新型冠状病毒肺炎防控视阈下我国城市应急管理能力提升研究

杨凤华，侯依然

（1.南通大学 江苏长江经济带研究院，江苏 南通226019；2.南通大学 经济与管理学院，江苏 南通226019）

一、研究背景

党的十九届四中全会指出， 要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。 自2003年的SARS事件以来，我国学者在应急管理领域取得了可观的研究成果，包括对国家典型突发公共事件应急管理体系进行了概括性分析与经验总结①， 回顾我国应急管理体系的建设历程及成就并提出发展建议②，还有“一案三制”的中国应急管理体系建设基本框架研究等③， 为应急管理研究奠定了科学基础。 近期武汉市受不明来源病毒影响而爆发的新冠肺炎疫情席卷全国，暴露了城市应急管理实践方面依然存在诸多缺陷与弊端。 本文以党的十九届四中全会精神为指导，从此次新冠肺炎疫情入手来探讨城市应急管理的方案。

二、存在的问题

(一)风险意识不强

1.事件突发，预判能力不强。新冠肺炎作为二战以来的超级急性传染病，已经超出我国传染病预防的相关条例和法规的防范范围，这导致政府的一些部门在疫情暴发初期对风险预判能力不强，不具备敏锐的风险感知和判断能力，对于风险隐患的危害性缺少高度重视。 如不明来源的新冠肺炎还在出现及传播的初期，在多位相关人士对此做出相应的危机预报后，武汉市政府部门对于事态的严重程度和可能的发展走向作出评估及预判。 但是，缺乏对人口流动可能带来严重传播后果的周全考虑，未能够将此次的新冠肺炎危机及时控制在局部地区，从而引起了后期的爆发和危机的扩散，同时也导致了许多不必要损失。

2.市民的危机感知能力较弱。 大部分市民在城市应急管理的过程中具备相应的安全意识，但也有部分市民存在危机感知能力较弱的问题。 在市政府采取应急管理行动时，部分市民对于危机的严重性缺乏重视，在初期不能积极配合政府提出的各项防控指令和安全措施，如出门拒绝佩戴口罩，甚至继续进行聚餐和旅游等，导致初期的疫情部分失控。

3.企业和社会组织的危机认识程度较低。 部分企业和社会组织也存在危机意识不强的问题，初期对于自身生存及发展的担忧是影响其树立正确危机意识的重要因素之一。 城市应急管理工作的开展通常需要相关企业和社会组织的运转与配合，但大部分企业与社会组织囿于时势而无法正常运作，一味顾及所承受的经济损失及风险，难以正确认识突发事件的危害程度。 譬如在这次新冠肺炎防控工作中， 不少企业未按照当地政府通知就私自提前复工，忽视了复工所含的风险隐患和潜在危机，漠视国家利益与集体利益，影响城市应急管理工作的顺利开展。

(二)组织效率不高

1.领导小组建立速度较慢。 部分城市在开启城市应急管理的初期反应较慢，未能在第一时间迅速成立专门的领导小组来负责应急决策与指挥工作。在此次的新冠肺炎防控中， 中央于2020年1月25日成立了中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组， 在2020年1月26日的第一次会议中便要求各地成立应对疫情工作领导小组，但仍有部分城市和地区未能作出及时反应。 一些疫情轻微的偏远地区城市政府动作更为缓慢，许多不同层级和部门的领导小组成立工作滞后， 组织效率存在较大差距，为快速进行城市应急管理的高效指挥工作造成了困难。

2.政府部门缺乏横向协调。 疫情初期一些城市政府部门在城市应急管理过程中存在横向联系较弱的问题，彼此间缺乏有效协调与沟通。 不同的政府部门或机构在采取应急管理行动时，由于缺乏统一协调，因而通常采用的是本部门或机构的专门应急管理措施和方案，忽视了与其他机构和部门间的密切沟通与协调，这种部门间横向联系缺失的问题在新冠肺炎防控初期中也有存在，在很大程度上造成了重复建设以及资源浪费，导致应急管理的联合行动难以顺利开展，致使城市应急管理效率低下。

3.职责划分不够科学合理。 我国城市应急管理的组织机构有着专门的应急管理职能与责任，但在实践中也暴露出了职责划分的科学性与合理性方面的问题。 城市应急管理所面对的通常是复杂紧急的局面，需要不同的组织机构在应急管理行动中各尽其能，通过被赋予的职能来将自身的专业力量切实运用到城市应急管理过程中来。 但在疫情中并不是所有的组织机构都得到了科学合理的职能划分，如此次的新冠肺炎防控中，中国疾病预防控制中心作为公益性事业单位，不具有行政权力无法发布疫情；而卫生管理部门虽具备发布权力但却缺乏疾病防控方面的专业知识与能力，使得新冠肺炎疫情未能得到更加及时地发布。

(三)法制建设不完善

1.法律法规制度不健全。 应急管理法律体系是一个国家或地区在非常态下实施法治的基础④，目前我国虽然已经建立了城市应急管理的相关法律法规制度，但结合实际来看并不够健全完善。 随着城市社会经济的快速发展，突发事件灾害可能引发的许多未知问题不断超出人们的防备。 当前我国城市应急管理经验并不足以保证有关立法的全面性，一些法律条文的缺失为依法依规地进行应急管理工作造成了困难。 在新冠肺炎防控工作中，许多管理措施都是相关政府部门在我国现行法律法规的基础上临时制定的，专门法律条例的不足和欠缺影响了直接采取相关举措的速率，不利于城市应急管理工作的依法快速进行。

2.法律监督尚不到位。 当前对于我国城市应急管理工作的法律监督不够严格，这使得一些行政机关及其公务人员缺乏应有的责任意识，在应急管理工作中频频出现履职不力的行为，甚至出现违法违纪现象。 许多官员在新冠肺炎防控中恪尽职守，为城市应急管理工作的高效进行做出了无私的奉献，但仍有部分公务人员无畏法律监督，或是在疫情防控期间不服从上级的指挥调度，或是为了逃避责任而不将防控政策落实到位，甚至因惧怕新冠肺炎的传染而擅离职守、临阵脱逃，这给城市应急管理工作带来了许多负面影响。

3.法律保护不够全面。 城市突发事件的产生必然会对社会和广大人民群众造成一定的损害，但在城市应急管理期间，对于公民权利的法律保护还不够到位。 目前针对公民在城市应急管理中所应有的各种权利和所经受的各种利益损失，相应的法律保护并不全面。 例如个人隐私获得保护的权利、隔离区外地流动人员的权利等在初期没有得到重视，这些公民权利受到侵犯的真实例子在新冠肺炎防控以及日常生活中并不罕见，但并不是每一位受侵犯的公民、每一种受侵犯的权利都得到了应尽的法律保护。

(四)应急措施不到位

1.信息系统的完善程度不高。 我国城市应急管理的信息系统目前还不完善，虽然自非典后我国建立并健全了突发公共卫生事件网络直报系统，但许多城市在信息报告中存在着公布不及时、 不准确、不全面的现象，且缺乏权威的应急管理信息发布平台。 如在此次新冠肺炎防控初期，许多城市在公布本地的新冠肺炎确诊人数及分布地区等信息时存在着各区分头发布的问题，在疫情公布的时间和信息的内容等方面并不完全规范统一，缺少官方权威的平台进行信息汇总与发布。 虽然中后期采取了得力措施加以扭转，但是城市应急管理信息系统的不够完善，还是使得初期信息公布的及时性与全面性难以得到充分保证。

2.应急队伍与设施存在不足。 城市应急管理工作需要根据突发事件的性质和实况来调配相应的应急队伍和物资设备，但针对某些特定灾害的专业性应急队伍和公共设施尚存在不小缺口。 一些突发事件由于较为罕见或极少发生，城市应急管理并没有做好足够的应对准备。 新冠肺炎防控初期暴露了我国城市应急管理医疗卫生队伍建设不到位问题，缺少充足的医护人员和专家团队等。 专业性的物资配置不合理问题，诸如医用口罩和防护服等专业应急物资贮备明显供应不足。

3.风险评估技术与能力不强。 风险评估贯穿于城市应急管理的全过程，是城市应对突发事件所应具备的一项重要能力，但当前我国城市应急管理风险评估的技术和能力水平都还不够高，不利于应急预案的完善定制，也不利于在城市应急管理期间根据实时风险评估不断调整应急措施等。 如在新冠肺炎疫情防控工作中，浙江采用了“五色法”对各县（市，区）的新冠肺炎疫情情况进行了五种级别的风险划分评估，是应急管理的首创，以后还需要考虑到灾害的衍生作用及潜在风险链的形成。

三、国外城市应急管理的有益经验

(一)组织机构健全且职责划分明确

国外一些发达国家的城市应急管理大多根据本国国情及实际建立健全系统的组织机构，对各层级各部门的职能与责任进行明确划分与规定，在应对突发事件的过程中能够实现高效的统筹领导与分工合作，保证了城市应急管理的领导与协调工作顺利开展。 在遭遇突发事件时统领全局，加强各级政府间的协调与合作。 应急管理部门大都建立了合作关系或签署了相关协议，以加强区域应急管理互助与协作， 有利于形成整体合力应对重大突发事件，提升城市应急管理的能力与水平⑤。

(二)注重开展应急教育和演练培训

针对各类应急管理相关人员以及公民与社会组织等开展专业的防灾减灾应急教育和演练培训，以增强各主体的应急意识并提高其应急能力与水平，这是国外许多发达的大城市在城市应急管理过程中所采取的重要举措。 但是，仅仅依靠政府的力量去应对各种突发事件显然无法达到理想的防控效果，因此一些发达城市十分注重对全社会进行应急管理的相关宣传教育，定期开展针对不同突发事件的应急演练，对相关防灾机构和行政人员进行专业化的防灾技术与能力培训，鼓励广大人民群众和各种社会组织在城市应急管理过程中进行正确有序的参与。 日本东京都在城市应急教育和培训演练中积累了丰富的经验，针对城市应急制定了防灾指南和卡片等来指导学校和公民进行防灾教育和自我学习⑥，将防灾意识切实灌注于民众的学习、工作及生活中。 此外，日本东京都还会经常性地开展各种防灾演练活动，以帮助广大公民和社会组织等在长期训练与演习中积累各种应急经验，增强城市综合应急管理能力。

(三)准确高效地处理与发布应急信息

形成强大的灾情信息情报网络和高效的信息处理中心，可以促进各城市政府部门与广大公民和社会组织间的信息沟通与交流。 准确有效的应急信息能够为后续城市应急管理工作的科学开展奠定良好的基础，俄罗斯的应急管理设有信息员制度和紧急状态部，每个基层居民点的信息员能够通过网络系统及时将突发事件上报至紧急状态部，紧急状态部下设的危机控制中心负责信息的收集与处理工作，能够快速地对海量复杂的信息进行整理分析并传送到相关部门，使各城市部门得以依据实时信息采取准确迅速地应急管理行动。 日本为确保灾情信息在广大民众间的全面发布，建立并完善了多种层级的防灾无线网⑦， 上至中央下至城市街区均具备发达的防灾网络通讯系统，能够在突发事件发生后的极短时间内将应急信息传送到全国各地，尽可能使每位居民及时了解灾情并采取相应的防灾措施， 配合城市政府及各部门进行应急管理工作，此外，应急电子政务系统也在日本的城市应急管理中发挥着重要作用。

四、提升我国城市应急管理能力的建议

(一)加强城市应急管理理念培育

1.增强政府部门的忧患意识与责任理念。 由于城市应急管理事件大多具有高度的不确定性与危险性，经常处于无法被准确观测的未知状态，出现的时间点及爆发的力度与广度等也难以得到清楚的预知，因而政府部门应当加强培育应对各类突发事件的忧患意识，并时刻保持高度的责任感。 一方面，要对城市各级政府部门及公务人员进行专业化的应急管理能力培训与知识考核，使其在常态化的应急管理教育中不断增强对潜在危机的感知敏锐程度， 同时熟悉自身所应承担的各项职能与责任，以提高城市应急管理组织和领导工作的效率。 另一方面，要充分发挥党组织对各级城市应急管理部门及行政人员的思想引领和监督作用，通过大力宣扬为人民服务的宗旨和以人为本的应急管理理念，对政府部门及公务人员开展日常监督，可以促进其不断地强化责任意识，将广大人民群众的利益放在首位，克服无突发事件状态下的惰性，尽可能地将危机预防意识融入平时的工作与生活中，将防治结合中的“防”落实到位。

2.培育广大公民的防护意识与参与理念。 在应急管理中，不能忽视广大公民对城市应急管理的重要影响，因此要采取各项措施来引导民众培养正确的应急防护意识和公共参与理念。 首先，城市应急管理知识的普及与教育要从中小学开始做起，可以考虑开设专门的应急管理课程并编写适合各个年龄段阅读的应急管理手册，使公民在持续学习中积累相应的应急管理知识，加深对各类突发事件危害程度及应对措施的正确认识。 此外，在日常生活中应经常组织公民开展城市应急管理的大型集体演练，还可以利用“学习强国”等各类网络平台宣传城市应急管理文化，积极开展各类城市应急管理活动等。 无论是在突发事件产生的事前还是事中与事后，都应注重对民众的应急管理理念培育，使其深刻意识到自己作为人民群众在城市应急管理中的重要作用，在突发事件发生时听从政府指挥并做好科学的防护措施，积极参与城市应急管理工作。

3.培育企业和社会组织的协作意识与慈善理念。企业与社会组织也是城市应急管理中的重要力量，在依法自律的前提下能够成为各级城市政府部门开展应急管理工作的有力帮手， 在维护市场秩序、调和社会矛盾、 整合社会资源等方面起着重要作用。 因此要加强企业及社会组织的协作意识和慈善理念培养，以便更好地配合并帮助城市政府部门进行更为高效的城市应急管理工作。 政府要正视企业与社会组织在城市应急管理中的地位，探索建立与企业及社会组织的城市应急管理协作伙伴关系，并为其提供多元化的应急管理参与渠道及政策，以加强彼此间的沟通交流和协商合作， 促进诸如人力、物力、资源整合配置等的城市应急管理工作快速完成。 同时，各类企业和社会组织在参与城市应急管理的过程中可以发挥自己的独特优势，除了向政府部门积极提供可行的专业建议和技术援助外，还应增强自身的慈善理念，依法依规地进行慈善力量调配，向突发事件所在地的应急管理一线工作人员和广大人民群众提供志愿者及应急财款与物资等，确保慈善工作规范有序地进行，为城市应急管理贡献力量。

(二)推进城市应急管理体系建设

1.建立常设性应急管理指挥协调机构。 许多城市突发事件危险性高且波及面广，超出了单个地区和部门的应对范围，需要在短时间内调动其他部门进行协调运转以联合应对危机。 因此要成立一个常态化的应急管理指挥协调机构，对诸如公安、交通、卫生等相关部门单位迅速进行领导指挥与统一协调。 我国地方政府可以加紧设立综合的应急管理指挥协调机构，针对各部门在城市应急管理中所扮演的角色，抽调人员组成指挥协调机构以专门负责应对各类突发事件的领导工作，加强城市应急管理相关部门间的横向沟通与协调，同时进一步明确划分各部门的职责权限。 在纵向层面，各层级都应建立相应的领导小组并实现上下级之间的联系；在横向层面，各层级的领导小组应对本层级的各个部门进行高效的任务分配与行动协调，从而确保城市应急管理指挥协调工作的有序开展，并进一步提高城市应急管理的能力。

2.完善应急管理预警机制和信息系统。 科学的应急管理预警有利于政府部门把握防灾减灾的黄金时机， 而发达的应急管理信息系统则能够实现全方位的突发事件信息收集处理与沟通交流。因此，应注重城市应急管理的预警机制和信息系统的建设与完善。要大力加强危机预警，突发事件的发生具有较大的随机性与不确定性， 但其多少都具有相应的预兆和苗头， 敏锐捕捉危机出现的萌芽并给予高度的重视和预警十分重要， 许多发达国家都十分注重预防为主并不断升级监测预警体系⑧。 因此，我们应对突发事件预警制度进行不断完善，优化各级预警指标，遵循“疑有从有”的原则来及时准确地进行科学的预警。 同时，应加快完善城市应急管理信息系统，对于信息的收集与通报， 可以利用现代信息通信技术来发展应急电子政务和建设信息沟通平台， 对于信息的公开与发布， 则要明确规范诸如疫情信息和预警信息的各种突发事件信息的详细公布标准， 提高应急管理信息公布的权威性和科学性。

3.推进应急管理法律法规的制度建设。 科学的应急管理法律法规制度是各项应急工作开展的重要依据，对城市应急管理行为能够起到理想的规范与约束作用。 所以我们要根据时代的发展要求，不断地在城市应急管理实践中完善法律法规制度建设。 首先，要紧跟城市应急管理机构改革的脚步，针对相关部门机构的调整，解决部分法律法规间的矛盾与冲突， 增强相关法律法规间的联系与配套效果。 对各级政府部门间的法定职权进行梳理与协调。 此外，还要结合各类突发事件中所暴露出的新问题进行应急管理法律法规制度的进一步细化，根据新形势下城市应急管理工作的需求，结合广大人民群众和社会组织的利益诉求，及时进行立法以弥补相应法律法规的空白。 进一步完善应急管理的法律法规制度，形成系统化的法律体系，为城市应急管理工作提供法制保障。

(三)提升城市应急管理专业能力水平

1.促进专业设施建设。 专业性的设施是城市应急管理的必需资源，应对不同的突发事件需要派用不同的专业实施与设备，做好专业设施建设的准备工作对城市应急管理而言具有相应的保障作用。 首先，要对已有的应急管理专业设施进行定期的安全检测，确保其质量能够达到使用标准水平，以便随时随地应对难以预测的突发事件。 其次，要注重中小城市的专业设施配备，即使经济发展水平不能与发展较快的大城市相比，但也不能放松对城市应急管理专业设施的建设，要在充分考虑自身实际的前提下配备相应的应急管理专业设施，将重心从基础设施层面转移一部分至专业设施层面。 最后，对于一些并不常见或并不为大众常知的突发事件也要予以重视，借鉴国内外相应的实例来进行应急管理的专业设施配置，做到真正意义上的防患于未然。

2.加快专业队伍培养。 我国城市应急管理工作的执行需要各种应急队伍的积极参与，因此要大力培养并发挥诸如公安消防、专家学者、志愿者团队等各类应急队伍的专业力量，形成系统的城市应急管理专业队伍体系。 首先，可以根据不同类型的突发事件成立应急专家小组，充分发挥专家学者在城市应急管理各个环节中的专业作用，如对应急管理决策的辅助作用、 对突发事件的应急处置建议作用、对应急管理信息的分析与判断作用等。 其次，在加强公安消防等骨干性专业应急队伍能力建设的同时也要发展各种志愿性团体作为辅助力量，同时鼓励有条件的企业与社会组织组建专业队伍，形成整体合力。 最后，还要注重各类专业人才的培养和引进， 城市政府可以加强与高校及科研机构的合作， 与国外拥有丰富经验的研究团体进行学习交流，组建专门的应急管理专业人才培养基地，以填补城市应急管理专业人才的缺口。

3.推进专业技术发展。 虽然我国城市应急管理在专业技术层面与过去相比取得了较大的发展，但仍与国外许多发达城市存在着不小差距。因此，要对各类突发事件进行有针对性的技术研发与攻关，不断对监测预警技术、风险评估技术、紧急救援技术等各种应急管理专业技术进行推陈出新， 为我国城市应急管理工作提供强大的科学技术支撑。首先，要加快应急管理专业技术的自主开发。 由于涉及国家的安全与利益， 许多先进的应急管理专业核心技术无法引进， 这就需要我国众多的科技人员与团队增强自主研发能力， 发挥自身力量不断开发出行之有效的应急管理新技术。此外，在进行新的专业技术开发的同时也要注重科技创新， 在城市应急管理的实践中对相关专业技术进行科学的评估与反馈， 从而在事后进行及时的改进与优化， 不断增强专业技术的作用效果，提高城市应急管理的效率。

总体而言， 在这次突如其来的疫情防控中，我国的一些地方政府虽然在早期出现过一些失误，但是在党中央的正确领导下，依靠社会主义的制度优势，经过艰苦的努力取得了防控的初步胜利。 对比国际上的同样疫情防控，我国做得更加贴近实际和民心，效率显著，成为国际历史上一个成功应对突发事件的典型事例。

注释：

①姚国章.典型国家突发公共事件应急管理体系及其借鉴[J].南京审计学院学报,2006,(02):5-10.

②高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J].中国行政管理,2008,(11):18-24.

③钟开斌.“一案三制”:中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学,2009,(11):77-83.

④朱陆民,董琳.我国应急管理的法制建设探析[J].行政管理改革,2011,(06):55-59.

⑤曹伟,周洋毅.国外大城市防灾应急管理体系研究及借鉴[J].城市环境设计,2008,(04):6-8.

⑥陆继锋,曹梦彩,陶玟杉.日本应急防灾知识普及的经验与启示[J].中国防汛抗旱,2019,29(05):48-53.

⑦陈成文,蒋勇,黄娟.应急管理:国外模式及其启示[J].甘肃社会科学,2010,(05):201-206.

⑧韩锋.国外突发公共卫生事件应急管理经验借鉴[J].中国集体经济,2014,(31):157-158.