乡村振兴背景下经济责任审计动态评价指标体系初探

王鹏程

（南京审计大学 政府审计学院，江苏 南京211815）

农业、农民、农村自古以来就是国家工作的重点。 实施乡村振兴战略的前提是帮助农民脱贫，在乡村经济有一定基础的情况下逐步推进生态、乡风等基础建设。 目前随着脱贫工作进入收尾阶段，乡村振兴战略开始逐步展开，战略的有效落实必然需要对战略实施效果进行评价与监督，在这一过程中对乡镇领导干部的经济责任审计是重要的环节。 同时，乡村振兴战略刚刚起步，存在的问题较多，许多方面也是摸索着前进，对领导干部进行经济责任审计有利于尽早发现问题，落实相应责任，督促整改，从而促进乡村良性发展。

一、经济责任审计现状

（一）指标笼统，体系偏静态

当前我国乡镇领导干部经济责任审计存在不少指标体系，但是指标过于宽泛，部分难以应用于乡村振兴背景下，同时按照战略总要求，指标体系中需要考虑增加一些与要求相适应的指标，所以不同地区的指标可能会有所不同。 之前的指标有些是根据特定背景制定的，有些是比较宽泛的，不能准确评价具体情境下的责任，所以我们需要根据乡村振兴战略实施的特点，有针对性地构建一个适合该战略的评价体系。 因为乡村振兴战略是一个需要长期坚持发展的战略，所以它需要考虑不同地区实际情况然后逐渐展开相应工作，随着工作进入不同阶段，可能需要对指标进行重新选取或者对之前的指标权重进行重新衡量，如果在战略实施过程中指标体系保持不变可能会造成评价结果出现偏差，进而影响最终的审计结果。

（二）多采用离任审计，结果运用不充分

当前经济责任审计更多采用的是离任审计方式，这种事后审计对任期中有些指标的评价未必能顺利完成，指标采集可能不充分、不客观，进而会影响审计结果。 同时这种方式对领导干部后续任职可能有指导作用，但是对于原任职地区发展所造成的阻碍是不可逆转的，即使事后发现一些问题，比如村居财务受损、村落生态遭受破坏等。 由于原有干部已经离职，可能存在逃脱处罚的现象，导致审计结果难以运用。 所以构建一个动态的经济责任指标评价体系有利于对领导干部进行任期经济责任审计，使任期审计有可参考的审计目标，从而有助于及时发现任期工作的问题并督促相应领导人进行整改，达到“谁有问题谁整改”的效果。

二、指标选取

指标选取过程中， 应该遵守国家相关政策法规要求，符合客观实际、实事求是，同时既应该考虑反映领导干部经济责任的共性指标， 还需要结合乡村振兴战略的总要求以及现阶段的工作重点， 突出个性指标。 指标的选取应当遵循客观规律，多角度、全方位地进行考量。指标设计需要具有可操作性，便于审计人员理解和运用。 因此本文参考了战略总要求以及之前不同领域的指标设计， 选取其中一些适用性强的指标作为共性指标，并且根据战略要求，立足于战略整个实施过程说明个性指标的选取原因。

（一）共性指标

这些指标包括：首先，财务指标作为经济责任审计的重要依据，它能直观地评价领导干部经济责任。 领导干部首先应对所在地区的财政真实性、合法性、效益性负责，确保地区经济平稳发展。 针对乡镇的经济情况， 可以选取财政收入与支出结构情况、资产负债基本情况、固定资产情况以及是否存在违法违规情况作为指标。 其次，领导干部需要遵循国家法律法规，落实国家相关政策，所以政策指标主要关注重大政策落实情况与重大投资决策情况。 但是在乡村振兴的战略背景下，许多政策与其息息相关，因此可以将一些具体决策内容归入个性指标中。 再次，领导责任指标主要是对领导干部任期内个人须履行的责任、个人完成相应工作的效果进行审计。 可以选取以前年度审计决定执行及问题整改、公务接待费用增减率、会议活动费增减率等一些综合性指标，其他比较具体化的指标则反映在个性指标中。 最后，廉洁办公是保障村民合法权益的重要要求，因此廉洁自律指标衡量领导干部的廉洁自律情况，任期廉政是重要评价之一。

（二）个性指标

文章以总要求为导向制定相应的个性指标。

产业兴旺是乡村振兴战略的重点，首先，它要求乡村与城市互帮互助，乡村不仅要从内部探索促进产业兴旺的方法， 而且要懂得向城市寻求帮助，以求获得更多的资本、技术、人才等现代生产要素。同时， 要将各生产要素进行优化组合实现高效利用； 要通过多种途径充分调动广大农民的积极性、创造性，促进农业基础生产能力的提高。 其次，要充分挖掘能发展农村生产力的措施，通过全面振兴农村二、三产业，构建现代农业产业体系，使农村一、二、三产业实现融合发展，拓宽农村生产渠道。 再次，针对我国特殊农情，我们不但要培育新型农业经营主体，还应该扶持小农户共同发展。 最后，我们需要推动乡村新动能的发展，增强农业的综合效益和竞争力，使农业农村经济发展保持旺盛活力。 按照这些要求，审计人员可以通过衡量乡村的一、二、三产业结构情况， 评价农民农业合作社运行情况，关注专项资金发放和人才的引进培养计划是否完善来评价领导干部的工作是否到位。

生态宜居作为乡村振兴战略的关键，绿色发展是它的核心要求。 2018年中央一号文件针对生态宜居提出了四项具体任务：统筹山水林田湖草系统治理；加强农村突出环境问题综合治理；建立市场化多元化生态补偿机制；增加农业生态产品和服务供给。 因此，需要将乡村的山水林田湖的开发与保护情况纳入指标评价体系，除此之外，还应该审查农村废弃物、污水等相应环境问题的处理效果，关注生态补偿机制的建立情况。

乡风文明在满足村民的物质要求的同时，可以满足村民的精神层面，提高村民的文明程度。 要培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，构建社会主义新农村。 针对该项要求，我们需要关注是否对优秀的传统文化进行扶持帮助，同时也要关注是否有效开展相应道德教育活动，从而减少一些不好的风俗习惯等情况，还需要关注传统思想、不符合社会主义核心价值观的活动是否得到改善。

治理有效是乡村振兴战略的基础，我们应该创新农村社会治理体系， 加强基层民主和法治建设，让社会正气得到弘扬、违法行为得到惩治，实现自治、法治和德治的有机结合。 2018年中央一号文件针对“治理有效”提出了五项具体任务：加强农村基层基础工作、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平和建设平安乡村。 报告还要求治理过程中要推行村级小微权力清单制度。 所以，这一要求可与廉洁自律指标相结合，除此之外，还应该关注“三治结合”的施行过程以及运用信息化治理的情况。

生活富裕是乡村振兴战略的根本，是国家实施该战略的目的，也是广大人民群众的愿望。 生活富裕就是要坚持富民为本、富民为先，让农民能通过多渠道获得收入，并且能稳定获得收入，衣食无忧、生活便利，从而实现共同富裕。 2018年中央一号文件针对“生活富裕”提出六项具体任务：优先发展农村教育事业、 促进农村劳动力转移就业和农民增收、推动农村基础设施提档升级、加强农村社会保障体系建设、推进健康乡村建设和持续改善农村人居环境。 那么，进行经济责任审计时应主要关注村民的收入情况是否能满足农民的一般生活，其次对乡村的教育、基础设施、医疗以及社会保障等方面的资金投入情况以及资金使用效果进行审查。

三、初步构建动态体系

根据农村现代化发展水平，大致可将我国农村分为东部现代化发达、中部现代化水平较高地区和西部现代化水平较低地区，由于不同地区发展水平不同，振兴战略工作着力点也会有所侧重，同时评价体系应该兼顾乡村振兴战略 “三步走” 目标：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。 所以我们需要根据不同地区的发展水平选取合适的指标，并且考虑战略实施的不同阶段给予相应指标不同权重的定量分析。

东部、中部现代化水平较高地区当前阶段工作集中在促进产业融合以及生态保护方面，辅以构建有效的治理体系和促进乡村精神文明发展。 因此在该两类地区产业兴旺和生态宜居方面的指标权重应该稍微大一些，而随着战略不断实施，权重的侧重点应逐渐偏向有效治理与生活富裕方面。 当前中部、东部地区乡村振兴工作主要集中在产业融合及关注农村生态方面，村民道德素质较高，在一些基础的道德教育、 基础的治理方法以及在饮用水、污水处理方面，都做得不错。 不过该地区要注意对传统文化和生态的保护，不能只追求发展而忽视其他方面，同时在治理方面要向自治、法治、德治发展，推进治理信息化，逐渐将指标侧重点从前四个方面转向生活富裕方面， 关注农民的收入渠道多样性，收入稳定性，教育、医疗、社会保障的效果以及村民休闲娱乐场所的建设情况等。

西部现代化水平较低地区当前应重点关注脱贫收尾工作，打好乡村振兴的基础。 由于一些地区地处偏远,社会风气过于老化，可能存在许多旧的风俗，我们需要评估这些风俗的性质，保留优秀的传统文化，抛弃一些脱离现代社会主义核心价值观的“老封建”“老迷信”。 领导干部应组织相关文明教育并落实乡村社会风气整改结果，所以这些地区应该在侧重扶贫项目审计监督的同时，关注基础性个性指标的评价。 西部地区指标则更偏重于基础性指标，比如饮用水安全覆盖率、厕所改造率、村章村规完善情况等， 同时该地区要重点关注扶贫情况，将和扶贫相关的一些指标纳入该体系。 该地区乡村振兴当前阶段应注重发展， 为下一阶段工作奠定基础。 下一阶段该地区指标会接近中部、东部地区当前阶段指标，但是西部地区受城镇发展程度以及所处地理环境的影响，战略推进会比中部和东部困难一些，需要的时间也会更久一些，所以阶段性的指标体系存续时间也会比较长，中间可能会有细微的变动。 然而中部和东部依靠邻近经济发展地区，资源丰富，村民的素质也相对较高，战略推进会稍微快一些，所以指标的更替会较快一些。

四、应用建议

（一）逐渐将动态体系融入经济责任审计

当前阶段，进行乡镇干部经济责任审计时需要逐步将个性指标融入评价指标体系中，根据领导干部所处地区结合地区实际发展情况与发展任务，选取合适的指标并赋予相应的权重。 目前，中部与东部地区应以产业与生态方面的指标为主，西部地区以共性指标和扶贫方面的指标为主，随着战略的不断展开再逐渐将五个方面融入评价体系。 在审计实际工作过程中，对领导干部进行经济责任审计也会对乡村振兴工作阶段有所了解，这样不仅能更好地确定指标，而且有利于监督工作情况，及时发现问题，整改问题，促进乡村良好稳定发展。

（二）构建动态体系大数据平台

随着信息技术的不断发展，云计算、大数据等在审计领域发挥着巨大作用。 审计人员需要合理利用大数据平台，可以构建一个乡村战略背景下经济责任审计的指标平台，将各地区发展状况以及领导干部的情况存储于平台。 构建有效的数据库，通过审计将数据输入系统从而得出相应的评价结果，提高审计效率，减少工作失误。 但是该平台可能需要人工核实地区的发展阶段以便于实时对指标进行更换或者重新衡量指标权重。

（三）完善审计结果运用

完善审计结果的运用，一方面要通过公示让村民了解审计结果， 维护村民的知情权和监督权，让群众真正能参与到治理乡村的过程中，实现“自治”的目标。 另一方面，通过审计适时地发现问题之后，及时督促相应领导干部整改，并及时向相关部门汇报工作情况。 对于重大违法违规情况，应该协同纪检监察部门和司法部门追究领导干部的法律责任，树立审计监督的形象和震慑权威。 审计结果是监督检查领导干部廉洁自律的重要依据，可以将其作为管理选拔领导干部的指标。 同时，上报审计结果有利于相关部门考虑解决问题的方法，为相关部门进行决策，部署下一步工作提供参考依据。

构建领导经济责任审计体系是为了更好地履行审计监督职能， 促进乡村振兴战略的有效开展，让乡村人民过上美满幸福的生活。 审计人员应该提高审计及时性，将离任审计与任期审计相结合， 及时掌握干部监督管理相关信息，促进审计信息的运用。 但是本文并没有对指标权重进行计算，选取的指标是否能够准确反映相应阶段领导干部经济责任还需要在实际工作过程中进行试验，所以下一步需要对权重赋予以及对指标的合理性进行研究。