权益，为民营企业家创造更多安全感。落实保护产权的相关政策，依法甄别纠正社会反映强烈的产权纠纷案件。建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度。提振投资者信心，稳定投资预期，激发民间投资潜力和创新活力。

2.完善公平竞争制度。公平竞争是市场经济的核心。只有竞争是公平的，才能实现资源的有效配置和企业优胜劣汰。坚决破除制约民营企业参与市场竞争的各类障碍和隐性壁垒，切实消除在准入许可、经营运行、招投标等方面的不平等待遇。强化竞争政策基础地位，以竞争政策为基础协调相关政策。落实公平竞争审查制度。营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。

3.构建亲清新型政商关系。要转变政府职能，提升政府服务意识和能力，建立与民营企业的沟通机制，畅通民营企业与政府的沟通渠道，密切同民营企业的联系，帮助其解决实际困难，支持民营经济做大做强，支持民营企业高质量发展。

4.激发和保护企业家精神。习近平总书记说，“市场活力来自于人，特别是来自于企业家，来自于企业家精神”。要引导民营企业家弘扬优秀企业家精神。尊重企业家、激励企业家改革创新，鼓励更多社会主体投身创新创业。引导民营企业筑牢守法经营底线，积极履行社会责任，促进民营企业和民营企业家健康成长。

5.解决有碍于民营企业发展的新问题。完善落实扶持政策，建立健全企业家参与涉企政策制定机制。聚焦民营企业发展中的痛点难点堵点，健全政策体系，完善政策执行方式，破解融资难融资贵等突出问题。探索建立以民营企业为主体的政策效果评价反馈机制。完善精准有效的政策环境，政府出台政策应把握好力度和节奏，努力实现最优政策组合和最大整体效果，注意和避免一些政策叠加出台对企业发展的不利影响。

6.支持民营企业创新发展。完善开发区（园区）公共服务体系，支持双创示范基地等创新创业平台建设，提高为民营企业投资新兴产业服务的能力和水平。推进创新技术市场交易，缩短科技成果转化周期，吸引更多科技成果到民营企业转化。实施大型科研仪器设备资源共享计划，制定相关配套措施，促进高等学校、科研院所的大型科研仪器向民营企业开放。发挥好战略性新兴产业创业投资引导基金、工业技改引导股权投资基金等政府性基金作用，广泛吸纳各类社会资本，支持企业技术改造，发展战略性新兴产业，促进民营企业转型升级。鼓励民营企业多元化发展，通过拓展上下游产业链和发展相关产业，促进资源的高效合理利用，增加企业新的增长点。

7.推动民营企业加强制度创新。支持引导民营企业不断加强制度建设，完善治理结构，健全财务制度，加强规范管理，激发改革创新动力，主动进行结构性改革，提高管理水平和核心竞争力。

三、深化国资国企改革

国资国企改革是经济体制改革的中心内容。推进以管资本为主的国资监管体制改革，加大授权放权力度，转变国资监管机构职能；强化国资投资、运营公司改革，实现资本合理流动和保值增值。全面实行权责清单管理制度，动态调整授权放权清单，赋予企业更多自主权。完善国有企业现代法人治理结构，推动董事会规范运作，完善外部董事管理；发挥监事会监督作用，落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。积极构建与社会主义市场经济相适应的企业工资分配制度，强化正向激励，推动企业经济效益和劳动生产率提升的同时，实现职工收入同步增长。开展三项制度改革专项行动，推动企业真正实现能上能下，能进能出、能增能减。大力推行经理层任期制和契约化管理，加快建立职业经理人制度，积极探索建立与市场接轨的经理层激励制度、差异化薪酬体系。

积极推进混合所有制改革，混合所有制改革要着力引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，即引入具有产业链或价值链相关联，能与企业形成协同效应，能在资源、技术、管理、市场等方面帮助企业突破发展瓶颈，契合企业发展需要的各类非国有资本。重视合理设计调整股权结构，探索建立科学高效的差异化管控模式。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要根据行业情况，保持国有资本独资、控股地位，支持非国有资本参股。对充分竞争行业，要以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。在股权结构上宜控则控、宜参则参。对水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。鼓励混合所有制企业探索完善优先股。国有资本参股非国有或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有本转化为优先股。股份持有人优先于普通股股东分配公司利润和剩余财产，但参与公司决策管理等权利要受到限制。对少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。探索实行混合所有制企业员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。要以“混”促“改”，完善法人治理结构，让参与的民营企业有话语权，在现代公司治理当中体现他的作用。

四、完善科技创新的体制机制

创新是第一生产力。实现高质量发展关键靠技术创新，企业的生命力也在于创新。目前我们存在基础研究薄弱、新经济比重过低、关键核心技术受制于人、科技支撑产业转型能力不强，科技人才缺乏等问题。要加快科技体制改革，进一步破除束缚创新和成果转化的体制机制障碍，释放科技创新潜能，以增强技术进步对经济增长的贡献。

1.建立有利于科技创新的管理体制、决策制度，为创新驱动高质量发展营造良好的制度环境。按照市场需求优化科技资源空间配置，促进创新要素充分流动。加大基础研究投入，健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制。构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。完善科技人才发现、培养、激励机制，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系，改进科技评价体系，健全科技伦理治理体制。建立健全包容审慎的新兴产业发展监管方式。在政策的制定上，鼓励创新、宽容创新，在创新监管上给创新留有一定的空间。

2.激发科技创新的微观活力，提高企业创新的能力和动力。强化企业在创新中的主体地位，发挥大型企业的骨干作用，加强对中小企业创新的支持。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。坚持企业自主创新与开放式创新、企业制度创新、商业模式创新、金融创新、企业文化创新相结合，全面提升企业创新能力。健全技术创新市场导向机制，引导市场主体加大科技投入，改变中小企业创新能力偏弱，高新技术产业特别是战略性新兴产业规模小、带动能力差的状况，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制，面向企业征集技术需求，引导大专院校和科研单位围绕企业技术需求开展协同创新。提高科研院所对产业共性技术研发能力的供给。建立支持创新的财税制度，加大研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠、固定资产加速折旧等政策的落实力度。优化财政投入方式，撬动金融资本、社会资本投向科技研发、成果转化。

3.建立市场化人才激励机制，创新吸引科技创新人才的政策。建立健全按技术要素和贡献大小参与分配的激励机制，推行骨干技术人员年薪制。允许科技人员有其应拥有的科研成果的产权。落实高等学校和科研院所在选人用人、科研立项、岗位设置、经费管理、职称评审等方面的自主权。

4.健全科技成果转化机制，促进科技成果的转移、转化。建立发明科技成果产权制度，强化科技成果产权激励，健全科研人员自主决定科研成果转化的机制。加强知识产权运用和保护，构建知识产权创造、应用、保护体系，推动应用技术开发及成果的全面市场化、资本化。深化科技成果权益管理改革，完善科技成果转化激励评价制度。

五、加快创新政府管理体制

提高政府治理能力，进一步转变政府职能，政府要成为维护市场公平竞争、保障各类市场主体合法权益的保护者和建设者，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，为营造公平竞争的市场环境厘清障碍。一是深化“放管服”改革，继续推进行政审批制度改革，全面推行政府权力清单、责任清单制度，降低制度性交易成本。进一步压缩市场准入负面清单，切实做到“一单尽列，单外无单”“一年一修，动态调整”“一目了然，一网通办”。二是深化投资体制改革。按照全面实施《优化营商环境条例》的要求，破除企业投资兴业的隐性门槛。改革企业投资项目核准和备案实施办法，实行负面清单管理，简化行政审批流程，优化办事程序，提高审批效率。探索扩大企业投资项目承诺制改革试点范围。在更多地区推广应用“一会三函”审批制度，激发全社会投资活力。三是深入推进商事制度改革。全面落实涉企行政审批事项“证照分离”改革，推进企业登记“审核合一”登记制度，推动“照后减证”。加快信用体系建设，创新事前事中事后监管机制，构建以信用为核心的新型市场监管体制。四是实行差别性环境管理。科学评定不同领域、不同行业的污染排放特点和排放水平，实行分类管理、精准施策，避免环保政策“一刀切”，确保环保达标企业项目正常建设生产。优先确保民生需求、扶贫攻坚、重点项目等工程实施；对战略性新兴产业、现代服务业和环境友好的成长型中小微企业，加大扶持力度，引导其规范发展，保障正常生产。五是统筹各项检查。大力推动跨部门联合检查，解决多头执法、重复执法、重复检查问题，减轻企业负担。